Пределы допустимости силового вмешательства по гуманитарным причинам во внутренние конфликты в других государствах
(Котляр В. С.) ("Международное публичное и частное право", 2012, N 5) Текст документаПРЕДЕЛЫ ДОПУСТИМОСТИ СИЛОВОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА ПО ГУМАНИТАРНЫМ ПРИЧИНАМ ВО ВНУТРЕННИЕ КОНФЛИКТЫ В ДРУГИХ ГОСУДАРСТВАХ <*>
В. С. КОТЛЯР
Котляр Владимир Семенович, член Международно-правового совета при МИД России, Чрезвычайный и Полномочный Посланник, член Российской ассоциации международного права, доктор юридических наук.
Автор анализирует международно-правовые и политические последствия войны стран НАТО против Ливии 2011 г. Эта война, в ходе которой страны НАТО извратили мандат СБ ООН и добились смены режима в Ливии, по существу, развенчала и лишила благородного "гуманитарного" ореола концепцию "Ответственность за защиту", принятую на саммите государств - участников ООН в сентябре 2005 г. В результате осенью 2011 г. Бразилия выдвинула в ГА ООН инициативу разработки новой концепции "Ответственность при защите", предложив одновременно проект ее основных положений. По существу, этот проект, который с тех пор активно обсуждается в ООН, предлагает создать свод правил, которые удерживали бы международное сообщество в будущем от принятия поспешных решений о проведении военных операций с целью защиты гражданского населения, а в случае принятия решений о таких операциях - побуждали бы международное сообщество строго придерживаться этой концепции и мандата СБ ООН на всем протяжении конфликта.
Ключевые слова: гуманитарная интервенция, концепция "Ответственность за защиту", концепция "Ответственность при защите", комиссия Эванса - Сахнуна, саммит государств - членов ООН 2005 г.
The author analyzes international-legal and political consequences of wars of the NATO against Libya in 2011. This war in which the NATO countries have perverted the UN mandate and achieved the regime change in Libya, essentially it discredited and deprived of the noble "humanitarian" aureole the concept of "responsibility for protection" adopted at the summit of the UN member states in September, 2005. as a result in autumn 2011 Brazil put forwarding the UN GA initiative to develop new concept of "responsibility for protection" simultaneously suggested the draft of its new provisions. Essentially this draft has since been widely discussed in the UN suggesting to establish a set of rules that keep international community in future from making hasty decisions on military operations to protect civilians and in case of decisions on such operations encourage the international community to follow this concept and UN Security Council mandate throughout the conflict.
Key words: humanitarian intervention, concept "responsibility for protection", Concept "responsibility in protection", Commission Evans - Sahnoun, the summit of UN member states in 2005.
Сегодня, после войны стран НАТО в Ливии 2011 г., и в свете событий, происходящих в Сирии, вопрос о допустимости силового вмешательства по гуманитарным причинам во внутренние конфликты в других государствах и о пределах допустимости такого вмешательства является, пожалуй, наиболее интенсивно обсуждаемым среди специалистов по международному праву. Этот вопрос имеет свою историю, начало которой положила широкая дискуссия по вопросу о концепции так называемой гуманитарной интервенции, инициированная в 1980 - 1990-х годах рядом политических деятелей и специалистов по международному праву Великобритании и США, представлявших англосаксонскую школу международного права. Задача при этом была поставлена совершенно определенная: создать международно-правовую основу для оправдания вооруженного вмешательства Запада в дела других государств под благозвучным "гуманитарным" предлогом. Ближайшей целью было форсировать распад Югославии, остававшейся в то время последним независимым геополитическим фактором на Балканах, и отделить от нее край Косово, а в дальнейшем имелось в виду использовать эту модель для геополитической "инженерии" Запада с целью передела мира. Суть концепции "гуманитарной интервенции" состояла в том, что если в какой-либо стране, по мнению других государств, начинались преследования со стороны властей или части населения в отношении других групп населения, сопровождавшиеся масштабными нарушениями его прав (геноцид, этническая чистка и т. п.), то это якобы автоматически давало другим государствам право вмешаться для защиты населения, в том числе и военным путем. Здесь даже речи не было о каких-либо ограничениях военного вмешательства ведущих стран НАТО. Период 1980 - 1990-х годов был временем ослабления экономической, политической и военной мощи СССР и затем прекращения его существования. Это было время, когда США и ведущие страны НАТО впервые после 1945 г. почувствовали возможность перекраивать карту Европы и ряда других регионов мира по собственному усмотрению, особенно если можно было найти "гуманитарный" предлог для этого, что обычно было не так трудно. Если значительная часть политических кругов и юристов Европы выступала достаточно сдержанно, предпочитая действовать в случае такого вмешательства по гуманитарным причинам через ООН и ее Совет Безопасности, то политическое руководство США и Великобритании и близкая к ним по неоконсервативному мировоззрению часть юристов этих стран, как показали, в частности, конференции с их участием в Дипломатической академии МИД России в конце XX - начале XXI в., считали вполне законным осуществлять даже военное вмешательство в обход СБ ООН, "если есть поддержка хотя бы части международного сообщества" (которую, естественно, тоже всегда можно было найти среди членов НАТО). Сторонники этих взглядов обосновывали их тем, что, по их мнению, положения действующего международного права о применении государствами силы "устарели" и требуют замены новыми нормами, "отражающими победу Запада в холодной войне". Можно было встретить и тот "аргумент", что Совет НАТО обладает большей легитимностью, чем СБ ООН, поскольку он состоит из представителей "демократических государств", в то время как в СБ ООН представлены, наряду с "демократическими", также и "автократические" государства. Небезызвестный американский сенатор Дж. Маккейн даже предложил создать специально для осуществления таких интервенций "Лигу демократических государств" <1>. -------------------------------- <1> Morton Abramowitz and Thomas Pickering. Making Intervention Work. Improving the UN's Ability to Act/Foreign Affairs. Vol. 87. N 3. 2008.
С прекращением существования СССР в 1991 г. администрации Клинтона и Дж. Буша-младшего сделали эти взгляды государственной политикой США и блока НАТО. Стратегические доктрины НАТО 1999 г. и США 2002 и 2006 гг. уже включали "право" США и НАТО осуществлять военное вмешательство в любом районе мира по решению соответственно президента США или Совета НАТО, независимо от позиции СБ ООН. Доктрина НАТО 1999 г., хотя и избегала упоминания термина "гуманитарная интервенция", была призвана дать НАТО то же "право" на вооруженное вмешательство в обход СБ ООН, оправдывая его тем, что серьезные экономические, социальные и политические трудности в других государствах, этническое и религиозное соперничество, территориальные споры, недостаточные или неудачные попытки реформ, нарушения прав человека, распад государств и т. п. могут вызвать массовую эмиграцию и обострение внутриполитической обстановки, "дестабилизировать обстановку в пределах или за пределами евроатлантического региона", что, в свою очередь, может привести к кризисам и вооруженным конфликтам и затронуть безопасность стран - членов НАТО, равно как и других государств (п. 20) <2>. Так же были построены и стратегические доктрины США 2002 и 2006 гг. -------------------------------- <2> Текст концепции цитируется по US Department of State Press Release "The Alliance Strategic Concept", NAC-S(99) 65, 24 April 1999.
Совершенно очевидно, что взятый США и союзниками по НАТО курс противоречил важнейшим положениям Устава ООН о необходимости решения международных споров мирным путем, о применении государствами силы лишь в ответ на вооруженное нападение или по решению СБ ООН, о развитии международных отношений на основе равноправия народов и суверенного равенства всех членов ООН, о главной ответственности СБ ООН за поддержание международного мира и безопасности и др., но во времена "однополярного мира" Вашингтон и Брюссель не обращали внимания на эти "мелочи". Однако курс США и НАТО на игнорирование ключевых норм международного права, подрывавший авторитет ООН и ее СБ, и агрессивные войны, начатые во исполнение своих доктрин - война НАТО против Югославии в 1999 г. под "гуманитарным" предлогом, война США против Ирака в 2003 г. вообще под выдуманным предлогом о "наличии" там готового к применению оружия массового уничтожения, - привели к катастрофическим последствиям для населения Югославии и Ирака, вызвали кризис в отношениях между Европой и США и подорвали поддержку концепции "гуманитарной интервенции" даже на Западе, особенно в Европе и Канаде <3>, в том числе среди юристов-международников этих стран. Министр иностранных дел России С. В. Лавров отмечал в недавнем интервью, что сам термин "гуманитарная интервенция", противоречащий Уставу ООН, "сейчас уже не используют, потому что он "саморазоблачительный" <4>. -------------------------------- <3> Дестабилизирующие последствия обеих агрессивных войн ощущаются и поныне. В пресс-бюллетене ДИП МИД РФ от 14 мая 2012 г. N 966 говорится о подготовке сирийских боевиков на территории Косово. О не менее тревожных последствиях свидетельствуют, в частности, массовые выступления в мае 2012 г. экстремистского крыла албанского населения Македонии, в том числе боевиков, принимавших участие в боевых действиях против сил НАТО в Афганистане и Пакистане. После отторжения Косово от Югославии Македония превратилась в центр сепаратистского движения под лозунгом создания "Великой Албании" - единого государства в составе Албании, Косово и территорий сопредельных государств с албанским населением (URL: http://www. pravda. ru/world/europe/ balkans/14-052012/1114933-mace). А в Ираке и сейчас, спустя почти 10 лет после вторжения США и их "партнеров", практически каждый день продолжают гибнуть десятки мирных жителей в результате террористических актов. <4> Интервью Министра иностранных дел России С. В. Лаврова журналу "Международная жизнь" "Российская дипломатия и вызовы XXI века" 13 сентября 2012 г. URL: http://www. ln. midru/brp_4.nsf/ newsline/B372318C7259396F44257A7.
Отражая это беспокойство и стремясь установить международно-правовые рамки легитимных действий международного сообщества по прекращению гуманитарных катастроф и соотношение этих действий с уважением суверенитета государств, тогдашний Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан несколько раз - в том числе на 54-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1999 г., после начала войны странами НАТО против Югославии, и на 56-й сессии ГА ООН в 2001 г., на фоне заявлений администрации Дж. Буша-младшего о намерениях в одностороннем порядке принимать решения о проведении вооруженных операций против других государств, - призвал СБ ООН обсудить вопрос о том, как поступать международному сообществу в случае угроз геноцида или сравнимых с ним массовых нарушений прав человека. В одном из выступлений К. Аннан сослался на несколько случаев осуществления "гуманитарной интервенции" - интервенция Индии в 1971 г. в Восточном Пакистане с последующим образованием Бангладеш, операция Вьетнама в Камбодже в 1978 г., положившая конец геноциду, осуществлявшемуся "красными кхмерами", и интервенция Танзании в Уганде в 1979 г., чтобы прекратить бесчинства диктатора Иди Амина. Во всех трех случаях, напомнил К. Аннан, объявленной причиной интервенций был поток беженцев, хлынувших через границы этих государств. Он отметил, что хотя "в глазах всего мира их акции оправдывались характером режимов, против которых они были направлены... все три случая были по-разному восприняты международным сообществом и вызвали беспокойство, потому что эти интервенции были односторонними, никто не уполномочивал государства предпринять эти акции, и это создает тревожный прецедент". "Только СБ ООН, - закончил К. Аннан, - полномочен решать, что в том или ином государстве создалась угрожающая внутренняя ситуация, которая требует силового вмешательства" <5>. -------------------------------- <5> Аннан К. Размышления о проблеме вмешательства. Лекция 26 июля 1998 г. в Дитчли Парке (Великобритания). См.: Сборник выступлений Генерального секретаря ООН "Проблема вмешательства". С. 11 - 12. Опубликовано Департаментом общественной информации ООН, 1999 г. В сборнике собраны также его другие выступления по этому вопросу: в Комиссии ООН по правам человека в Женеве 7 апреля 1999 г., по случаю 100-летия первой Международной конференции мира в Гааге 18 мая 1999 г., на 54-й сессии ГА ООН в Нью-Йорке 20 сентября 1999 г. и во Всемирном банке в Вашингтоне 19 октября 1999 г.
В ответ на призыв К. Аннана правительство Канады создало в 2000 г. Международную комиссию по вопросам вмешательства и государственного суверенитета (ее еще называют комиссией Эванса - Сахнуна по именам ее сопредседателей), которая в 2001 г. представила на рассмотрение Генерального секретаря и членов ООН доклад "Ответственность за защиту" (The Responsibility to Protect) <6>. Надо сказать, что этот доклад расходился в подходе к осуществлению "гуманитарных интервенций" с доктринальными документами США и НАТО и с идеологией американских неоконсерваторов, поскольку он содержал более сбалансированные критерии их легитимности и практического осуществления, особо подчеркивая, что они могут проводиться лишь по решению СБ ООН. Однако К. Аннан явно стремился форсировать выработку официальной позиции ООН по проблематике применения силы для защиты населения в других странах, которая подчеркивала бы ключевую роль СБ ООН. Соответственно этот вопрос был включен в программу работы созданной им в 2004 г. "Группы мудрецов" - комиссии экспертов на высоком уровне, готовившей рекомендации о путях дальнейшего развития и реформы ООН и ее Устава. -------------------------------- <6> "The Responsibility to Protect". Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty. 2001. URL: http://www. idrc. ca/EN/ Resources/Publications/Pages/ IDRCBookDetails. aspx? PublicationID=240 (иногда в русском переводе она именуется "ответственностью по защите"). Текст доклада см. также: Док. ООН A/57/303 от 14 августа 2002 г. От России в состав комиссии вошел нынешний Уполномоченный по правам человека в России В. П. Лукин.
Доклад этой Группы, опубликованный в 2004 г. <7>, по существу повторяет основные положения концепции "Ответственность за защиту" и исходит из того, что главное внимание следует уделять прекращению насилия во внутренних конфликтах в государствах с помощью посредничества и других мирных методов, а также защите людей с применением таких мер, как направление гуманитарных, правозащитных и полицейских миссий. Сила, если она требуется, должна применяться в качестве крайнего средства, причем только по решению СБ ООН, подчеркивают авторы доклада (п. п. 200 - 201). -------------------------------- <7> Док. ООН A/59/565 от 2 декабря 2004 г. От России в эту группу входил Е. М. Примаков.
Сформулированные в докладе "Группы мудрецов" достаточно сбалансированные тезисы, касающиеся "Ответственности за защиту", и были положены в основу соответствующих положений проекта Итогового документа саммита государств - членов ООН о путях развития ООН в XXI столетии, который согласовывался в трудных дебатах в Специальном комитете ООН в течение нескольких месяцев, вплоть до открытия саммита в начале юбилейной 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2005 г. После трех дней работы саммит без голосования одобрил его Резолюцией ГА ООН <8>. Пункты 138 - 139 Итогового документа заявляют об "обязанности каждого государства защищать <9> свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности", принимая необходимые меры для "предотвращения таких преступлений, в том числе подстрекательств к ним". В этих целях международное сообщество, "действуя через ООН", обязано использовать дипломатические, гуманитарные и другие мирные средства. Но Итоговый документ говорит далее о готовности по решению СБ ООН применить силу, "если мирные средства окажутся недостаточными, а национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население" (п. 139). Следует при этом отметить, что вопрос о возможности военного вмешательства извне ставится на случай лишь четырех наиболее бесчеловечных и массовых нарушений прав человека - геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности, а не на случай любых нарушений этих прав. -------------------------------- <8> Док. ООН A/RES/60/1 от 24 октября 2005 г. <9> Следует иметь в виду, что ко времени принятия этой Резолюции термин "ответственность за защиту" еще не устоялся в русскоязычных документах ООН, как и в российской международно-правовой литературе в целом. Поэтому в русском тексте данной Резолюции употребляются термины "обязанность защищать", "обязанность по защите" и т. д. применительно к государствам, международному сообществу, ООН и региональным организациям.
Таким образом - и это очень важно не забывать, - концепция "Ответственность за защиту" появилась на свет не только как желание международного сообщества защитить население от наиболее жестоких форм и масштабов нарушения прав человека, но одновременно и как столь же четко выраженное желание прекратить практику США и других стран НАТО и их партнеров делать это по собственному усмотрению, игнорируя СБ ООН и действуя в собственных геополитических интересах. Она уже вводит серьезные ограничения применения силы по гуманитарным причинам, важнейшие из них - безусловный приоритет мирных способов урегулирования ситуаций с массовым нарушением прав населения и четкое указание на то, что только СБ ООН имеет право принимать решения о применении силы в этих ситуациях. Однако операция НАТО в Ливии если не убила, то смертельно ранила концепцию "Ответственность по защите". Первоначально страны НАТО совершенно справедливо поставили условием начала этой операции получение ими мандата СБ ООН, и такой мандат был выдан этому блоку в соответствии с Резолюцией 1973 СБ ООН в марте 2011 г. для введения на территории Ливии зоны, запретной для полетов ливийских ВВС, с целью прекратить использование режимом Каддафи военной авиации против гражданского населения своей страны. При этом в преамбуле Резолюции содержалась ссылка на "ответственность ливийских властей за защиту ливийского населения" <10> - термин, прямо заимствованный из концепции "Ответственность за защиту". -------------------------------- <10> Док. ООН S/RES/1973 от 17 марта 2011 г.
Но, получив в соответствии с этой концепцией мандат на введение бесполетной зоны над Ливией, страны НАТО игнорировали основной смысл концепции, а именно - "действовать через ООН". По существу, они обманули СБ ООН и очень быстро извратили в собственных геополитических целях полученный от него мандат, подменив задачу защиты мирного населения от военной авиации Каддафи поставленной ими самими задачей по смене политического режима. Фактически, вместо того чтобы защищать мирное население всей страны в конфликте между правительством и повстанцами, члены НАТО выступили в качестве союзников повстанцев, смотря сквозь пальцы на поставки им вооружений в нарушение решений СБ ООН и на участие в боевых действиях вооруженных иностранных наемников, снабжая их разведывательной информацией, послав к ним своих советников и как апофеоз - оказав им помощь в захвате Каддафи, окончившемся его кровавым линчеванием, показанным по телевидению. Таким образом, первый же пример практического применения концепции "Ответственность за защиту" в Ливии в 2011 г. скомпрометировал саму эту концепцию в том виде, в котором она была сформулирована в 2005 г., и теперь большинство из около 170 государств, не входящих в НАТО, вряд ли верят в эту концепцию. Война в Ливии подорвала доверие и к странам НАТО как партнерам по международному сотрудничеству - ведь ведущие страны НАТО, которые в 2005 г. сами одобрили Резолюцию ГА ООН A/RES/60/1 с основными положениями концепции "Ответственность за защиту" и которые в новой стратегической доктрине НАТО 2010 г. публично заявили о своем стремлении действовать на международной арене в соответствии с международным правом и считаться с принципом главной ответственности СБ ООН за поддержание международного мира и безопасности, на деле извратили смысл мандата, полученного альянсом от СБ ООН в Резолюции СБ 1973 (2011) как раз в соответствии с концепцией "Ответственность за защиту", а также смысл самой этой концепции. Естественно, что "активисты" из стран НАТО, принимавших участие в войне против Ливии, пытаются этого не замечать и даже выступают за то, чтобы превратить "ливийскую модель" в стандарт для осуществления будущих авантюр по геополитическому переделу мира. Госсекретарь США Х. Клинтон в интервью 31 октября 2011 г. заявила, что война с Ливией "является реальной моделью того, как мы намерены поступать ("what we mean") ...Мы должны действовать более энергично и гибко в отношении стоящих перед нами вызовов, и нам нечего этого стесняться, ведь нет единой модели для каждой ситуации" <11>. Их еще можно понять - ведь им приходится как-то оправдываться. -------------------------------- <11> Clinton: Libya showed U. S. leadership to be "essential" // The Washington Post, 31.10.2011. URL: http://www. washingtonpost. com/world/ national-security/ Clinton-libya-showed-us-lead.
Но труднее понять, например, позицию заместителя Генерального секретаря ООН по юридическим вопросам Патриции О'Брайен в отношении концепции "Ответственность за защиту", изложенную в ее выступлении в Комиссии ООН по международному праву 22 мая 2012 г. <12> и повторенную в ее докладе на круглом столе в Москве 27 июня 2012 г. во время последнего Ежегодного собрания Российской ассоциации международного права. Оба доклада создают впечатление, что глава юридической службы ООН без достаточных на то оснований стремится преувеличить нынешний правовой статус концепции "Ответственность за защиту" и даже несколько преуменьшить при этом ключевую роль СБ ООН в ущерб Уставу ООН. Так, она утверждает, что эта концепция уже сейчас "накладывает безусловное обязательство (positive obligation. - В. К.) на международное сообщество... предпринимать действия, когда государства не выполняют свою ответственность". Однако на самом деле это обязательство носит сегодня моральный и условный характер и может стать безусловным только после принятия СБ ООН соответствующего решения. Она также довольно неопределенно говорит о необходимости найти какое-то иное решение в кризисных "ситуациях, когда СБ ООН не даст согласия на применение принудительных мер в соответствии с главой VII" Устава ООН, но тем самым она - возможно, и не желая этого, - открывает дверь к попыткам обойти СБ и, следовательно, нарушить Устав, возложивший главную ответственность за сохранение международного мира и безопасности именно на СБ ООН, без каких-либо "иных решений". Она приводит далее мнение ряда государств (его разделяет и Россия) о том, что концепция "Ответственность за защиту" не является нормой международного права, но в то же время упоминает без комментариев, которые были бы естественны в данном случае для главы юридической службы ООН, что, по мнению других государств, эта концепция "является уполномочивающей (или разрешающей - в тексте "enabling". - В. К.) новой нормой, и хотя она не стала обязательной новой нормой, накладывающей безусловные новые обязательства, она возлагает дополнительную ответственность (на государства. - В. К.), включающую реальные действия". Но ведь на самом деле глава юридической службы ООН не может не понимать, что резолюция ГА ООН, даже принятая консенсусом и имеющая поэтому несколько более высокий статус, может, тем не менее, лишь рекомендовать, но отнюдь не "разрешать реальные действия", которые могут быть и принудительными, и уж точно не создает "новой нормы". -------------------------------- <12> Текст выступления П. О'Брайен см.: URL: http://view. yandex. net/?url=http%3A% 2F%2Fwebattach. mail. yandex.
После всего этого никак нельзя согласиться с г-жой О'Брайен, когда она говорит о "преждевременности выводов об успехе или провале действий НАТО в Ливии" в духе этой концепции, хотя уже есть достаточно доказательств гибели, ранений или преследований многих тысяч невинных людей в результате войны, в том числе по вине повстанцев. Уже давно ясно, что новое исламистское правительство Ливии, где активно действуют экстремистские организации "Братья-мусульмане" и "Аль-Каида", не в состоянии осуществлять централизованную власть по всей стране. Но и там, где правительство, по словам его представителей, осуществляет свою власть, происходят такие недопустимые вещи, как убийство посла США К. Стивенса во время волнений в Бенгази в сентябре 2012 г., арест сотрудников Международного уголовного суда или покушение на британского посла в Триполи в июне 2012 г. Из других дестабилизирующих последствий поддержанного Западом вооруженного переворота в Ливии достаточно упомянуть о десятках тысяч беженцев в соседние государства, военном мятеже в Мали с опорой на этих беженцев, о серьезной опасности создания такой же ситуации в Нигерии и о том, что подготовленные на территории Ливии боевики участвуют в военных действиях в Сирии. Но тем не менее именно Сирию г-жа О'Брайен считает "настоящим испытанием для концепции "Ответственность за защиту", причем она закрывает глаза на все попытки Дамаска завязать диалог с повстанцами, взваливает всю вину за обострение обстановки в стране только на правительство и даже не упоминает об отказе повстанцев от переговоров, как не упоминает и о непрерывных поставках повстанцам оружия, боеприпасов и отправке все новых отрядов боевиков в помощь им при участии ближневосточных монархий и ряда стран НАТО, хотя все это противоречит концепции. К сожалению, похоже, что, по существу, она склоняется к позиции тех западных кругов, которые предпочитают силовые решения политическим. Ведь при всех ошибках и недостаточной внутриполитической гибкости правительства Сирии совершенно очевидно, что против Сирии ведется такая же информационная война, которая велась и против Ливии, все примирительные инициативы правительства так же игнорируются, в сообщениях западных СМИ о жертвах беспорядков умалчивается, что до 30% жертв столкновений между оппозицией и силами охраны правопорядка - это полицейские и солдаты, убитые или раненные вооруженными отрядами повстанцев, и что в Сирии были задержаны многие сотни из тысяч боевиков, прибывших из Турции, Ливии, Ирака, Саудовской Аравии, ОАЭ и даже из Косово и Чечни <13>, которых западная пресса без разбору выдает за дезертиров из сирийской армии. Как и в случае с Ливией, лидеры ряда западных стран выступают с заявлениями о том, что президент Сирии Б. Асад "утратил легитимность", призывают оппозицию не сдавать оружие, которое доставляется им через Ливан, Турцию, Ирак и другие страны, не соглашаться на предложенную властями амнистию и не вступать в предложенный Лигой арабских государств диалог с Дамаском. А начиная с августа 2011 г. оппозиция вместо начала диалога стала просить НАТО, точно в соответствии с ливийской "моделью", о введении "бесполетной зоны" в Сирии, и в середине января 2012 г. эмир Катара, сыгравший роль одного из активистов свержения режима Каддафи, призвал к военной интервенции арабских стран в Сирии <14>, что находит поддержку в политическом руководстве США, Великобритании, Франции и Турции. -------------------------------- <13> Чеченские добровольцы в Сирии и опасности интервенции // Forbes, USA, 25.07.2012. URL: http://www. inosmi. ru/Russia/ 20120725/195473041-print. html. <14> См. об этом: Комментарий ДИП МИД России о событиях в Сирии (бюллетень N 1716 от 07.11.2011); сообщение Би-би-си "Оппозиция Сирии просит НАТО о бесполетной зоне" от 29.10.2011; Liz Sly "Calls in Syria for weapons, NATO intervention" // The Washington Post. 29 августа 2011 г.; заявление постоянного представителя России при ООН В. Чуркина в статье Ю. Паниева "ООН усиливает нажим на Сирию" // Независимая газета. 14.12.2011; Кэмерон: Асад утратил легитимность, Сирии нужны санкции // URL: http://www. bbc. co. uk/Russian/ uk/2012/01/120113_cameron_ saudi_visit_arms. shtml? p; Send Arab troops to Syria, Emir of Qatar says // URL: http://www. france24.com/en/print/5288767?print=now; Катар предлагает направить войска арабских стран в Сирию // URL: http://www. bbc. co. uk. russian/ international/2012/01/ 120114_qatar_syria_troops. shtml.
Впрочем, для Сирии "ливийская модель" уже была усовершенствована - поняв, что согласия СБ ООН на интервенцию на этот раз не будет, ряд стран НАТО и ближневосточные монархии перешли, по существу, к ведению войны против законного правительства Сирии "by proxy", т. е. начали войну не прямо, а путем отправки в Сирию наемных боевиков и снабжения их тяжелым вооружением на деньги ближневосточных монархий. Проанализировав ход и итоги операции НАТО в Ливии, ряд известных западных политологов и юристов пришли к выводу, что из всех составных элементов концепции "Ответственность за защиту" Запад сегодня явно отдает приоритет военным операциям, не дожидаясь, пока будут использованы все средства мирного урегулирования. А в научных журналах США уже можно проследить стремление некоторых американских юристов-международников продолжить "усовершенствование" концепции "Ответственность за защиту", включив в нее новые элементы, соответствующие геополитическим интересам Запада, а именно - приоритет военных операций и "свержение коррумпированного лидера", которые, говорят они, "становятся скорее правилом, чем исключением при проведении гуманитарных интервенций" <15>. -------------------------------- <15> Jon Western and Joshua S. Goldstein. Humanitarian Intervention Comes of Age / Foreign Affairs, November - December 2011. P. 48 - 49.
Вообще-то надо поблагодарить и этих юристов, и главу юридической службы ООН: они четко показали, в каком положении мы можем оказаться завтра, если проигнорируем сегодня негативный опыт практического применения этой концепции в Ливии и будем спокойно ждать повторения "ливийской модели" в Сирии и, как говорится, "далее везде", не приняв уже сейчас необходимых международно-правовых мер для предупреждения такого развития. И необходимость принятия таких мер очень быстро осознали в международном сообществе. Осенью 2011 г. проект таких превентивных мер уже был предложен делегацией Бразилии на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке в неофициальном документе под заголовком "Ответственность при защите (Responsibility While Protecting); основные положения для развития и продвижения концепции", который содержал предложение о разработке одноименной концепции и проект ее основных положений <16>. В документе прямо не упоминается операция НАТО в Ливии в 2011 г., но из его текста нетрудно сделать вывод, что непосредственным толчком для появления этой бразильской инициативы стало как раз извращение блоком НАТО и его "партнерами" мандата Совета Безопасности ООН, выданного этому блоку в соответствии с Резолюцией 1973 СБ ООН в марте 2011 г. По существу, бразильская инициатива о разработке новой концепции предлагает создать свод правил, которые удерживали бы международное сообщество в будущем от принятия поспешных решений о проведении военных операций с целью защиты гражданского населения, а в случае принятия СБ ООН решения о такой операции побуждали бы международное сообщество строго придерживаться этой концепции и мандата СБ ООН на всем протяжении конфликта. -------------------------------- <16> Док. ООН A/66/551-S/2011/701 от 11 ноября 2011 г. ("Responsibility While Protecting. Elements for the Development and Promotion of a Concept").
Бразильский документ констатирует, что, признав главную ответственность каждого государства за защиту собственного населения, вышеупомянутый Итоговый документ 2005 г. ввел одновременно ограничения на использование силы международным сообществом при осуществлении его ответственности за защиту по трем критериям: a) с точки зрения существа событий в государстве (т. е. лишь в ответ на геноцид, военные преступления, этнические чистки и преступления против человечности); b) с точки зрения временного порога для применения силы (т. е. лишь в случае явной неспособности государства выполнять свою ответственность по защите, а также после использования всех мирных средств для урегулирования конфликта); c) с точки зрения процедуры принятия решения (т. е. через СБ ООН, в соответствии с главами VI и VII Устава ООН) и на основе анализа ситуации в каждом отдельном случае (п. 5). Бразильский проект подчеркивает различие между коллективной ответственностью, которая вполне может быть реализована путем мер, не являющихся принудительными, и коллективной безопасностью, когда не исключаются военные меры. Переход от первых ко вторым допустим лишь при возникновении особой ситуации применения силы против гражданского населения или угрозы таких действий, которая может быть охарактеризована как угроза международному миру и безопасности. Проект проводит также четкое различие между военными и невоенными принудительными мерами, с тем чтобы избегать неосмотрительного применения силы. Даже в случаях, когда применение военной силы оправдано как справедливое, правомерное и разумное, оно приводит к большим людским и материальным потерям, поэтому абсолютно необходимо всегда стремиться до конца использовать все варианты дипломатических решений при любом конфликте. Применению силы как крайней мере, предпринимаемой международным сообществом при реализации своей ответственности за защиту, должен в каждом отдельном случае предшествовать всеобъемлющий и трезвый анализ возможных последствий военных действий (п. п. 6 - 7). Хотя могут возникать ситуации, в которых международное сообщество может рассматривать возможность военной операции с целью предотвращения гуманитарной катастрофы (п. 8), отмечается в бразильском проекте, не надо забывать, что в целом ряде случаев силовые интервенции лишь осложнили существующие конфликты, позволили террористам проникнуть туда, где их прежде не было, создали новые очаги насилия и увеличили уязвимость гражданского населения (п. 9). В результате сегодня возникло растущее понимание того, что концепцией "Ответственность по защите" злоупотребляли для достижения совершенно иных целей, в частности для таких, как смена режима, а не для целей защиты гражданского населения (п. 10). Поэтому международное сообщество при реализации своей ответственности за защиту должно проявлять большую ответственность при защите. Обе концепции должны развиваться совместно, опираясь на согласованные основополагающие принципы, параметры и процедуры, в частности на следующие (п. 11): (a) Именно упор на превентивную дипломатию уменьшает риск вооруженного конфликта и связанных с ним жертв; (b) Международное сообщество должно предпринимать серьезные усилия для использования всех имеющихся мирных средств защиты населения от угрозы насилия в соответствии с принципами и целями, закрепленными в Уставе ООН и в Итоговом документе 2005 г.; (c) Применение силы, в том числе при исполнении ответственности по защите, должно происходить во всех случаях с санкции СБ ООН, в соответствии с главой VII Устава ООН или, в исключительных случаях, с санкции ГА ООН в соответствии с ее Резолюцией 377 (V) <17>; -------------------------------- <17> Следует подчеркнуть, что Спецкомитет ООН, согласовавший окончательный текст основных положений концепции "Ответственность за защиту" в 2005 г., убрал эту лазейку для принятия решений о таких операциях в обход СБ ООН из Резолюции ГА ООН (док. ООН A/RES/60/1 от 24.10.2005).
(d) Разрешение на применение силы должно быть ограничено правовыми, оперативными и временными критериями. Масштаб военных действий должен соответствовать букве и духу мандата, выданного СБ или ГА ООН, и военные действия должны осуществляться строго в соответствии с международным правом, особенно международным гуманитарным правом и международным правом вооруженных конфликтов; (e) Применение силы должно сопровождаться по возможности минимальным насилием и дестабилизацией обстановки. Ни при каких условиях оно не должно наносить больше ущерба, чем тот, ради предотвращения которого было разрешено применять силу; (f) При планировании применения силы следует исходить из того, что военные действия должны быть разумными, пропорциональными и ограниченными лишь целями, установленными СБ ООН; (g) Эти руководящие принципы должны соблюдаться на всем протяжении разрешенного периода применения силы, от принятия резолюции до отмены разрешения на военную операцию новой резолюцией; (h) Необходимо разработать новые, расширенные процедуры СБ ООН для контроля и оценки метода толкования и исполнения резолюций с целью обеспечить реализацию ответственности при защите; (i) СБ ООН должен обеспечить подотчетность тех, кому даны полномочия применить силу. Как представляется, в практическом плане сегодня именно бразильский проект мог бы стать наиболее "проходимым" вариантом для ужесточения пределов допустимости наиболее распространенного вида вооруженного вмешательства извне во внутренние конфликты в других государствах, т. е. вмешательства под гуманитарным предлогом, которым как раз больше всего злоупотребляют ведущие страны НАТО. Конечно, этот проект нуждается в доработке, но его авторы сами предполагают продолжение работы над ним, и конечным результатом этой работы могло бы стать объединение концепции "Ответственность за защиту" с предложенной Бразилией концепцией "Ответственность при защите" в единый документ. Параллельно, если мы хотим прекратить лицемерную практику некоторых стран НАТО устранять неугодные им режимы военным путем под "гуманитарным" предлогом, необходимо как можно быстрее вернуться к идее воссоздания предусмотренного Уставом ООН Военно-штабного комитета при СБ ООН. Самовольные действия стран НАТО в Ливии и Сирии делают это императивным. Неотложная необходимость принятия мер, предусмотренных в бразильском проекте, станет очевидной для всех, кто попытается задуматься над вопросом: что будет, если международное сообщество не сможет реанимировать смертельно раненную в Ливии концепцию "Ответственность за защиту", но при этом скорректировать или дополнить ее с учетом бразильской инициативы? Совершенно нельзя исключать, что, например, США, Великобритания и Франция вернутся при удобном случае к идее "гуманитарной интервенции", т. е. военного вмешательства под "гуманитарным" предлогом в обход СБ ООН, понимая, что после Ливии СБ ООН уже никому не даст индульгенцию на бесконтрольное применение силы. Западные инициаторы свержения М. Каддафи не могут не понимать, что единодушной поддержки для вооруженной "гуманитарной" интервенции они теперь даже в НАТО не получат, недаром генеральный секретарь НАТО А. Фог Расмуссен настаивал на получении разрешения СБ ООН на операцию против Ливии, а сейчас последовательно отказывается вовлекать НАТО в новую авантюру, на этот раз против Сирии. Но возврат ведущих стран НАТО к проведению "гуманитарных интервенций" окончательно подорвет нынешнюю систему коллективной безопасности на основе Устава ООН и авторитет СБ ООН, который НАТО и без того терпеливо размывает с 1990-х годов своими усилиями по созданию альтернативной, НАТО-центричной системы коллективной безопасности, только, в отличие от системы коллективной безопасности ООН, не универсальной, а ограниченной кругом своих членов. Однако, поскольку однополярного мира более не существует, то с таким видением перспектив глобальной безопасности те 170 с лишним государств, которые не входят в НАТО, вряд ли согласятся, и рано или поздно одна из таких "гуманитарных" военных операций приведет к крупному международному конфликту. А это вполне может привести к тому, что ООН повторит судьбу Лиги Наций и исчезнет. Бразильская инициатива очень близка к позиции России по вопросу о пределах допустимости силового вмешательства по гуманитарным причинам во внутренние конфликты в других государствах. По признанию Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна, эта инициатива уже "получила достаточно широкий отклик со стороны государств - членов ООН" <18>, в том числе была поддержана Россией <19>, а также всеми странами БРИКС, а это уже 30% суши нашей планеты, 45% ее населения и 45% мирового ВВП. Так что есть достаточно благоприятные перспективы ее продвижения, и Россия имеет все основания принять в этом самое активное участие. -------------------------------- <18> Док. ООН A/66/874-S/2012/578 от 23 июля 2012 г. (п. 50). <19> См.: Выступление постоянного представителя России при ООН В. И. Чуркина на заседании СБ ООН 9 ноября 2011 г. URL: www. ln. mid. ru/brp_4nsf/0/ 3083FFDB1297E19144257944002A608B.
Название документа