Основы нефтегазового законодательства Норвегии
(Хаммер У.) ("Энергетическое право", 2012, N 2) Текст документаОСНОВЫ НЕФТЕГАЗОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НОРВЕГИИ
У. ХАММЕР
Хаммер У., профессор университета Осло, доктор юридических наук.
1. Введение
1.1. Ресурсы, добыча и экспорт
Нефтяные ресурсы Норвегии расположены на норвежском континентальном шельфе. Норвежская нефтяная история фактически началась в 1969 г., когда было открыто месторождение Экофиск (Ekofisk). К добыче нефти в этом районе приступили 15 июня 1971 г. В последующие годы был открыт еще целый ряд крупных месторождений. В настоящее время добыча ведется на 65-ти месторождениях шельфа. В 2009 г. добыча нефти на этих месторождениях, включая природные газоконденсатные жидкости (NGL) и конденсат, составила 2,3 млн. баррелей в день, а газа - 102,7 млрд. стандартных кв. м. Норвегия занимает шестое место в мире среди крупнейших стран - экспортеров нефти и одиннадцатое место среди крупнейших стран - производителей нефти. Она также является вторым крупнейшим мировым экспортером газа и занимает пятое место в мире среди ведущих стран - производителей газа <1>. Газовые запасы представляют собой мощный перспективный ресурсный потенциал Норвегии <2>. -------------------------------- <1> Facts. 2010. S. 14. <2> Facts. 2010. S. 15.
Несмотря на более чем 30-летний срок нефтяной деятельности, было освоено приблизительно только 40% всех предполагаемых ресурсов шельфа. Однако значительные участки шельфа рассматриваются сейчас как зрелые нефтегазовые провинции (Северное море, южные части Норвежского моря). Характерными чертами этих провинций являются уже известное геологическое строение, небольшие технические трудности и хорошо развитая или спланированная инфраструктура. Какие-либо новые крупные открытия в этих районах маловероятны. Направлением поисковых работ является освоение значительного количества более мелких месторождений, расположенных вблизи от уже существующей инфраструктуры. Отдаленные районы (северные части Норвежского моря и Баренцева моря) мало изучены в геологическом плане, представляют значительную сложность с технической точки зрения и характеризуются полным отсутствием инфраструктуры. В этих районах все еще возможны крупные открытия <3>. -------------------------------- <3> Facts. 2010. S. 30.
Транспортировка газа с норвежского шельфа на европейские рынки осуществляется по трубопроводам и обеспечивает приблизительно 25 - 35% европейского потребления газа. Широко разветвленная газотранспортная система Норвегии объединяет трубопроводы общей протяженностью более 7800 км <4>. Первый проект по сжижению природного газа (LNG-project) и его доставке морскими танкерами на европейские рынки и рынки США является теперь частью освоения месторождения Сневит (Snohvit) в Баренцевом море <5>. -------------------------------- <4> Facts. 2010. S. 44. <5> Facts. 2010. S. 130.
Доставка нефти потребителям в основном осуществляется нефтяными танкерами. Вместе с тем на норвежском континентальном шельфе действуют семь трубопроводов для транспортировки нефти и конденсата <6>. -------------------------------- <6> Facts. 2010. S. 194 - 198.
Норвегию лучше всего назвать типичной страной-производителем. Внутреннее потребление нефти и газа в стране очень незначительно по сравнению с их экспортом. В связи с этим система регулирования и организации норвежской нефтяной деятельности в своей основе создана для поддержки интересов Норвегии как страны-производителя. Другими словами, норвежская система регулирования и организации нефтяной деятельности ориентирована на производителя, т. е. на разведку, добычу и транспортировку. В этом отличие норвежской системы от систем большинства стран Евросоюза, которые ориентированы на потребителя, т. е. на переработку и сбыт.
1.2. Уровни власти
В Норвегии существует три уровня власти: государственный, региональный и муниципальный. На государственном уровне высшая законодательная и финансовая власть возложена на Парламент, а высшая судебная власть - на Верховный суд, см. Конституцию от 17 мая 1814 г. Согласно Конституции, высшая исполнительная власть официально возложена на Короля. Однако согласно конституционной практике реальная исполнительная власть принадлежит Кабинету министров. Кабинет устанавливает государственную иерархию, которая на высшем уровне в основном состоит из министерств и директоратов <7>. В принципе каждое из подразделений внутри этой иерархии может получать указания от вышестоящего подразделения, т. к. они не являются независимыми государственными органами. На практике директораты созданы для более обстоятельного государственного управления определенными секторами и в основном получают только общие инструкции. Что касается местного уровня власти, то в соответствии с законами, принятыми Парламентом, региональным и муниципальным органам власти предоставляются ограниченные законодательные, исполнительные и финансовые полномочия. Изнутри муниципалитеты организованы по тем же принципам иерархии, что и высшая власть. Внешне, т. е. с точки зрения взаимоотношений между уровнями власти, высшие государственные органы не могут давать им официальных указаний. Однако регламенты, принятые муниципалитетами, должны, как правило, представляться государственным органам на одобрение. Можно сделать вывод, что политически Норвегия устроена как унитарное государство, а не федеральное. -------------------------------- <7> Некоторые государственные функции осуществляются также на региональном и муниципальном уровнях власти, но мы не будем вдаваться в эти вопросы.
На норвежский нефтяной сектор распространяются полномочия соответствующих законодательных и исполнительных органов, главным образом государственных. Нефтяная деятельность связана с месторождениями норвежского континентального шельфа, и поэтому основная часть этой деятельности происходит вне юрисдикции муниципалитетов <8>. -------------------------------- <8> Однако, когда речь идет о развитии и эксплуатации нефтяной инфраструктуры на суше, муниципалитеты осуществляют важные властные полномочия в соответствии с законодательством, которое защищает интересы районного планирования и окружающей среды. Закон о планировании и строительстве является для данной деятельности наиболее важным, см. Закон от 27 июня 2008 г. N 71.
Главная руководящая функция, в соответствии с Законом о нефтяной деятельности, возложена на Министерство нефти и энергетики (Ministry of Petroleum and Energy - MPE), которое было образовано в 1978 г. Это значит, что данное министерство несет полную ответственность за управление ресурсами до тех пор, пока не принято другое решение. Министерство выполняет всю подготовительную работу, предшествующую решению Короля о предоставлении лицензий на добычу нефти. Другие главные лицензии, одобрения, согласия и разрешения в соответствии с системой лицензирования предоставляются министерством. Главная руководящая функция означает, что Министерство нефти и энергетики в процессе своей деятельности координирует информацию, поступающую от ряда других министерств, государственных агентств, региональных и местных властей и различных заинтересованных кругов, например групп по защите окружающей среды. Особенно важной является информация, поступающая от Министерства труда (Ministry of Labour - ML), которое несет полную ответственность за рабочую среду, готовность к чрезвычайным обстоятельствам и аспекты безопасности нефтяной деятельности. Осуществление ежедневного контроля, включая более конкретные одобрения и согласия, поручено двум органам: Норвежскому нефтяному директорату (Norwegian Petroleum Directorate - NPD), отвечающему за управление нефтяными ресурсами, и Нефтяной администрации безопасности (Petroleum Safety Authority - PSA), отвечающей за вопросы рабочей среды, готовность к чрезвычайным ситуациям и безопасность <9>. Эти два государственных учреждения расположены в городе Ставангер. С административной точки зрения Норвежский нефтяной директорат находится в подчинении Министерства нефти и энергетики, а Нефтяная администрация безопасности подчиняется Министерству труда. -------------------------------- <9> Нефтяная администрация безопасности была образована 1 янв. 2004 г. До этого Норвежский нефтяной директорат отвечал за вопросы рабочей среды, готовность к чрезвычайным ситуациям и безопасность.
1.3. Нормативно-правовая структура
В соответствии со ст. 77 (1) Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS) прибрежное государство имеет суверенные права на континентальный шельф в целях его разведки и разработки его ресурсов. Королевским указом от 31 мая 1963 г. Норвегия провозгласила свой суверенитет над норвежским континентальным шельфом в отношении его разведки и разработки его подводных природных ресурсов. Начало внутреннему законодательству было положено Законом 1963 г. <10>. Данный Закон содержал три базовых принципа. Во-первых, право на подводные природные ресурсы принадлежит государству. Во-вторых, Король может предоставить гражданам Норвегии или иностранных государств, включая юридические лица, право на разведку и разработку природных ресурсов. В-третьих, Король может издавать предписания, связанные с данной деятельностью. Государство в принципе могло бы само осуществлять нефтяную деятельность, пользуясь своим правом собственника ресурсов, либо разрешить компаниям вести данную деятельность, используя систему лицензирования <11>. Был выбран последний вариант, и в последующих указах, изданных в соответствии с Законом 1963 г., была разработана система лицензирования. Однако весьма характерной чертой нормативно-правовой структуры является активное участие государства в нефтяной деятельности <12>. -------------------------------- <10> Закон от 21 июня 1963 г. N 12 о разведке и разработке подводных природных ресурсов. Данный Закон существует и сейчас. Теперь он регулирует научные исследования морского дна, разведку и разработку всех подводных природных ресурсов, кроме нефтяных. <11> Государство также могло выбрать систему предпринимательских договоров или систему раздела добычи, но эти варианты пока не применялись на норвежском континентальном шельфе. <12> См.: 1.3.5.
Начало разработке системы лицензирования было положено Указом 1965 г., изданным в соответствии со ст. 3 Закона 1963 г. о первом лицензионном раунде <13>. Крупные открытия нефтяных и газовых месторождений в 1969 г. в районе Экофиск побудили норвежские власти установить более жесткие условия для предоставления лицензий, закрепленные последующим Указом 1972 г. <14>. Этот Указ разрешал предоставлять лицензии на добычу нефти, что привело в 70-х и начале 80-х гг. прошлого столетия к открытию нескольких сверхкрупных месторождений: Статфьорд (Statfjord), Гюллфакс (Gullfaks), Осеберг (Oseberg) и Тролль (Troll). Наконец, в 1985 г. норвежский Парламент принял Закон о нефтяной деятельности <15>. Закон о нефтяной деятельности 1985 г. продолжил совершенствование системы лицензирования и кодифицировал официальные правительственные документы в рамках этой системы. Однако целью Закона 1985 г. было также регулирование других важных аспектов нефтяной деятельности, и в этом смысле он вносил некоторые новые добавления, среди них - отдельная глава об ответственности владельца лицензии за ущерб, нанесенный нефтяным загрязнением. В 1989 г. еще одна новая глава о правилах компенсации за нанесение убытков норвежским рыбакам в результате нефтяной деятельности была внесена в Закон 1985 г. <16>. -------------------------------- <13> Королевский указ от 9 апреля 1965 г. о нефтяной разведке и разработке. <14> Королевский указ от 8 декабря 1972 г. о нефтяной разведке и разработке. <15> Закон от 22 марта 1985 г. N 11 о нефтяной деятельности. <16> Закон о Поправках от 9 июня 1989 г.
Закон 1985 г. был заменен новым Законом о нефтяной деятельности 1996 г. - Законом о нефти <17>. К этому времени Норвегия стала участником Соглашения о Европейском экономическом пространстве (ЕЭП) <18>. Данное Соглашение означает, что действие Договора о ЕС (в настоящее время - ДФЕС) и подзаконных актов EC, изданных в соответствии с Договором, распространяется на Исландию, Лихтенштейн и Норвегию - страны, входящие в Европейскую ассоциацию свободной торговли (ЕАСТ). Однако подзаконные акты EC, принятые после вступления в силу Соглашения о ЕЭП, могут быть включены в Соглашение только по решению Совета ЕЭП <19>. На этом основании Директива 94/22/EC об условиях предоставления и использования разрешений на поиск, разведку и добычу углеводородов (Директива о лицензиях) и Директива 2003/55/EC (взамен Директивы 98/30/EC) в отношении общих правил для внутреннего рынка природного газа (Директива о рынке газа) были включены в Соглашение о ЕЭП. Норвегии надлежит выполнять правила, предусмотренные Соглашением о ЕЭП, поэтому принципы Соглашения и соответствующих директив нашли отражение в новом Законе о нефти. -------------------------------- <17> Закон от 29 ноября 1996 г. N 72. Ему предшествовали официальные правительственные документы - предложения парламенту: Ot prp N 43 (1995 - 1996) и Innst O N 7 (1996 - 1997). <18> Данное Соглашение было подписано 2 мая 1992 г. и вступило в силу 1 января 1994 г. <19> Совет ЕЭП состоит из представителей стран - членов ЕС и стран, входящих в ЕАСТ. Для принятия решения требуется согласие, с одной стороны, стран - членов ЕС и, с другой стороны, стран - участниц ЕАСТ.
Закон о нефти вводит более гибкие правила, касающиеся, среди прочего, срока действия и географических границ лицензий на добычу нефти. Эта гибкость обусловлена распространением нефтяной деятельности на новые районы, особенно в Норвежском море. В этих районах отрасль столкнулась с большей глубиной воды и более дальними расстояниями до имеющейся инфраструктуры. В таких случаях Закон о нефти предусматривает возможность внесения в лицензии более благоприятных условий. Закон о нефти также вводит более детальное регулирование этапа прекращения нефтяной деятельности, что к началу девяностых годов стало важной темой ввиду остановки первых норвежских нефтяных месторождений. Что касается остального, Закон о нефти в своей основе представляет продолжение Закона 1985 г. Следует также отметить, что в соответствии с Законом 1985 г. было принято несколько предписаний, которые более детально регулировали нефтяную деятельность. Наиболее важными из них были нефтяные предписания и предписания по безопасности. Эти два предписания были заменены другими предписаниями, принятыми Королевским указом от 27 июня 1997 г., изданным в соответствии с Законом о нефти. Королевский указ от 31 августа 2001 г. утвердил новые предписания по безопасности. Несмотря на то что Закон о нефти предназначен для регулирования всех важных аспектов нефтяной деятельности, он не исключает применения других норвежских законов <20>. Наиболее важными из них являются Закон о налогообложении нефти, Закон о рабочей среде и Закон о загрязнении <21>. -------------------------------- <20> См.: ст. 1.5 Закона о нефтяной деятельности. <21> Закон от 13 июня 1975 г. N 35 о налогообложении подводных нефтяных месторождений; Закон от 17 июня 2005 г. N 62 о защите рабочих и рабочей среды; Закон от 13 марта 1981 г. N 6 о защите от загрязнений и отходах.
1.3.2. Сфера действия Закона о нефтяной деятельности
Сфера действия Закона о нефти определена в ст. 1.4 Закона. Эту статью следует рассматривать во взаимосвязи с соответствующими законами международного права и государственными законами. В частности, ее надо рассматривать во взаимосвязи со ст. 1.6 Закона о нефти, в которой дано толкование некоторых важных терминов, используемых в Законе. В соответствии с первым абзацем ст. 1.4 Закон о нефти применяется к "нефтяной деятельности, связанной с подводными месторождениями нефти, находящимися под юрисдикцией Норвегии". Во-первых, сфера действия Закона распространяется только на подводные нефтяные месторождения <22>. Термин "подводные" исключает месторождения нефти, расположенные на суше. Эти месторождения подпадают под действие отдельного закона, касающегося залежей нефти в недрах норвежской территории и той части морского дна, которая находится в частной собственности <23>. Пока данный Закон не имеет для нас какого-либо практического значения. -------------------------------- <22> Термин "нефтяное месторождение" определен в ст. 1.6 (b) Закона о нефтяной деятельности. <23> Закон от 4 мая 1973 г. N 21.
Во-вторых, подводные месторождения нефти должны находиться под "юрисдикцией Норвегии". Эта юрисдикция обоснована международным правом и охватывает норвежские внутренние воды, норвежскую морскую территорию и норвежский континентальный шельф. Термин "континентальный шельф" определен в статье 1.6 (I) Закона о нефти. Он включает морское дно и недра под морскими территориальными водами Норвегии, но не за срединной линией, ограничивающей континентальный шельф других государств <24>. Однако в соответствии с соглашениями с другими государствами юрисдикция Норвегии может расширяться за пределы срединной линии. Норвегия заключила соглашения с Великобританией относительно освоения месторождений, пересекающих срединную линию, т. е. месторождений Фригг (Frigg) и Статфьорд. Норвегия также заключила Соглашения с Великобританией и странами континентальной Европы относительно транспортировки нефти по трубопроводам с норвежского континентального шельфа на приемные терминалы, расположенные на территории этих государств. Эти соглашения означают ограниченное расширение норвежской юрисдикции в отношении разработки соответствующих месторождений и эксплуатации системы трубопроводов. -------------------------------- <24> Соглашения о разделе континентального шельфа по принципу срединной линии были заключены между Норвегией и Великобританией в марте 1965 г. и между Норвегией и Данией в декабре того же года.
В-третьих, сфера действия Закона о нефти относится к нефтяной деятельности, "связанной", как сказано выше, с нефтяными месторождениями. Это означает, что регулируемая Законом нефтяная деятельность может осуществляться на суше при условии, что она функционально связана с месторождениями нефти на шельфе. Новые технологии позволяют вести нефтяную деятельность на суше, даже если само месторождение расположено на континентальном шельфе. Термин "нефтяная деятельность" определен в ст. 1.6 (c) Закона о нефти. Он объединяет всю деятельность, необходимую для освоения нефтяного месторождения, включая разведку, разведочное бурение, добычу, использование и транспортировку нефти. Все последние термины определены далее в ст. 1.6 Закона. Деятельность по использованию нефти на суше до некоторой степени регулируется Законом о нефти (см. абз. 2 ст. 1.4) <25>. Термин "использование" заключает в себе широкий круг работ (см. ст. 1.6 (i)). Некоторые из них выполняются отдельно от добычи и транспортировки нефти. К данной категории относятся работы по очистке и химической переработке нефти. Другие работы по использованию нефти, типичным примером которых является сжижение газа, тесно связаны с добычей нефти, что следует из ст. 1.6 (g). Следовательно, Закон регулирует ту деятельность по использованию нефти на суше, которая составляет "единое целое" с добычей и транспортировкой нефти. -------------------------------- <25> Если данная деятельность осуществляется на шельфе, она регулируется Законом о нефтяной деятельности.
Далее мы подробно рассмотрим общую сферу действия Закона о нефти при описании управления системой <26>. Глава 7 о вреде загрязнения и глава 8 о компенсациях норвежским рыбакам имеют специальные положения, входящие в сферу действия Закона. -------------------------------- <26> См.: 4.1.
1.3.3. Управление ресурсами
Закон о нефтяной деятельности устанавливает правовую основу для осуществления государственного управления нефтяными ресурсами. Управление ресурсами характеризуется централизованным планированием и контролем. Таким образом, абзац 1 ст. 1.2 Закона о нефти гласит, что управление ресурсами осуществляется Королем в соответствии с положениями данного Закона и решениями, принимаемыми норвежским Парламентом <27>. Политические цели управления ресурсами сформулированы в абзаце 2 ст. 1.2 Закона. -------------------------------- <27> В данном контексте "Король" означает норвежский Кабинет министров.
Как уже говорилось, норвежское государство имеет права собственника на подводные нефтяные месторождения. Нефть является ограниченным и невоспроизводимым ресурсом, обладающим большим доходным потенциалом. Следовательно, как гласит ст. 1.2 (абзац 2) Закона о нефти, главной политической целью является долгосрочное управление нефтяными ресурсами в интересах норвежского общества в целом. Это масштабная перспектива как с точки зрения временных рамок, так и исходя из широкого круга аспектов, которые следует принимать во внимание. Главными аспектами являются: доходы государства, благосостояние общества, увеличение числа рабочих мест, развитие норвежской промышленности и улучшение окружающей среды. Они отражают доходный потенциал и различные сферы, которые находятся под влиянием нефтяной деятельности. Основная задача управления ресурсами, однако, состоит в том, чтобы добывать как можно больше нефти с каждого месторождения при минимальных потерях и затратах. Это требование эффективного ведения нефтяной деятельности содержится в ст. 4.1 Закона. Другим важным аспектом является безопасность нефтяной деятельности, что отражено в ст. ст. 9.1 и 10.1 Закона о нефти. Широкий круг политических соображений повлек за собой высокую степень участия государства в нефтяной деятельности. Это участие основано на двух главных принципах. Во-первых, все этапы деятельности являются объектом прямого государственного контроля, осуществляемого через систему лицензирования. Это означает, что ни одна из главных работ не может быть осуществлена без предварительного предоставления лицензии или одобрения. Лицензии и одобрения зависят от условий, которые открыты для более детального - но при этом гибкого - регулирования деятельности каждого владельца лицензии. Таким образом, общая нормативно-правовая база Закона о нефти и предписаний, принятых в соответствии с Законом о нефти, дополняется отдельной нормативной базой в форме условий лицензии. Во-вторых, государство осуществляет косвенный контроль через организацию нефтяной деятельности. Эта организация теперь включает два главных компонента: организованные государством лицензионные группы и активное участие государства в этих группах.
1.3.4. Система лицензирования
Начнем с того, что система предоставления лицензий включает лицензию на разведку, лицензию на добычу и лицензию на размещение и эксплуатацию трубопроводов (которую также называют лицензией, регулируемой ст. 4.3 Закона о нефти). Это официальные компоненты системы, которая была введена Указами 1965 и 1972 гг. Каждая лицензия охватывает отдельные этапы нефтяной деятельности. В то же время она включает одобрение плана по разработке и эксплуатации нефтяного месторождения в силу того, что это одобрение и связанные с ним условия, касающиеся всех важных параметров деятельности, формируют базу для освоения месторождения лицензиатом. План по разработке и эксплуатации месторождения был официально введен Законом о нефтяной деятельности 1985 г., но в этом направлении Закон лишь предоставлял кодификацию официальных правительственных документов. В дополнение к этому Закон о нефти 1996 г. ввел план по прекращению нефтяной деятельности и последующее обязательное решение министерства, что имело такую же функциональную нагрузку на стадии ликвидации, как и одобрение плана по разработке и освоению месторождения. Лицензия на разведку регулируется главой 2 Закона о нефти. Лицензия выдается на деятельность в ограниченном районе и на ограниченный срок. Она дает лицензиату право, но не исключительное, проводить различные виды изысканий морского дна с целью определения потенциальной производительности залежей нефти <28>. Владелец лицензии не имеет права проводить разведочное бурение и не имеет преимущественного права на получение лицензии на последующую добычу нефти. -------------------------------- <28> Лицензия разрешает проводить геологические, геофизические, геохимические и геотехнические изыскания.
Лицензия на добычу нефти является главной лицензией системы и регулируется главой 3 Закона о нефти. Она предоставляет лицензиату исключительное право на разведку, разведочное бурение и добычу нефти в границах определенного района и на ограниченный срок. Владелец лицензии также становится собственником добытой нефти, что означает, что собственность на нефть автоматически переходит от государства к владельцу лицензии в момент выхода нефти из устья скважины. Предоставление лицензии на добычу осуществляется в процессе лицензионных раундов <29>. От раунда к раунду условия предоставления лицензий постоянно совершенствуются, но в пределах каждого раунда условия в основном стандартные. Следовательно, регулирование деятельности владельцев лицензий варьируется в зависимости от того, когда они получили соответствующие лицензии. Однако некоторые стандартные условия в той или иной степени продолжают использоваться с начала действия системы лицензирования. К ним относятся, например, обязанности вносить плату за район добычи, выполнять обязательную программу работ и входить в соглашение о совместной разработке месторождения с другими владельцами лицензии на добычу <30>. -------------------------------- <29> К зиме 2011 г. было проведено 20 лицензионных раундов. <30> Лицензия на добычу обычно предоставляется группе лицензиатов.
Несмотря на то что лицензиату предоставляются определенные права в границах лицензии на добычу, его последующая деятельность является объектом регулирования и контроля правительства. Нефтяное месторождение нельзя разрабатывать до тех пор, пока план по разработке и освоению месторождения не будет одобрен Министерством нефти и энергетики в соответствии со ст. 4.2 Закона о нефти. Нефтяные предписания включают обширные требования, касающиеся содержания плана. Это дает правительству возможность контролировать все важные аспекты освоения, включая эффективность нефтедобычи, привязку разработки месторождения к существующей или будущей инфраструктуре, безопасность деятельности, защиту окружающей среды и т. д. На самом деле, на этом этапе следует принять во внимание все разнообразные аспекты, касающиеся управления ресурсами, потому что гибкость законодательства в значительной степени будет утрачена, как только владелец лицензии осуществит инвестиции. Последующему контролю со стороны правительства подлежат более детальные аспекты, находящиеся в общих рамках одобренного плана по освоению месторождения, например уровень добычи, изготовление, сборка и эксплуатация отдельных установок. Ни лицензия на добычу, ни план освоения месторождения не дают лицензиату права на строительство и эксплуатацию трубопровода для транспортировки своей нефти, если только этот трубопровод не предназначен специально для данного месторождения (т. е. построен для транспортировки только нефти, которая принадлежит владельцу лицензии на добычу). Однако большинство трубопроводов являются частью инфраструктуры, транспортирующей нефть с нескольких месторождений. Создание и развитие такой инфраструктуры связаны с крупными капиталовложениями <31>. Требуется отдельная лицензия в соответствии со ст. 4.3 Закона о нефти. Как показывает практика, лицензия на размещение и эксплуатацию трубопроводов предоставляется всем владельцам месторождений, транспортирующим нефть по трубопроводу, что означает, что структура собственности на трубопровод в той или иной степени совпадает со структурой собственности на совместный поток нефти в этом трубопроводе. Цель этой системы - побудить собственников трубопровода (транспортеров) устанавливать низкие тарифы на транспортировку для собственников нефти (грузоотправителей). -------------------------------- <31> Разработка норвежского континентального шельфа требует очень крупных капиталовложений из-за больших морских глубин и суровых климатических условий. Что касается разработки и эксплуатации газовых месторождений, то они требуют больших дополнительных расходов, связанных с развитием инфраструктуры трубопроводов. Расстояния от месторождений до потребительских рынков увеличиваются с освоением новых нефтяных провинций в Норвежском море.
Последним элементом в системе лицензий является план по ликвидации установок с последующим решением Министерства нефти и энергетики, которые регулируются главой 5 Закона о нефти. До того как истечет срок лицензии на добычу нефти или лицензии на эксплуатацию трубопроводов, или до того, как установка, эксплуатируемая по этим лицензиям, перестанет работать на постоянной основе, владелец лицензии должен представить план по ликвидации установки в Министерство нефти и энергетики. На основании плана по ликвидации министерство может выбрать любое из нескольких решений: от полного или частичного перемещения установки до продолжения использования ее в нефтяной деятельности или в других целях. Следовательно, Закон о нефти предоставляет министерству широкие границы свободы действий. Но полномочия, данные министерству, должны осуществляться в соответствии с решением 98/3 Международного соглашения ОСПАР (OSPAR) о ликвидации установок на континентальном шельфе.
1.3.5. Организация нефтяной деятельности
Как уже было сказано выше, организация нефтяной деятельности состоит из двух главных компонентов: организованных государством групп в лицензии и участия государства в этих группах. С учетом этого норвежская нормативно-правовая база выработала определенные характерные черты, которые явно отличают ее от других законодательств, регулирующих разведку, добычу и транспортировку нефти. Далее мы сосредоточимся на этих характерных особенностях. Мы также изложим эволюцию организации продажи газа и недавнее назначение нового оператора для системы транспортировки газа (оператора системы).
Организованные государством лицензионные группы
За некоторыми исключениями в первом и втором лицензионных раундах лицензии на добычу нефти всегда предоставлялись группе компаний. С третьего лицензионного раунда, начавшегося в 1974 г., эти группы организуются Министерством нефти и энергетики на основании отдельных заявок, поданных компаниями. В этой связи для каждой лицензионной группы министерство также назначает оператора, который от имени группы отвечает за практическое управление деятельностью по лицензии. Официально лицензия на осуществление добычи предоставляется каждой отдельной компании, входящей в группу. Одно из стандартных условий лицензии требует, чтобы компания вступала в соглашение о совместном освоении месторождения с другими компаниями группы. Начиная с третьего лицензионного раунда данные соглашения готовились Министерством нефти и энергетики. От раунда к раунду содержание соглашений о совместном освоении месторождения совершенствовалось, но в рамках каждого раунда условия оставались в основном стандартными. Новые соглашения не могли быть предметом переговоров между министерством и компаниями. Весной 2007 г. было представлено новое соглашение о совместном освоении месторождения, вступившее в силу с 1 января 2007 г. Новое соглашение отменяло все действующие ранее соглашения. Оно было подготовлено министерством, но на этот раз вклад компаний в его разработку был значительным. Компании провели широкое обсуждение в рамках норвежской ассоциации нефтяной отрасли (OLF). Основываясь на результатах этих дискуссий, ассоциация представила министерству единое мнение компаний о содержании нового соглашения. Лицензии на размещение и эксплуатацию трубопроводов также предоставляются группе компаний. В этом случае, однако, компании договариваются о содержании соглашения о совместной деятельности, которое затем должно быть представлено на одобрение министерству. Существует общее понимание того, что эти соглашения должны отражать те же принципы, что и соглашения о совместном освоении месторождения в рамках лицензий на добычу нефти. Таким образом, даже несмотря на то, что участие министерства в этих соглашениях менее ощутимо, их содержание стало довольно стандартным. Недавно в соглашения о совместной деятельности в отношении размещения и эксплуатации газовых трубопроводов были внесены поправки в результате реорганизации норвежского газового сектора <32>. -------------------------------- <32> См.: 1.3.5.
Участие государства в лицензионных группах
Изначально система государственной организации лицензионных групп была тесно связана с широким участием государства в группах. Норвежская государственная нефтяная компания Statoil была образована в 1972 г. <33>. Ставились цели: 1) более высоких государственных нефтяных доходов; 2) более сильного государственного влияния; 3) более развитого национального know-how в нефтяной деятельности по сравнению с тем, чего можно было бы достичь через обычное лицензирование и налоговую систему <34>. Короче говоря, компания Statoil рассматривалась как механизм для решения государством экономических и политических задач. В результате Statoil было предоставлено 50% долевого участия во всех группах лицензии, начиная с третьего лицензионного раунда. Соглашения о совместном освоении месторождений содержали некоторые привилегии для Statoil, включая частичное участие на стадии разведки и право расширить свое долевое участие в случае обнаружения нефтяного месторождения <35>. В дополнение к этому соглашения содержали правила голосования, по которым Statoil занимала доминирующую позицию в процессе принятия решений. -------------------------------- <33> Компания была образована по решению норвежского Парламента от 2 июня 1972 г. <34> См.: документы правительства - доклады Парламенту: St prp N 113 (1971 - 1972). С. 8. <35> Частичное участие на стадии разведки означало, что Statoil не вносила свою долю в расходы по разведке месторождения. Эти расходы несли другие компании - участники лицензии.
Однако в результате вступившего в силу с 1 января 1985 г. решения Парламента о реформе (реформа 1985 г.) <36> Statoil была реорганизована. Между Statoil и государством было заключено финансовое соглашение, по которому доля участия Statoil в лицензиях была разделена на две части, одна из них оставалась собственностью компании Statoil, а другая становилась собственностью норвежского государства и получала название "Прямая финансовая доля государства" (State Direct Financial Interest - SDFI). В соответствии с этим соглашением доля начисленных расходов и соответствующая доля доходов, полученных в лицензионных группах, напрямую направлялись государству. Финансовыми привилегиями, касающимися частичного участия на стадии разведки и права расширить долю участника, теперь можно было воспользоваться только в интересах Прямой финансовой доли государства (ПФДГ). Поскольку это было только финансовое соглашение между Statoil и государством, компания осуществляла управление ПФДГ в лицензионных группах от имени государства. Само государство не занимало официальной позиции по отношению к другим лицензиатам в группах. Однако вследствие реорганизации доминирующая позиция Statoil в лицензионных группах была значительно ослаблена в результате изменения правил голосования в соглашениях о совместном освоении месторождения. Последнее изменение распространялось на все лицензии <37>. -------------------------------- <36> Основанием для этого были документы правительства - доклады и предложения Парламенту: St meld N 73 (1983 - 1984) и Innst S N 321 (1983 - 1984). <37> Эти изменения требовали внесения поправок в существующие соглашения о совместном освоении месторождения, но владельцы лицензии согласились с ними, потому что изменение правил голосования было им выгодно.
Финансовые привилегии Statoil/ПФДГ уменьшались последовательно. К 1991 г. положение о частичном участии на стадии разведки было аннулировано, что распространялось на все лицензии на добычу. В четырнадцатом лицензионном раунде было аннулировано право расширения долевого участия Statoil, но это изменение распространялось только на лицензии, предоставленные в этом и последующих раундах <38>. -------------------------------- <38> См.: документы правительства - доклады Парламенту: St meld N 26 (1993 - 1994). С. 20.
Начиная с пятнадцатого раунда компания Statoil перестала получать долю во всех лицензиях. Это было следствием выполнения Норвегией директивы о лицензиях. В соответствии с директивой Statoil должна рассматриваться как обычная промышленная компания, что исключает любой вид привилегий в ее интересах. С другой стороны, директива не исключала и не ограничивала прямого участия в лицензиях государства. Управление этим участием государство могло осуществлять либо самостоятельно, либо через юридическое лицо (см. ст. 6 Директивы). В пятнадцатом лицензионном раунде был выбран последний вариант, и Statoil осуществляла управление ПФДГ от имени государства <39>. -------------------------------- <39> Для более подробной информации о ПФДГ в соответствии с реформой 1985 г. см.: Selvig E. The State's direct financial interests in petroleum licences. Oslo, 2001. P. 13 - 29.
В 2001 г. была проведена новая крупная реорганизация - реформа 2001 г. <40>. Норвежское государство больше уже не рассматривало Statoil как механизм государственного управления. В результате была начата частичная приватизация компании, и акции Statoil были размещены на фондовых биржах. Государство до сих пор остается самым крупным акционером Statoil <41>. В дополнение к этому государство осуществило продажу 15% ПФДГ компании Statoil и 6,5% ПФДГ другим заинтересованным нефтяным компаниям. В соответствии с норвежской конституцией Statoil как частично приватизированная компания не может осуществлять управление ПФДГ. Поэтому управление ПФДГ было передано новой компании Petoro, полностью принадлежащей государству. Управление ПФДГ компанией Petoro регулируется главой 11 Закона о нефти. Внутренние взаимоотношения Petoro и государства структурированы по тому же принципу, что и предыдущие взаимоотношения Statoil и государства. В структуру внешних взаимоотношений Petoro с другими лицензиатами и третьими лицами были внесены изменения. В этом отношении компания находится в таком же положении, как и любой владелец лицензии (см. абзац 2 ст. 11.2 Закона о нефти). Компания Petoro представлена во всех релевантных лицензионных группах и участвует в принятии решений. Однако компания не может нести финансовую ответственность. Государство отвечает по всем финансовым требованиям, предъявляемым другими лицензиатами и третьими лицами. Официально же требования должны быть обращены к Petoro (см. ст. 11.3 Закона). -------------------------------- <40> Основанием для этого были документы правительства - предложения парламенту: St prp N 36 (2000 - 2001) и Innst S N 198 (2000 - 2001). <41> На 1 января 2011 г. государству принадлежали 67% акций Statoil.
Главной целью Petoro является управление ПФДГ. Компания не подает заявку на лицензии, не выполняет функции оператора и не продает долю добытой нефти, принадлежащую государству. Последнюю обязанность от лица государства выполняет компания Statoil. Она действует в этом случае согласно инструкции по продаже, принятой общим собранием Statoil <42>. В соответствии с п. 4 Инструкции по продаже Petoro должна вести надзор за тем, как Statoil осуществляет продажу государственной нефти. Подводя итог, заметим, что реформа 2001 г. не ставила задачу создания новой норвежской нефтяной компании. -------------------------------- <42> Эта инструкция была принята до частичной приватизации компании Statoil. Другими словами, инструкция по продаже была принята государством как единственным владельцем Statoil.
Организация продажи газа
Организация продажи норвежского газа совершенствовалась в течение пяти этапов. На первом этапе газ продавался с месторождений, на добычу с которых предоставлялись лицензии первого и второго лицензионных раундов. Соглашения о совместном освоении газовых месторождений в рамках условий этих лицензий обсуждались самими владельцами лицензий, и вследствие этого переговоры по продаже газа вела группа под руководством оператора, которым оказалась иностранная нефтяная компания. На втором этапе ведущую роль в переговорах по продаже газа играла Statoil, т. к. она имела начальную долю в 50% во всех новых лицензиях на добычу. В четвертом лицензионном раунде (1979 г.) ведущая роль Statoil была официально оговорена в соглашениях о совместном освоении газовых месторождений, подготовленных государством. Однако руководящая роль Statoil не исключала участия других лицензиатов в переговорах. Третий этап начался с девятого лицензионного раунда в 1985 г., т. е. сразу после реорганизации Statoil. Новые соглашения о совместном освоении газовых месторождений вводили для каждой лицензии комитет по газовым переговорам, состоящий из Statoil и двух других норвежских компаний - Norsk Hydro и Saga, при условии что им предоставлялись лицензии. В результате такого порядка иностранные нефтяные компании были вытеснены из переговоров по продаже газа. Этот порядок действовал до пятнадцатого лицензионного раунда. Впрочем, к этому времени координация продажи газа в рамках отдельной лицензионной группы в большей степени утратила свое значение <43>. -------------------------------- <43> Однако следует помнить, что старый порядок все еще существует, т. к. он регулируется соглашениями о совместном освоении газовых месторождений, которые не могут быть изменены в одностороннем порядке.
Четвертый этап начался в 1987 г., когда был организован национальный комитет по газовым переговорам (GFU), состоящий из трех норвежских компаний под руководством Statoil. В отличие от предыдущего порядка продажи газа, комитет не был привязан к отдельным газовым месторождениям. Он имел отношение ко всем газовым ресурсам норвежского континентального шельфа. Его образование основывалось на политических директивах, принятых Парламентом в 1987 г., и на последующих директивах <44>. В соответствии с этими директивами GFU вел переговоры с иностранными покупателями об условиях контрактов по поставкам газа <45>. На стадии переговоров контракты не были связаны с каким-то определенным месторождением. Все контракты подписывали компании, входящие в GFU как продавцы. После подписания контракты должны были получить одобрение Министерства нефти и энергетики. Затем министерство распределяло объемы, предусмотренные контрактами, между контрактными месторождениями. В данном случае министерство руководствовалось рекомендацией специального комитета по поставкам газа (FU), в который входили все основные производители газа, включая иностранные нефтяные компании <46>. После распределения объемов, предусмотренных контрактами, компании, входящие в GFU, передавали свои функции лицензиатам контрактных месторождений. Таким образом, Statoil, Norsk Hydro и Saga в качестве компаний, входящих в GFU, действовали как агенты по продаже для контрактных месторождений <47>. -------------------------------- <44> См.: официальные документы правительства - доклады Парламенту: St meld N 46 (1986 - 1987). С. 58 - 65. <45> Во время переговоров иностранные покупатели организованы по тому же принципу, что и GFU. <46> Комитет по поставкам газа (FU) был создан в 1993 г. <47> В дополнение они являлись отдельными лицензиатами и тем самым были производителями.
Если определенные газовые месторождения уже в процессе переговоров с покупателями были очевидными кандидатами на получение объемов, предусмотренных контрактами, компании GFU в некоторых случаях приглашали лицензиатов этих месторождений принять участие в переговорах по продажам. При условии предварительного извещения об этом министерства такое участие соответствовало политическим директивам <48>. -------------------------------- <48> См.: официальные документы правительства - доклады Парламенту: St meld N 2 (1992 - 1993). С. 104.
Официально отношения между компаниями GFU регулировались соглашением, которое было одобрено Министерством нефти и энергетики. Что касается лицензиатов контрактных месторождений, то с 1996 г. они должны были по условию лицензии следовать политическим директивам <49>. -------------------------------- <49> Это обязательство было введено как условие лицензии и условие соглашения о совместном освоении газовых месторождений в 15-ом лицензионном раунде. Между 1987 и 1996 гг. система GFU не регулировалась в отдельных лицензиях и в соглашениях о совместном освоении месторождений.
Пятый этап начался как часть реформы 2001 г. С 1 июня 2001 г. система GFU была отменена в отношении газовых продаж покупателям стран ЕЭП. С 1 января 2002 г. она была полностью отменена <50>. Больше не существует ни местной, ни централизованной координации продажи газа; каждый лицензиат самостоятельно продает свою долю добытого газа. Таким образом, на норвежском континентальном шельфе были созданы условия для конкуренции между производителями газа. -------------------------------- <50> См.: Королевский указ от 1 июня 2001 г.
Управление системой
На континентальном шельфе последовательно осуществляется развитие инфраструктуры газовых трубопроводов <51>. Все газовые месторождения соединены единой газотранспортной системой. Это сооружение требует согласованных действий и улучшения работы системы в целом - управления системой. Во-первых, должен существовать баланс между объемами газа, подаваемого в газотранспортную систему, и объемами газа, забираемого из системы. А качество совместного потока газа в системе должно соответствовать спецификациям, определенным газовыми контрактами <52>. Оператор газотранспортной системы координирует добычу с месторождений, чтобы газ соответствовал этим техническим условиям. Во-вторых, газотранспортная система состоит из разных, соединенных между собой, частей - трубопроводов. Если одна часть закрывается для проведения технического обслуживания, это может легко отразиться на работе других частей. Следовательно, оператор системы координирует работы по обслуживанию. В-третьих, система трубопроводов должна развиваться, чтобы удовлетворять будущему спросу на транспортировку газа. Для этого может потребоваться расширение системы в плане увеличения протяженности трубопроводов и/или объемов транспортируемого газа. Такое расширение требует, чтобы оператор системы осуществлял координированное планирование. Управление системой также включает экономическую координацию в отношении распределения объемов транспортируемого газа и согласования тарифов на его транспортировку. -------------------------------- <51> См.: 1.1. <52> Качество добытого газа отличается в зависимости от месторождения.
Отдельные трубопроводы строятся и эксплуатируются лицензионными группами в соответствии со ст. 4.3 Закона о нефти <53>. Компания Statoil была оператором почти для всех этих групп <54>. На этом основании Statoil управляла газотранспортной системой в целом. Более того, Statoil осуществляла управление системой, будучи вертикально-интегрированной компанией <55>. Для свободного газового рынка очень важно, чтобы управление системой осуществлялось беспристрастно. Оператор системы, организованный как вертикально-интегрированная компания, имеет серьезные экономические стимулы управлять системой транспортировки в интересах своей компании и в ущерб конкурентам на газовом рынке. По этой причине с 1 января 2002 г. Statoil передала управление системой новой компании Gassco, полностью принадлежащей государству. Это было частью реформы 2001 г. и последующего аннулирования системы GFU. Следующим шагом стало слияние совместных предприятий, владеющих газовыми трубопроводами в соответствии со ст. 4.3 Закона о нефти, в одно совместное предприятие Gassled с 1 января 2003 г. Лицензии на газовые трубопроводы теперь принадлежат Gassled. В соответствии с согласием Министерства нефти и энергетики на это слияние лицензии на газовые трубопроводы продлены до 31 декабря 2028 г. <56>. Таким образом, норвежская газовая инфраструктура управляется в настоящее время одним оператором Gassco и принадлежит одному совместному предприятию Gassled. -------------------------------- <53> См.: 1.3.4. <54> Официальные документы правительства - предложения Парламенту: Innst S N 198 (2000 - 2001). С. 16. <55> Вертикально-интегрированная компания выполняет все последовательные функции в цепочке создания стоимости, т. е. добычу, транспортировку и продажу газа. <56> Согласие Министерства нефти и энергетики от 20 декабря 2002 г. в соответствии со ст. 10.12 Закона о нефтяной деятельности.
1.4. Норвежская модель
Подводя итог, скажем, что норвежская нормативно-правовая структура в отношении нефтяной деятельности базируется на государственной собственности на подводные нефтяные ресурсы и главной политической цели - чтобы освоение национальных ресурсов осуществлялось в интересах всего общества. Так как Норвегия является крупным экспортером нефти, экономический интерес государства влечет за собой оптимизацию потенциальных доходов с точки зрения производителя. Несмотря на то что государство, будучи собственником ресурсов, приняло решение не вести нефтяную деятельность самостоятельно, главные характерные черты нормативно-правовой структуры следует рассматривать именно исходя из того, что ресурсы находятся в государственной собственности. Этими характерными чертами являются организованные государством лицензионные группы, широкое участие государства в этих группах и система лицензирования, в соответствии с которой все этапы и аспекты деятельности подлежат государственному контролю. Все эти нормативно-правовые элементы характеризуются строгой централизованной координацией со стороны собственника ресурсов, представленного Министерством нефти и энергетики. С тех пор как Норвегия стала членом Европейского экономического пространства, национальной законодательной базе было придано новое правовое измерение. Это привело к отмене системы GFU. В других отношениях это не привело к каким-либо существенным изменениям в норвежской модели централизованного управления.
Название документа