Эволюция правового регулирования электроэнергетики в США: от регулирования естественной монополии к регулируемой конкуренции
(Аллисон Г. Д.)
("Энергетическое право", 2014, N 1)
Текст документа
ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ В США:
ОТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННОЙ МОНОПОЛИИ
К РЕГУЛИРУЕМОЙ КОНКУРЕНЦИИ
Г. Д. АЛЛИСОН
Аллисон Гари Д., директор программы по правовым аспектам устойчивости энергетики и ресурсов факультета права университета г. Талса, профессор права.
Введение. В электроэнергетической отрасли США до недавнего времени доминирующее положение занимали вертикально-интегрированные компании (ВИК), регулирование которых осуществлялось по принципу учета затрат с целью предоставления конечному потребителю равноправного и гарантированного доступа к услугам по справедливому и обоснованному тарифу. С конца 1960-х до середины 1990-х гг. стоимость услуг компаний ВИК сильно взлетела вследствие того, что ни они сами, ни регулирующие их деятельность органы не смогли предвосхитить технологические, экономические и нормативно-правовые изменения. В ответ на критику возмущенных конечных потребителей и экономистов федеральные власти в лице Федеральной комиссии по регулированию энергетики (ФКРЭ) перешли от регулирования естественных монополий к регулированию конкуренции на оптовых рынках продажи электричества между штатами. В этой статье предлагается ознакомиться с основными аспектами эволюции в области регулирования.
Разделение (разукрупнение) ВИК. Сторонники регулируемой конкуренции полагали, что конкурентные рынки электроэнергии можно развивать, если генерирующие организации ВИК отделить от их систем энергоснабжения (магистральных и распределительных сетей), чтобы поставщики и потребители электроэнергии могли иметь равноправный доступ к системам энергоснабжения ВИК. Идя навстречу этим пожеланиям, ФКРЭ обязала провести разукрупнение оптовых рынков сбыта электроэнергии и всех систем электропередачи, действующих на уровне нескольких штатов, не связанных с сетями розничного сбыта. Компании ВИК функционально разделили с помощью регулирования Тарифа открытого доступа к услугам по электропередаче (ТОДЭП) (Приказы ФКРЭ N 888, 889, 2003, 2006, 661, 679, 890, 717, 739, 1000, 764, 784). В некоторых регионах добились разграничения на уровне оперативного управления с помощью регламентов, предназначенных для стимулирования добровольного формирования и эффективной деятельности Независимых операторов систем (НОС) и Региональных передающих организаций (РПО) (Приказы ФКРЭ N 2000, 719, 745, 755). Становление конкурентных рынков электроэнергии происходило на базе регулирующих документов, предназначенных для упразднения или смягчения неконкурентных методов работы (Приказы ФКРЭ N 670, 674, 697, 719).
Выделение ТОДЭП. ФКРЭ дала начало регулированию Открытого тарифа на услуги систем электропередачи, приняв типовой открытый тариф на услуги электропередачи (ТОДЭП). В соответствии с ним вертикально-интегрированные компании должны (1) "принимать услуги по передаче (включая технологические услуги) для всех своих новых оптовых продаж и закупок энергии по общеприменимому тарифу на общих основаниях"; (2) "устанавливать отдельные тарифы для оптового сбыта услуг по генерации энергии, услуг сетей по передаче электроэнергии и предоставления технологических услуг"; (3) "для получения информации для своих систем по передаче электроэнергии при покупке и сбыте электроэнергии пользоваться той же электронной информационной сетью, которой пользуются их потребители систем электропередачи" (Приказ N 888 (1996 г.)).
Информационное равноправие. ФКРЭ требует, чтобы поставщики услуг по передаче электроэнергии сообщали на условиях равноправия информацию о предоставляемых ими услугах и пропускной способности их систем электропередач посредством разработки и использования Оперативной информационной системы с открытым доступом и осуществления деятельности в соответствии с Нормами корпоративного поведения (Приказ N 889 (1996 г.)). Впоследствии ФКРЭ обязала передающие организации повысить точность расчетов и направления отчетности по полезной пропускной мощности своих систем электропередач, т. е. того объема электроэнергии, который можно надежно передать из одного района в другой по линиям электропередачи после удовлетворения всех ранее принятых обязательств (Приказ N 890 (2007 г.)). ФКРЭ также опубликовала новую редакцию Норм поведения, согласно которой передающие организации должны обеспечивать прозрачность своей деятельности и независимую работу их персонала по эксплуатации систем электропередачи от сотрудников, отвечающих за вопросы сбыта электроэнергии в основной организации или на ее дочерних предприятиях, и не использовать посредников для раскрытия неподлежащей разглашению информации о работе линий электропередач своим собственным сотрудникам, отвечающим за вопросы сбыта электроэнергии в основной организации или на ее дочерних предприятиях (Приказ N 717 (2008 г.)).
Услуги систем электропередачи в рамках ТОДЭП. Передающие организации должны предлагать три вида услуг: непрерываемую передачу от точки к точке, прерываемую передачу от точки к точке и интеграцию на уровне сети. Услуги по передаче от точки к точке дают пользователю системы электропередачи право получать электрические мощности и электроэнергию в назначенной точке приема и поставлять эту электрическую мощность и энергию в назначенный пункт доставки. Услуги на уровне интеграции сети (интегрированной сети) дают право пользователю этой сети гарантированно доставлять энергопотребителям сети (получателям энергии) поставляемую электрическую энергию и мощность за счет интеграции, оперативно-диспетчерского управления и регулирования (генерирующих) ресурсов своей сети примерно таким же образом, как ВИК поставляют своим оптовым и розничным потребителям (местным потребителям) электрическую энергию, произведенную на своих генерирующих мощностях. В ТОДЭП подробно описываются эти услуги и порядок организации их получения и предоставления.
Технологические услуги в рамках ТОДЭП. ТОДЭП также определяют, каким образом должны оказываться семь видов технологических услуг, включая: (1) составление графика, регулирование энергосистемы и диспетчерское управление; (2) поставку реактивной мощности и управление напряжением; (3) услуги по регулированию и обеспечению заданной частотной характеристики; (4) коррекцию дисбаланса энергии; (5) горячий резерв; (6) дополнительный резерв; (7) коррекцию дисбаланса генерации (Приказ N 890 (2007 г.)). Передающие организации должны обеспечить предоставление первых двух технологических услуг и обязаны предложить обеспечить предоставление остальных технологических услуг. Потребители системы электропередачи должны приобретать две первые технологические услуги через свою передающую организацию, но имеют право самостоятельно обеспечивать остальные услуги, получать их от своей передающей организации или воспользоваться услугами третьих сторон при условии, что таковые третьи стороны обеспечивают уровень надежности, сопоставимый с тем, что могла бы предоставить передающая организация. Технологические услуги могут предоставляться и компаниями, не занимающимися генерацией, например, из негенерирующих источников, таких как ресурсы управления спросом, принадлежащие конечным потребителям электроэнергии (Приказ N 890 (2007 г.)).
Нарушения баланса производства и потребления электроэнергии - неспособность получателей и/или производителей электрической энергии принять или произвести электроэнергию в заранее согласованных объемах по утвержденному графику - увеличивают потребность во многих технологических услугах. ФКРЭ разрешила передающим организациям взимать надбавку за нарушения энергетического баланса в целях стимулирования усилий энергополучателей и генерирующих поставщиков, направленных на поддержание баланса (Приказ N 888 (1996 г.)). Вслед за этим ФКРЭ ввела стандартизированную трехуровневую систему надбавок за нарушения баланса вместо существовавших ранее запутанных, разрозненных и зачастую неэффективных надбавок (Приказ N 890 (2007 г.)). Тем самым ФКРЭ снизила уязвимость поставщиков электроэнергии в отношении надбавок за нарушение баланса генерации, потребовав от передающих организаций разрешить производителям электроэнергии менять запланированную поставку генерированной мощности с интервалом в 15 минут (Приказ N 764 (2012 г.)).
ФКРЭ недавно внесла поправки в ТОДЭП с целью упрощения для потребителей систем электропередачи или сторонних организаций работы по обеспечению регулирования/управления частотой - технологической услугой, направленной на достижение требуемого поминутного баланса поставляемой и принимаемой нагрузки, чтобы поддерживать частоту сети на уровне 60 Гц. Передающие организации должны учитывать скорость и точность ресурсов регулирования при определении требований резерва для регулирования контроля частоты, чтобы установить, принял ли независимый (самостоятельно обеспечивающий себя) потребитель передающей организации сопоставимые альтернативные меры (Приказ N 784 (2013)). Чтобы помочь потребителям системы электропередачи и сторонним организациям определить, соответствуют ли ресурсы, которые они будут использовать для предоставления услуг по регулированию и контролю частоты, сопоставимым стандартам, передающие организации должны сообщать в своих открытых оперативных информационных системах о погрешностях зонного регулирования за одну и за десять минут (кратковременная разница между фактически поставляемой и запланированной электроэнергией) за последний календарный год.
Получение услуг электропередачи (технологическое присоединение к электросетям). Когда предполагаемый потребитель услуг систем электропередачи запрашивает услуги, передающая организация должна определить на условиях равноправности: возможно ли данную услугу выполнить эффективно при существующей пропускной способности без отрицательных последствий для надежности электрической сети, качества и стоимости поставляемых услуг существующим потребителям. Если существующей пропускной мощности системы электропередачи недостаточно, то передающая организация должна оценить и предоставить варианты преодоления данной проблемы. Возможно, что потребуется модернизация или установка нового оборудования, но передающие организации должны предоставлять два временных варианта - перенаправление (изменение конфигурации и выходной мощности генерации таким образом, чтобы устранить сужение (перегрузку) в сети) и гарантированное электроснабжение с некоторыми оговорками (прерывание услуг в рамках ограниченного ряда условий или на ограниченный срок для устранения сужений в системе), если их можно предложить без отрицательного воздействия на надежность электрической сети (Приказ N 890 (2007 г.)).
Гарантирование пропускной мощности сетей электропередачи. В целях обеспечения предполагаемых потребителей сетей электропередач полным доступом к существующей пропускной мощности этих сетей ФКРЭ разрешила потребителям сетей, передающим электроэнергию от точки к точке, переуступать всю или часть своей пропускной мощности другим (Приказ N 888 (1996 г.)). Первоначально ФКРЭ установила верхний предел стоимости переуступки мощностей, но затем устранила такое ограничение, заметив, что рынок не должен допустить превышения цены переуступки над затратами на новые или модернизированные системы электропередачи (Приказ N 739 (2010 г.)).
Выполняя поручение Конгресса, ФКРЭ определила несколько тарифных льгот, доступных на индивидуальной основе для компетентных передающих организаций в сочетании с соответствующими проектами по расширению или модернизации, включая максимальные значения обоснованной нормы рентабельности инвестированного капитала, полного покрытия стоимости строительных работ при разумных издержках на строительство, зачет расходов, понесенных до начала промышленной эксплуатации, гипотетические/прогнозные тарифные базы, ускоренную амортизацию, 100-процентное возмещение разумных издержек на строительство станций, остановленное из-за обстоятельств, находящихся вне компетенции соискателя, отсроченное возмещение расходов, отложенных из-за замороженных тарифов (Приказ N 679 (2006 г.)). Такие льготы также были доступны для организаций, предлагающих внедрить современные технологии передачи электроэнергии. Льготы по норме рентабельности инвестированного капитала и отсроченному налогу на прибыль были предоставлены также компетентным самостоятельным сетевым компаниям независимо от их аффилированности с другими коммунальными предприятиями. Льготы по норме рентабельности инвестированного капитала для коммунальных служб, присоединяющихся к передающим организациям, предоставляются в индивидуальном порядке по каждому случаю.
Обеспокоенная отсутствием эффективного и должного планирования создания новых мощностей под будущие потребности в пропускной способности сетей, ФКРЭ обязала передающие организации участвовать в "согласованном, открытом и прозрачном планировании как на местном, так и на региональном уровне" и улучшать методику распределения средств в проектах (Приказ N 890 (2007 г.)). Позднее это предписание было доработано с тем, чтобы усилить требования к региональному планированию, добавить требования о координации межрегионального планирования, ужесточить требование о распределении расходов, улучшить возможности для участия в новых сетевых проектах разработчиков, не задействованных в передаче электроэнергии, потребовать рассмотрения вариантов, связанных и несвязанных с передачей электроэнергии, для выполнения требований по надежности, решения экономических вопросов и удовлетворения потребностей в передаче электроэнергии в соответствии с государственной политикой (Приказ N 1000 (2011 г.)).
Обеспечение присоединения генерирующих поставщиков к сети. После того как началось регулирование ТОДЭП, непрекращающиеся споры о том, как подключать генерирующие организации к системам электропередачи, начали подрывать конкуренцию на оптовом рынке сбыта электрической энергии. В ответ на это ФКРЭ приняла типовой Порядок подключения крупных генерирующих организаций к энергосистемам, включающий типовое Соглашение о подключении крупных генерирующих организаций к энергообъединению, чтобы стандартизировать процедуру подключения крупных производителей электроэнергии (не менее 20 МВт) к системам электропередач (Приказ N 2003 (2003 г.)). Порядок подключения крупных генерирующих организаций предназначается для обеспечения беспристрастного отношения к подключающимся к энергосистемам объектам; определению и оценке желаемых услуг по подключению и точек подключения с целью определения их осуществимости и воздействия на систему электропередач, а также необходимости дооснащения или модернизации системы для обеспечения возможности выполнения таких услуг; рационального планирования очередности необходимых строительных работ. Соглашение о подключении крупной генерирующей компании к энергосистемам предназначено для определения прав и обязательств сторон в отношении осуществления объединения энергосистем и работы в условиях объединенной энергосистемы.
Интеграция нетрадиционных производителей электроэнергии. ФКРЭ предприняла ряд мер в целях содействия надежной интеграции нетрадиционных источников производства электроэнергии в единую электрическую сеть. Обнаружив, что небольшие источники генерирования имеют меньший потенциал доходности и, по всей вероятности, меньшее воздействие на надежность магистральных сетей, ФКРЭ внесла в ТОДЭП типовой Порядок подключения малых генерирующих источников, включающий типовое Соглашение на подключение малых генерирующих источников, требования которого менее затратны и обременительны по сравнению с Порядком и Соглашением для подключения крупных генерирующих организаций (Приказ N 2006 (2005 г.)). В отношении сверхмалых источников генерирования (до 2 МВт) и еще меньших (до 10 кВт) генераторов, оборудованных инверторами (для которых требуются преобразователи постоянного тока в переменный), в рамках Порядка и Соглашения о подключении малых источников генерирования выдвигаются еще менее строгие требования. В категорию малых производителей энергии входят распределенные (децентрализованные) источники энергии и источники возобновляемой энергии.
Крупные ветровые генераторы энергии (>= 20 МВт) работают с отличной от синхронных генераторов скоростью, используют индукционные генераторы, могут останавливаться при резком изменении напряжения, производят энергию с непредсказуемой производительностью и зачастую являются автономными устройствами, расположенными в удаленных районах. В свете таких особенностей ФКРЭ добавила в Порядок и Соглашение для подключения крупных генерирующих источников приложения, содержащие требования о том, что ветровые генераторы тока должны сохранять рабочее состояние при падении напряжения и оснащаться системами оперативно-диспетчерского управления для передачи данных о работе ветрогенератора и получения оперативных команд от системы электропередач (Приказ N 661 (2005 г.)).
Источники, производящие электрическую энергию с непредсказуемой переменной мощностью, сложно использовать для производства электрической энергии в реальном времени в соответствии с их запланированной нормой выработки. Вследствие этого им очень трудно избежать высоких надбавок за нарушение баланса в производстве электроэнергии. С учетом этой проблемы ФКРЭ освободила такие источники с переменой мощностью от уплаты надбавок третьего уровня за нарушение баланса, ограничившись надбавками второго уровня, которые рассчитываются применительно к отклонениям, большим, чем на 1,5%, или на 2 МВт (Приказ N 890 (2007 г.)).
Изменяющиеся ресурсы энергии (ИРЭ) - это ресурсы электроэнергии, производимой возобновляемыми источниками энергии. Производимое ими электричество невозможно запасать, а переменная генерируемая мощность не поддается контролю со стороны оператора (Приказ N 764 (2012 г.)). В целях повышения эффективности и надежности интеграции изменяющихся ресурсов энергии ФКРЭ внесла поправки в соглашение о подключении крупных источников генерации и также потребовала, чтобы операторы крупных изменяющихся ресурсов (>= 20 МВт) предоставляли передающим организациям специальные данные о метеорологической обстановке и вынужденном простое, чтобы передающие энергокомпании могли разрабатывать и применять более точные методы прогнозирования производства электрической энергии. Ветряные ИРЭ обязаны по меньшей мере сообщать данные о температуре, скорости и направлении ветра, а также об атмосферном давлении. Для ИРЭ, использующих солнечную энергию, как минимум требуется сообщать данные о температуре, атмосферном давлении и солнечной активности.
Разграничение на уровне оперативного управления - РПО. Через три года после начала регулирования с помощью механизма тарифов открытого доступа ФКРЭ разработала правила для стимулирования разграничения оперативного управления ВИК путем образования Независимых операторов систем (НОС) и Региональных передающих организаций (РПО) (Приказ N 2000 (1999 г.)). Это было сделано из-за обеспокоенности, что регулирования ТОДЭП недостаточно, чтобы справиться с техническими и экономическими проблемами, возникающими из-за быстрого роста рыночных сделок/операций и увеличивающегося числа объединений в системах электропередач. ФКРЭ также была обеспокоена тем, что у ВИК все еще оставался соблазн управлять своими системами на основе избирательного подхода, который, возможно, не так легко обнаружить и предотвратить без использования жестких методов регулирования.
С позиций ФКРЭ, эффективная РПО имеет четыре важнейшие особенности: независимость - быть вне влияния участников рынка электроэнергии в отношении оказываемых услуг по передаче электроэнергии; региональный масштаб - иметь достаточную концентрацию в регионе для эффективного обеспечения надежности сетей и возможности способствовать развитию справедливого и эффективного рынка электроэнергии; исключительная компетенция на уровне оперативного управления - осуществлять исключительное оперативно-диспетчерское управление всеми системами передачи электроэнергии в своем регионе; гарантированная надежность - иметь исключительные полномочия по проведению операций и работ для обеспечения надежности интегрированной сети.
Методические указания для формирования тарифов РПО. Исходя из своей убежденности, что успех РПО зависит от "рентабельности и жизнеспособности автономной деятельности в сфере электропередачи", ФКРЭ опубликовала методические указания по формированию тарифов РПО, чтобы региональные передающие организации внедрили эффективное и справедливое ценообразование за услуги по передаче электроэнергии. Методические указания призывали (1) устранить суммирующиеся тарифы, чтобы при передаче электроэнергии на большие расстояния контрактные маршруты не перегружались платой, взимаемой каждой системой электропередачи, предоставляющей доступ к своим сетям; (2) отказаться от взимания платы за предоставление доступа между РПО с целью содействия передаче электроэнергии по контрактным маршрутам, пересекающим границы одной или более РПО; (3) разрешить гибкое использование тарифов (по типу оплаты за номерные знаки), чтобы с потребителей взимали единую плату за доступ ко всей сети РПО, но с возможностью изменения тарифов в зависимости от места прохождения контрактного маршрута, чтобы все участвующие системы электропередачи могли возместить свои фиксированные затраты; (4) разрабатывать методы расчетов цены в условиях перегрузки, например, местное предельное ценообразование (МПЦ), подкрепленное финансовыми правами на передачу (ФПП), чтобы обеспечить наименее затратное оперативно-диспетчерское управление генерирующими мощностями и распределять ограниченные пропускные мощности тем, кто предложил более высокую цену; и (5) стимулировать принятие систем тарификации на основе показателей производительности, включающих показатели эффективности, вознаграждения и наказания с целью стимулирования РПО к предоставлению высококачественных услуг по передаче электроэнергии. ФКРЭ также выразила надежду на то, что РПО будут управлять спотовыми рынками ценовых предложений.
Спотовые рынки РПО. В качестве меры повышения уверенности участников рынка в уровне цен и предложений электроэнергии РПО предлагает многокомпонентную систему расчетов, включающую спотовый рынок на сутки вперед (РСВ) и спотовый рынок в реальном времени (РРВ). На РСВ рынке предложения цены принимаются в почасовом режиме с поставкой и покупкой на следующий день той электроэнергии, которая не вошла в объемы получателей, приобретаемые по двухсторонним контрактам или за счет самостоятельной генерации энергии. Эти предложения цены определяют в каждой точке получения и точке доставки в пределах сети предельную стоимость последней единицы электричества, для которой есть желающий поставщик и желающий покупатель (МПЦ). Если в сети происходит перегрузка (сужение или затор), то предельное ценообразование во многих местах будет отличаться и отражать невозможность обеспечить суженные участки электроэнергией, производимой генерирующими источниками, по самой низкой цене. В местах перегрузки МПЦ, которую платит покупатель в принимающем районе, равна предложению цены за последнюю единицу, поставляемую генерирующим источником с более высокой ценой, но МПЦ, выплачиваемая генерирующими организациями в предпочитаемых районах отправления, равна предложению цены за последнюю единицу, которую возможно поставить в зону получения. Стоимость доставки электроэнергии в условиях перегрузки равна разнице между МПЦ в получающей зоне и МПЦ в зоне отправления. При закрытии РСВ рынка генерирующие предприятия, поставляющие энергию по двусторонним контрактам, и независимые производители энергии допускаются к передаче электроэнергии на основе условий контрактов на передачу электроэнергии и готовности получателей заплатить соответствующие надбавки за перегрузку в сети. Производители энергии, обеспечивающие тех, кто успешно купил электроэнергию на спотовом рынке, также допускаются для передачи электроэнергии. Соответствующая МПЦ выплачивается запланированными покупателями спотового рынка в пользу запланированных поставщиков спотового рынка. Надбавки за перегрузку выплачиваются теми, кто по графику запланирован получать электроэнергию по двусторонним контрактам, а также независимыми производителями электроэнергии.
РРВ рынок - это рынок электроэнергии, на котором излишки от объема электроэнергии, запланированной к производству и реализации на РСВ рынке, реализуются по текущей местной предельной цене (МПЦ). Поставщики получают/выплачивают текущую МПЦ за свое пере - или недопроизводство электроэнергии. Получатели получают/выплачивают текущую МПЦ и стоимость перегрузки за перебор или недобор электроэнергии.
Управление перегрузкой. Большая часть электроэнергии, передаваемая РПО, либо покупается получателями по двусторонним контрактам, либо вырабатывается на генерирующих мощностях, принадлежащих получателям. Для таких получателей стоимость электроэнергии определяется двусторонним контрактом или себестоимостью ее производства, а не местным предельным ценообразованием в зоне получения, и общая стоимость поставки электроэнергии складывается из цены двустороннего контракта или себестоимости производства и платы за передачу по сетям и надбавок за перегрузку, рассчитываемых на РСВ рынке. Для получателей из перегруженных принимающих районов, купивших электроэнергию на РСВ рынке, общая цена за поставленную электроэнергию складывается из МПЦ получающей зоны и оплаты за передачу электроэнергии.
Увеличение доли издержек в стоимости доставляемой энергии в перегруженные зоны получения является рыночным сигналом, согласно которому суженную доступную пропускную мощность выделяют поставщикам, готовым платить по ценам МПЦ зоны отправки, и получателям, согласным с ценами МПЦ получающей зоны на доставляемую электроэнергию. Таким образом, МПЦ обеспечивает, что потоки электроэнергии по перегруженным маршрутам не превысят суженные пропускные способности, используя рыночные сигналы, благодаря которым суженные пропускные мощности выделяются тем, кто заплатил за них больше. Со временем такие ценовые сигналы подвигают на строительство новых передающих мощностей с целью устранения узких мест.
Финансовые права на передачу (ФПП). ФПП дают право их держателям получать или обязывают их платить некую часть почасовой компенсации с каждого мегаватта за перегрузку, взимаемую с электрических потоков в одном направлении на перегруженных (узких) участках. Они дают защиту от уплаты надбавок за перегрузку, когда держатель ФПП является получателем поставляемой энергии в зоне получения с МПЦ выше, чем МПЦ в отправляющей зоне. Первоначальные ресурсы выделялись существующим потребителям передающих сетей, исходя из сложившихся объемов использования, а ФПП на остающиеся пропускные мощности, если таковые были, реализовывались на аукционах для новых пользователей или инвесторов. Если РПО наращивает свои передающие мощности, то совокупный объем ФПП может быть увеличен на объем, равный располагаемой пропускной мощности. Потребители передающих сетей, оплатившие затраты на строительство новых объектов электросетевого хозяйства, будут получать ФПП на уровне добавленных пропускных мощностей.
Доходы, полученные от реализации ФПП на аукционах, распределяются в виде прав на выручку с аукциона. Такие права в первую очередь распределяются между предприятиями, финансировавшими наращивание и модернизацию ресурсов сети, в результате чего увеличилась пропускная мощность сети региональной передающей организации. Оставшиеся права на доходы от аукциона распределяются между пользователями тех сетей, которые обслуживают конечных пользователей электроэнергии (местные распределительные компании (МРК)), в зависимости от того, какой объем нагрузки был подан, и где наблюдались перегрузки.
Первоначально РПО предлагали ФПП с максимальным сроком действия 1 год. Это создавало неясность в определении стоимости перегрузки, что, в свою очередь, затрудняло финансирование крупных генерирующих организаций и других долгосрочных договоров по снабжению электроэнергией. В связи с этим Конгресс поручил ФКРЭ обеспечить возможность получения местными распределительными компаниями, имеющими долгосрочные обязательства по электроснабжению, гарантированных прав от РПО на передачу электроэнергии. В свою очередь, ФКРЭ потребовала, чтобы РПО предлагали долгосрочные ФПП со сроком действия не менее 10 лет; установили порядок продления долгосрочных договоров на электроснабжение; а также обеспечили дополнительные пропускные мощности для реализации долгосрочных прав на передачу электроэнергии (Приказ N 681 (2006 г.)).
Реформы РПО. ФКРЭ обнаружила, что придание большей прозрачности долгосрочным рынкам электроэнергии благотворно скажется на формировании долгосрочных контрактных обязательств и снизит излишнюю зависимость от спотовых рынков. Соответственно, ФКРЭ потребовала, чтобы региональные передающие организации разместили на своих интернет-сайтах "доски объявлений", на которых участники рынка электроэнергии могут размещать свои объявления о покупке и продаже электрической энергии на долгосрочных условиях (Приказ N 719 (2008 г.)).
Чтобы повысить ответственность РПО перед заинтересованными сторонами, РПО должны "предоставить потребителям и другим заинтересованным сторонам возможность получения прямого доступа к совету директоров" (Приказ N 719 (2008 г.)). ФКРЭ обязала РПО и НСО предоставлять специальные формы соответствия, по которым будет оцениваться, насколько всесторонне и справедливо обеспечиваются равновесие интересов, позиции малочисленных групп и учет пожеланий. От РПО также потребовали публиковать на своих сайтах концепции развития и/или уставы и рекомендовали сделать показатели решения проблем заинтересованных сторон/потребителей фактором, влияющим на установление размера заработной платы руководству РПО.
Ресурсы спроса - способность конечных пользователей электроэнергии сократить энергопотребление в ответ на экономическое стимулирование - сталкивались с барьерами при предоставлении услуг по балансированию, участвуя в спотовом рынке РПО. Поэтому ФКРЭ издала распоряжения, требующие от управляющих этими рынками региональных передающих организаций такого же обращения с ресурсами управления спросом, как и с собственными ресурсами энергоснабжения (Приказ N 719 (2008 г.)). В связи с этим РПО должны были "позволить ресурсам управления спросом указывать свои лимиты на длительность, частоту и объем их услуг в своих предложениях"; освободить покупателей от уплаты надбавок за нарушение баланса, если они принимают меньше энергии в период текущего рынка, чем было запланировано на РСВ рынке в ответ на просьбу РПО помочь компенсировать нехватку рабочего резерва; и позволить планово-учетно-расчетным компаниям (агрегаторам) розничных потребителей делать предложения о покупке ресурсов спроса (потребителей) от имени своих потребителей. Впоследствии ФКРЭ приказала РПО оплачивать ресурсы спроса, участвующие в спотовых рынках электроэнергии, на тех же основаниях, что и производителям энергии - рыночную цену за электроэнергию (МПЦ), если у них есть возможности обеспечивать баланс между поставкой и спросом в качестве альтернативы основным производителям энергии и их присоединение к энергосистеме не повлечет увеличение счетов за электроэнергию у потребителей.
ФКРЭ также обнаружила, что некоторые методы РПО для компенсации провайдерам регулирования частоты (РЧ) - увеличение подачи или отбор электроэнергии для поддержания в системе частоты на уровне 60 гц - являются дискриминационными и неэффективными (Приказ N 755 (2011 г.)). В результате ФКРЭ потребовала от РПО выбирать провайдеров регулирования частоты (РЧ) на основе конкурсного отбора на спотовом рынке с применением двухкомпонентной окончательной цены сделки, которая покрывает мощность РЧ, рассчитанную из платежей по встречным сделкам и межвременных вмененных издержек провайдера РЧ, а также технических характеристик РЧ. Такая система поощряет оперативное и точное регулирование и полностью вознаграждает за сам факт предоставления услуги вместо того, чтобы подсчитывать количество поступившей и отобранной энергии.
Недопущение чрезмерного влияния на рынок электроэнергии. Власть рынка выражается в способности поднимать цены на электроэнергию выше конкурентного уровня (Инициатива по созданию концепции стандартного рынка, 2002 г.). Поэтому ФРКЭ применяет к поставщикам электроэнергии (продавцам) меры по снижению их влияния на рынок и не позволяет им добиваться рыночных цен или предлагать их, если такие поставщики контролируют горизонтальные или вертикальные рынки (Приказ N 697 от 2007 г.), нарушают правила аффилирования (Приказ N 697 от 2007 г.), нарушают правила рыночного поведения (Приказ о поведении на рынке от 2003 г., Приказ N 670 от 2006 г.). К регулированию рынка также прибегают в случае отказов в работе сети, которые вызывают перебои в снабжении электроэнергией.
Сдерживание рыночных цен. Меры по сдерживанию рыночного ценообразования применяются к поставщикам электроэнергии (продавцам), деятельность которых оказывает влияние на горизонтальный рынок (Приказ N 697 (2007 г.)). Такие продавцы могут согласиться на стандартные меры или предложить такие меры, которые больше подходят под их обстоятельства. Стандартные регулирующие цены - это приростные издержки плюс 10% на сбыт сроком до одной недели, заложенный повышающий тариф на сбыт сроком более одной недели, но менее года, а также безвозвратные издержки на сбыт сроком более одного года.
Изучив меры по решению вопросов о перебоях с поставкой, ФКРЭ распорядилась, чтобы РПО реформировали эти меры из-за обеспокоенности тем, что цены или ограничение ценовых предложений не в полной мере отражают справедливую стоимость электроэнергии в период дефицита (Приказ N 719 (2008 г.)). ФКРЭ предложила 4 подхода для проведения реформ, включая: (1) увеличение поставок (выработки) электроэнергии и повышение лимитов по заявкам на поставку во время аварийных ситуаций; (2) повышение лимитов по заявкам на поставку (спрос) во время аварийных ситуаций; (3) установление кривой спроса для рабочих резервов, которые могут поднять цены предложений в заранее согласованном порядке в случае сокращения резервов; (4) установление цен окончательного расчета по сделкам при аварийных ситуациях за всю переданную энергию, произведенную основными ресурсами или ресурсами потребителей на уровне выплат, причитающихся участникам программ ликвидации аварийных ситуаций в электроэнергетике.
Влияние на горизонтальном рынке. Считается, что поставщики могут оказывать влияние на оптовый рынок электроэнергии (занимать господствующее положение на горизонтальном рынке), если они занимают доминирующее положение или являются решающими поставщиками. Поставщик имеет доминирующее положение на рынке, если доля, определяемая в мегаваттах незадействованной мощности в его собственности или под его управлением, составляет не менее 20% от общей незадействованной мощности на соответствующем рынке. Поставщик является решающим поставщиком, если во время годового пика на участке корректировки нагрузки (баланса) "спрос нельзя удовлетворить без дополнительного участия поставщика или его предприятий". Если поставщик не соответствует вышеуказанным критериям, он может доказать отсутствие у него влияния на рынок с помощью теста цены с доставкой (ТЦД). Такой тест является более строгой проверкой, при которой используются различные инструменты для измерения рыночной доли поставщика, а также того, является ли он решающим поставщиком в дополнение к его присутствию на рынке (основан на индексе концентрации Херфиндаля-Хиршмана = сумма площадей всех рыночных долей поставщика). Согласно ТЦД считается, что поставщик не имеет рыночной власти, если он не является решающим поставщиком и его рыночная доля меньше 20% с индексом Херфиндаля-Хиршмана ниже 2500.
Влияние на вертикальном рынке. Влияние на вертикальный рынок выражается в том, что власть рынка используется для воздействия на передачу электроэнергии или на ресурсы, жизненно важные для производства электроэнергии (Приказ N 697 (2007 г.)). Эксплуатация объектов передающих сетей в рамках ТОДЭП снижает рыночную власть организаций по передаче электроэнергии. ФКРЭ продолжает получать и анализировать сведения об активах, принадлежащих и подконтрольных поставщику в области транспортировки, хранения и/или распределения природного газа, а также объектах для развития генерирующих мощностей, источниках поставки и транспортировки угля (баржи и железнодорожные вагоны).
Ограничение по созданию аффилированных лиц. Франчайзинговые коммунальные компании с потребителями-пленниками (безальтернативными потребителями) и дочерними сбытовыми предприятиями должны соблюдать требования по ограничению филиалов, чтобы претендовать на получение рыночных тарифов (Приказ N 697). Коммунальные компании и их филиалы должны: осуществлять свою деятельность раздельно, за исключением чрезвычайных обстоятельств, и воздерживаться от распространения рыночной информации, которая может навредить безальтернативным потребителям услуг коммунальных компаний; осуществлять между собой продажи на льготных условиях других услуг или товаров, не имеющих отношения к электроэнергии; предлагать привилегированные брокерские услуги друг другу и использовать посреднические услуги для обхода ограничений, налагаемых на дочерние предприятия.
Манипулирование рынком. Наиболее вопиющие формы манипулирования рынком включают: физическое придерживание - ложное заявление о том, что определенные активы выведены из строя; экономическое придерживание - намеренное предоставление высоких ценовых заявок, превышающих действующие ограничения и вероятную расчетную цену сделки на рынке; дезинформация о наличии - неспособность составить и предоставить надлежащий график отключений и незамедлительно сообщать об изменении ресурсов или мощностей, которые могут повлиять на осуществление диспетчерского управления; неправильная отчетность - предоставление ложных и вводящих в заблуждение сведений для отраслевых изданий и организаций, занимающихся мониторингом рынка. ФКРЭ отреагировала на такие действия, провозгласив правила поведения на рынке и предъявив в отношении региональных передающих предприятий строгие требования для мониторинга рынка.
Правила поведения на рынке. ФКРЭ обнародовала четыре правила поведения, предназначенных для недопущения манипулирования рынком - Приказ о поведении на рынке (2003 г., Приказ N 670 (2006 г.)). Поставщики, принимающие участие в работе рынков РПО, должны соблюдать правила ФКРЭ, регулирующие работу, планирование и обслуживание генерирующих мощностей, регламентирующие процедуры объявления об отключении и направлении рыночных заявок. Поставщики должны предоставлять точные и фактические данные во всех сообщениях в адрес ФКРЭ и других заинтересованных сторон. Поставщик не должен предоставлять ложные сведения изданиям, публикующим ценовые индексы на электроэнергию и газ. Продавцы обязаны сохранять в течение пяти лет все данные, на которых были основаны рыночные продажные цены, а также все цены, которые сообщались издателям ценовых индексов.
Мониторинг рынка. РПО должны иметь подразделения по мониторингу рынка (ПМР) и обеспечивать их всеми ресурсами и информацией, необходимой для осуществления их функций (Приказ N 719 (2008 г.)). Для обеспечения независимости эти подразделения подчиняются не руководству РПО, а непосредственно совету директоров. Сотрудники этих подразделений не должны иметь какие-либо финансовые или профессиональные интересы в организациях, участвующих на рынке электроэнергии. Основные задачи подразделений мониторинга рынка включают оценивание рыночных правил, предоставления тарифов, элементов структуры рынка, а также обнаружение и информирование о поведении участников рынка, которое требует расследования. Подразделения по мониторингу рынка также должны выпускать годовые и квартальные отчеты о состоянии рынка.
Заключительные наблюдения. Можно сделать несколько выводов на основании данного исследования эволюции регулирования электроэнергетической отрасли от регулирования естественной монополии до регулируемой конкуренции. Во-первых, регулируемая конкуренция в большинстве случаев - более сложное явление, чем регулируемая естественная монополия, что приводит к дополнительным издержкам, а также ставит ряд технически сложных задач перед регулируемым сообществом и его основными заинтересованными лицами. Во-вторых, основная цель регулируемой конкуренции, по всей видимости, заключается в продвижении формы экономической эффективности путем передачи ресурсов в руки тех, кто желает и может платить за них более высокую цену, считая, что основные цели регулирования естественной монополии - надежные услуги по справедливой и обоснованной цене - будут естественным побочным результатом этого процесса. В-третьих, весьма спорным является вопрос о том, сколько реальных сторонников у регулируемой конкуренции среди конечных пользователей, сотрудников уполномоченных органов на уровне штатов и других заинтересованных лиц, т. к. 28 штатов страны не охвачены системой РПО полностью или частично, а ее розничную версию реализовали только в 15 штатах.
Электроэнергетической отрасли США приходится иметь дело с множеством новых проблем и способов их решения, включая вывод из эксплуатации большого количества генерирующих мощностей, работающих на ископаемом топливе, повышение доли новых технологий в производстве электроэнергии и появление возможностей регулирования спроса у потребителей, а также с возросшим числом кибернетических и физических угроз. Один из ключевых вопросов заключается в том, какая модель - регулируемая конкуренция в разрастающейся интегрированной сети или регулирование естественной монополии с некоторой степенью децентрализации - лучше всего подходит для управления надвигающимися вызовами в электроэнергетической отрасли. Другой вопрос - возможно, самый важный - заключается в следующем: сможет ли череда разнородных подходов из области регулируемой конкуренции и регулирования естественной монополии привести электроэнергетическую отрасль США в безопасное, надежное и процветающее будущее.
Название документа