Избирательная система как инструмент воздействия на процессы демократических преобразований в странах Латинской Америки
(Шемелин А. В., Никонова Н. А.) ("Международное публичное и частное право", 2012, N 5) Текст документаИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА КАК ИНСТРУМЕНТ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ПРОЦЕССЫ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В СТРАНАХ ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ <*>
А. В. ШЕМЕЛИН, Н. А. НИКОНОВА
Шемелин Аркадий Валерьевич, заведующий кафедрой социально-правовых дисциплин Забайкальского государственного университета, кандидат юридических наук, доктор политических наук, доцент.
Никонова Наталия Андреевна, аспирант кафедры государственного и муниципального права Забайкальского государственного университета.
В статье рассматриваются модели избирательных систем в контексте реализации демократического транзита в Латиноамериканском регионе. Автор анализирует достоинства и недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем и определяет выбор модели избирательной системы в качестве одного из основных инструментов воздействия на процесс демократизации и консолидации.
Ключевые слова: избирательные системы, выборы, мажоритарная система, пропорциональная система, демократический транзит.
This article deals with the models of electoral system in the context of realization of democratic transition in Latin America. The author analyzes all virtues and defects of majority and proportional electoral systems and defines the choice of electoral system as one of the principal instruments of influence upon democratic transition and consolidation process.
Key words: electoral systems, elections, majority system, proportional system, democratic transition.
Важнейшим механизмом реализации демократии являются выборы, с помощью которых граждане имеют возможность выбирать политических лидеров по истечении определенного периода времени. Посредством выборов реализуются главные демократические принципы: принцип конкуренции (кандидаты ведут борьбу за мандат и власть); принцип активного участия (граждане объединяются для выбора лидеров и программ); принцип подотчетности (избиратели оценивают эффективность работы главы государства и партий). Выборы могут быть недемократичными в случае массовых фальсификаций и манипуляций волеизъявлением граждан, что характерно для авторитарных режимов. Но демократии без свободных и честных выборов не существует. В настоящее время государства третьей волны демократизации столкнулись с тем, что выбор модели избирательной системы стал одним из ключевых вопросов в формировании демократического правительства. По мнению американского ученого Ричарда Роуза, все демократические правительства имеют ряд общих черт, за исключением характера избирательной системы <1>. Избирательная система - это очень важный элемент в построении демократии. Будущее демократии - как в развитых, так и в развивающихся государственных системах - во многом зависит от событий, связанных с избирательным процессом, так как выборы - это тот политический институт, который отражает и порождает многие социальные, политические и экономические тенденции. Выбор руководства страны полностью зависит от избирательной системы и является ключевым фактором успешного функционирования правительства. Французский политолог Морис Дюверже считает, что пропорциональная система в целом ослабляет демократию и плюрализм, а мажоритарная - наоборот, укрепляет их <2>. Исследователь Аренд Лейпхарт полагает, что разница между однопартийным правительством и широкими многопартийными коалициями - это и есть разница между двумя моделями демократии, так как она четко отражает контраст между концентрацией власти в одних руках и равномерное ее распределение. Он определяет это как разницу между мажоритарной ("правительство от народа") и консенсусной ("правительство от представителей народа") демократией <3>. В результате изучения различий между мажоритарной и пропорциональной избирательными системами Аренд Лейпхарт определил, что пропорциональное представительство всегда способствует развитию демократических идеалов: политического равенства, учета интересов меньшинств, гражданского участия и представления интересов граждан в принятии политических решений <4>. -------------------------------- <1> Rose R. Electoral systems: a question of degree or of principal? New York: Praeger, 1984. P. 80. <2> Duverger M. Which is the best electoral system? New York: Praeger, 1984. P. 35. <3> Lijphart A. Patterns of democracy: government forms and performance in thirty six countries. New Haven, CT: Yale University Press, 1999. P. 62. <4> Lijphart A. Patterns of democracy: government forms and performance in thirty six countries. P. 65.
Несмотря на то что и мажоритарная, и пропорциональная системы призваны дать возможность гражданам участвовать в политической жизни страны, ценности, которые несет в себе это участие, в обеих системах разные. Мажоритарная система сфокусирована на эффективном управлении, в то время как пропорциональная система уделяет больше внимания интересам малых групп. Профессор Джон Кери утверждает: "Чем более пропорционально представлены голоса избирателей, тем меньше шансов у механизмов избирательной системы нарушить интересы электората" - с оговоркой на то, что растущее количество партий может привести к фрагментации в политических кругах <5>. Если в избирательной системе сохраняются демократические идеалы, это автоматически повышает уровень демократии по стране в целом. -------------------------------- <5> Carey J. Institutional design and party systems. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 1997. P. 68.
В Латинской Америке и Европе практика пропорциональной избирательной системы довольно распространена. Эта система лучше всего работает в странах с этнически однородным населением с высокой степенью социального и экономического равенства. При этих условиях пропорциональная система отображает голоса среднего представителя среднего гражданина. Но в условиях этнической разрозненности и экономического неравенства пропорциональная система приводит к существованию множества небольших партий, которые являют собой "микрогосударства в государстве". Так как эти партии получают места в парламенте пропорционально полученным голосам, наличие в нем большинства одной крупной партии - явление редкое. В результате создаются быстро меняющиеся коалиции, которые принимают спонтанные и неожиданные решения. Риск возникновения политического тупика возрастает при внеочередных выборах представителей в двухпалатном парламенте. При политическом кризисе, если нет возможности выразить вотум недоверия президенту, дабы сместить его с должности, политические акторы прибегают к другим способам, преимущественно недемократическим. Это дестабилизирует правительство и подрывает демократию. Избыток полномочий и влияния исполнительной власти в политической системе - это основная черта демократии в Латинской Америке. Гильермо О'Доннелл ввел термин для обозначения этого феномена: делегативная демократия. Он определил ее как режим правления, при котором сильный президент управляет страной по своему усмотрению и убеждениям - насколько это позволяют властные отношения и президентский срок до переизбрания <6>. От курса, проводимого таким президентом, не ждут выполнения предвыборных обещаний, следования политике партии, использования демократических институтов, распределения власти и введения системы контроля и равновесия демократического управления. В делегативной демократии президент находится вне политики, политических переговоров и договоренностей. -------------------------------- <6> O'Donnell G. Delegative democracy // Journal of Democracy. 1994. Vol. 5. N 1. P. 59.
В ряде латиноамериканских стран были сделаны попытки провести реформы и разделить власть, дабы наделить равной степенью полномочий все ее ветви, укрепив таким образом гражданские свободы. Но эти реформы не имели успеха. Однако у Республики Чили, Республики Коста-Рика, Республики Колумбия и Боливарианской Республики Венесуэла есть традиции существования сильной и независимой законодательной власти при относительно слабой власти президента. К этой группе стран присоединились также Федеративная Республика Бразилия, Многонациональное Государство Боливия, Мексиканские Соединенные Штаты и Восточная Республика Уругвай - их законодательная система определяет порядок действий исполнительной власти. Избрание законодательной власти может проводиться путем множественного пропорционального представительства. В избирательной системе также могут использоваться открытые (когда известно, какую партию представляет кандидат) или закрытые списки (когда известна лишь партия). Открытые списки способны отнять право элиты определять лидеров и, таким образом, открывают более широкие возможности для представительства в партии. В этом случае избиратели получают большую свободу выбора, а влияние партийных лидеров уменьшается. Например, в Республике Колумбия любой кандидат, участвующий в предвыборной гонке, может воспользоваться эмблемой партии, независимо от его позиции в партийной иерархии, лишь собрав определенное количество подписей и уплатив регистрационный сбор. А в Федеративной Республике Бразилия считается нормой, когда должностные лица самостоятельно принимают решение об участии в выборах на повторный срок без одобрения партийных лидеров. Закрытые списки порождают протекционизм и могут способствовать тому, что представители не будут соответствовать требованиям избирателей. Закрытые списки также усиливают влияние элиты на политический процесс. Система голосования по закрытым спискам используется в Аргентинской Республике, Центральной Америке и Республике Перу. В Латинской Америке распределение законодательной власти, как правило, неравномерно. Существует большая разница между количеством мест по избирательному участку и долей населения, которую они представляют. Такая диспропорция подрывает демократию. Непропорциональное представительство процветает в странах Латинской Америки сильнее, чем в любой другой части мира. Сенат Аргентинской Республики занимает первое место в мире по непропорциональному представительству, а нижняя палата парламента Республики Эквадор - третье. Высокий уровень непропорционального представительства характерен также для таких стран, как Многонациональное Государство Боливия, Федеративная Республика Бразилия и Республика Колумбия. В связи с этим возникает нарушение баланса идеологической системы. Для Аргентинской Республики характерно непропорционально большое представительство сельских регионов в нижней палате парламента, что способствует продвижению интересов перонистской партии и ее союзников-консерваторов <7>. В латиноамериканских странах непропорциональное представительство выгодно реакционным силам. В некоторых случаях такая ситуация возникает в связи с высокой или низкой плотностью населения в отдельных округах, а иногда это необходимо для перехода от авторитарного режима к демократии в соответствии с условиями пакта. -------------------------------- <7> Snyder R., Samuels D. Devaluing the Vote in Latin America // Journal of Democracy. 2001. Vol. 12. N 1. P. 148 - 149.
Глава государства в странах Латинской Америки избирается путем прямых выборов. Именно прямые выборы являются одной из главных основ демократического строя латиноамериканских стран. Существует несколько способов избрания президента. Мажоритарная избирательная система относительного большинства предполагает, что победителем считается кандидат, который набрал наибольшее количество голосов избирателей, независимо от того, получил он абсолютное большинство голосов, т. е. более 50%, или нет. На первый взгляд такая избирательная система способна обеспечить достаточно честные выборы, особенно в условиях двухпартийности (например, как в Соединенных Штатах Америки). Однако существенный недостаток этого способа связан с тем, что в борьбе за президентский мандат, в которой участвуют более двух сильных кандидатов, победитель может выиграть с небольшим отрывом или набрать весьма незначительный процент голосов, и выборы, следовательно, оказываются недостаточно эффективными. Например, в 1970 г. Сальвадор Альенде победил на президентских выборах в Республике Чили, набрав 36,5% голосов избирателей. Но эта победа была неполной, и его президентское правление с самого начала было обречено на провал, что в конце концов и случилось. Применяется также и двухтуровая мажоритарная система, которая предполагает наличие второго тура выборов, если ни один из кандидатов не набрал необходимого большинства голосов. Ко второму туру допускаются два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов. Главное, что эта избирательная система способна обеспечить, чтобы победителем стал кандидат, которого поддерживает абсолютное большинство избирателей, что, в свою очередь, гарантирует сильное президентское правление. Именно по этой причине мажоритарная система с двумя турами становится все более популярной в последние годы. К 2011 г. все страны Латинской Америки, за исключением пяти, утвердили на законодательном уровне избирательные стандарты, которые предусматривают проведение второго тура выборов. Таким образом, двухтуровая мажоритарная избирательная система теперь применяется в большинстве латиноамериканских стран. Двухтуровая мажоритарная система имеет ряд и других преимуществ. Во-первых, небольшие партии могут выдвигать своих кандидатов для участия в первом туре президентских выборов. Им нечего терять, но у них появляется возможность заключать выгодные сделки с участниками второго тура в случае благоприятного исхода. Во-вторых, такая система способствует объединению партий в коалиции для победы на выборах, что стимулирует заключение договоренностей и сделок в период между первым и вторым турами. В результате может случиться так, что кандидат, набравший в первом туре наибольшее число голосов (но не абсолютное большинство), проиграет во втором туре. В-третьих, она усиливает влияние центристских течений. Кроме того, двухтуровая мажоритарная система создает благоприятные условия для утверждения принципов, находящихся в центре идеологического спектра. Неудивительно, что эта избирательная система законодательно утверждена в странах, недавняя история которых отмечена периодами политической поляризации и военного правления (например, в Аргентинской Республике, Федеративной Республике Бразилия, Республике Чили и Республике Никарагуа). Существуют, однако, и национальные варианты двухтуровой мажоритарной системы. В соответствии с одним из них кандидат, получивший наибольшее количество голосов в первом туре, может быть объявлен победителем, если он набрал необходимый процент голосов избирателей. В Аргентинской Республике электоральный барьер составляет 48%, а в Республике Коста-Рика и Республике Никарагуа - 40%. Другим примером может служить принятое в некоторых странах правило "двойного отрыва", в соответствии с которым ведущий кандидат признается победителем, если разница между абсолютным большинством голосов и количеством отданных за такого кандидата голосов вдвое меньше, чем отрыв от следующего за ним кандидата. Таким образом, ведущий кандидат может выиграть только при условии, что за него проголосовало намного больше избирателей, чем за его соперника. В противном случае начинается второй тур. В последнее время в научных исследованиях большое внимание уделяется способам распределения мандатов между партиями. Сторонники институциональной теории утверждают, что организация и порядок проведения выборов определяют политическое поведение членов законодательных органов, а также влияют на формирование политики партий и расстановку сил в парламенте. В Латинской Америке, как и в большинстве стран континентальной Европы, применяется система пропорционального представительства, которая предполагает распределение мест в парламенте между партиями в соответствии с количеством полученных на выборах голосов. К примеру, партия, получившая 15% голосов избирателей, может претендовать на 15% мест в парламенте. В то время как при одномандатной системе проведения выборов такая партия не получит ни одного места. Существуют различные способы определения пропорциональности депутатских мест числу полученных голосов, но принцип остается один и тот же. Пропорциональная избирательная система способствует увеличению числа небольших партий, так как мелкие партии тоже получают представительство. Это и лежит в основе гипотезы Дюверже, согласно которой пропорциональная избирательная система приводит к формированию многопартийности. У каждой системы есть свои преимущества и недостатки. С целью объединить преимущества обеих систем представительства некоторые страны используют смешанную избирательную систему, при которой большинство мандатов распределяется между народными избранниками по мажоритарной системе (в одномандатных избирательных округах), а остальная часть - по пропорциональной. Мексиканские Соединенные Штаты перешли к смешанной избирательной системе, когда в стране царил авторитарный режим и маленькие, но авторитетные партии оказались под угрозой поглощения правящей партией. В надежде, что с помощью выборов по одномандатным избирательным округам удастся уменьшить влияние правящей партийной верхушки (партократия), которая на протяжении долгого времени контролировала порядок выдвижения кандидатов, в 1993 г. Боливарианская Республика Венесуэла также ввела смешанную систему. Выборы по одномандатным избирательным округам не гарантируют пропорциональное представительство политических сил в парламенте, но именно эта система наиболее адекватно обеспечивает представительство интересов гражданского общества. Республика Чили в поставторитарный период служит ярким примером политических манипуляций с местами, которые выделяются на округ. Вся страна разбита на двухмандатные избирательные округа (два места на округ). Партия, набравшая большинство голосов, получает первый мандат. Чтобы получить второй мандат, ведущая партия должна набрать вдвое больше голосов, чем следующая за ней партия. Таким образом, система играет на руку партии, которая занимает второе место на выборах, что не является случайной ошибкой. Это требовалось для перехода от авторитарного режима к демократии в соответствии с условиями пакта. Честность и эффективность латиноамериканских политических партий в контексте избирательного процесса находится под большим сомнением. Однако неясно, отражают ли эти сомнения слабость политических институтов и проблемы с коррупцией и подрывают ли партии избирательную систему, оспаривая результаты выборов лишь потому, что они их не устраивают. Несмотря на наличие сильных и слабых сторон плюрализма как формы демократии, нет сомнений в том, что сегодня в мире именно честные выборы являются главным показателем демократии. При демократическом режиме граждане должны иметь возможность переизбирать правительство. Но одних лишь выборов может быть недостаточно, если в стране отсутствует равенство и не соблюдаются права человека, являющиеся безусловными принципами демократии.
Название документа