Социологическое измерение социальной несправедливости: опыт Организации Объединенных Наций и Совета Европы
(Севастьянов А. М.) ("Омбудсмен", 2012, N 2) Текст документаСОЦИОЛОГИЧЕСКОЕ ИЗМЕРЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ НЕСПРАВЕДЛИВОСТИ: ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ И СОВЕТА ЕВРОПЫ <*>
А. М. СЕВАСТЬЯНОВ
Севастьянов Алексей Михайлович, Уполномоченный по правам человека в Челябинской области.
Обсуждаются подходы к мониторингу нарушений прав человека, предлагаемые ООН и СЕ, рассматриваются тенденции развития, трудности и возможности в условиях поглощения государством деятельности общества и общественных институтов. Подчеркивается необходимость осознания самого феномена несправедливости и формирования новых моделей ее измерения.
Ключевые слова: мониторинг прав человека, социальный конфликт, интеркультурализм, мультикультурализм, межкультурный диалог, феномен социальной несправедливости.
Author discusses the approaches to monitoring human rights violations, the proposed UN and Council of Europe, trends, challenges and opportunities in a situation of State's absorption of the society and public institutions. Emphasizes the need to understand the phenomenon of injustice and needs in forming of new models to measure it.
Key words: monitoring of human rights violations, social conflict, interculturalism, multiculturalism, intercultural dialogue, social injustice phenomenon.
Социологическое измерение социальной несправедливости является важным элементом формирования новых моделей управления, позволяет правильно выявить проблему, сформулировать смыслы, предложить модели управления, исключающие воспроизводство несправедливости. Обратимся к разнообразию существующих наборов измерительных инструментов, которые предлагаются Организацией Объединенных Наций и Советом Европы в отношении того, что может быть отнесено к социологии несправедливости. В основе многих подходов лежит мониторинг, т. е. "планомерное, систематическое, проводимое по определенной схеме изучение определенного фрагмента социальной действительности... Выбору цели действий и темы мониторинга обычно предшествует создание некоего первичного представления о том или ином фрагменте социальной действительности, который по каким-то причинам интересует данную организацию. Такое представление создается на основе данных, полученных из прессы, поступающих в организацию жалоб, интервенционных посещений государственных учреждений, переписки с этими учреждениями, исследований, проводимых научными институтами, отчетов, опубликованных контрольными органами (ВКП, УПЧ и т. д.), либо из каких-то других доступных источников разной степени достоверности" [3, с. 13 - 15]. Организация Объединенных Наций как источник методологий измерения исходит из особенностей нарушения или угрозы нарушения международных правовых норм, конституирующих гуманизм и гуманное поведение как в межнациональных отношениях, так и внутри стран. Методология ООН основывается на верховенстве права и позволяет оценивать доступ к правосудию, реакцию на насилие, уровень прозрачности, неприкосновенности и подотчетности полиции, судебных органов и тюремных учреждений. Разработка методологий ведется применительно к нескольким областям: постконфликтным зонам, сферам доступа женщин к правосудию, сфере отношения правовых институтов и судебных органов к уязвимым группам: меньшинствам и беженцам, сфере развития человека, сфере возникающих конфликтов в отношении прав человека при осуществлении бизнес-деятельности и др. Ценности гуманистического поведения лежали в основе создания ООН в 1945 г., в послевоенное время, когда массовые уничтожения населения, геноцид и жестокость ведения Второй мировой войны были еще очень острой травмой. ООН была основана правительствами стран как площадка согласования правительственных интересов и разрешения конфликтов. В 1946 г. был создан Департамент общественной информации ООН - ДОИ. Генеральная Ассамблея ООН - коллегиальный решающий орган - Резолюцией N 13 обязала ДОИ содействовать и оказывать помощь правительственным и неправительственным организациям. В 1968 г. Резолюциями 1296 и 1297 учрежден статус ассоциированной неправительственной организации, который предоставлялся тем неправительственным организациям, которые поддерживают работу ООН и содействуют распространению знаний, принципов и деятельности ООН. В настоящее время такой статус имеет более 1500 неправительственных организаций. Совет Европы как источник методологий. Совет Европы (СЕ) создан правительствами европейских стран в 1949 г. на принципах "укрепления мира, основанного на справедливости и международном сотрудничестве, и жизненной необходимости сохранения человеческого общества и цивилизации". СЕ развивает приверженность "духовным и моральным ценностям, которые являются общим достоянием их народов и подлинным источником принципов свободы личности, политической свободы и верховенства права, лежащих в основе любой истинной демократии, интересов социального и экономического прогресса". Реализация этих принципов достигается "путем рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключением соглашений, проведением совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, юридической и административной областях, равно как и путем защиты и развития прав человека и основных свобод" [9]. В 2011 г. Совет Европы объединяет 47 государств, и его деятельность сфокусирована на правах человека, демократии и верховенстве права. Европейская конвенция о защите прав человека, принятая в 1950 г., создала механизм обеспечения соблюдения обязательств, взятых на себя правительствами. Контроль соблюдения обязательств осуществляют: Европейская комиссия по правам человека (учреждена в 1954 г.), Европейский суд по правам человека (учрежден в 1959 г.) и Комитет министров Совета Европы, состоящий из министров иностранных дел государств-участников или их представителей. Увеличение количества жалоб на нарушение прав, закрепленных Конвенцией, стало заметно уже в 1980-е гг. и резко возросло в 1990-е с присоединением к Совету Европы стран Восточной Европы и бывшего СССР. В этой связи возросла роль Комиссии по правам человека, роль которой состоит в приеме петиций, сборе фактов и инициировании досудебного урегулирования споров, предоставляя себя в распоряжение заинтересованных сторон "с целью обеспечения дружественного урегулирования вопроса на основе уважения прав человека, определенных положениями... Конвенции". ООН и конвенциальные наборы измерений. Имеет смысл начать с самого последнего документа, поскольку мы можем наблюдать не только рождение самого документа, но и, в режиме online, реакцию на него со стороны общества. Генеральной Ассамблеей ООН 16 июня 2011 г. был поддержан документ "Руководящие принципы предпринимательской деятельности в аспекте прав человека: осуществление рамок Организации Объединенных Наций, касающихся "защиты, соблюдения и средств правовой защиты" [8]. В этом документе закреплены принципы защиты, уважения и правовые механизмы защиты прав человека исходя из обязательств государств в рамках международного права, прав человека в пределах их территории и/или юрисдикции, принятых ими на себя, по обеспечению защиты от нарушений прав человека третьими сторонами, включая предприятия. Документ предлагает решение дилеммы наступления бизнеса на гражданские права. Отметим, что решение основано не на каких-либо инновационных подходах, но лишь на систематизации и возведении в принципы уже существующих. Однако именно это и вызвало немедленную реакцию наблюдателей, заявивших, что "нужны глобальные правила, а не только рекомендации" [10]. Кроме того, 30 испаноязычных общественных организаций-наблюдателей выразили обеспокоенность нерешенными вопросами защиты прав человека в случае транснационального бизнеса. Они отметили, что создание механизмов отдано на откуп национальным правительствам, которые часто не заинтересованы в защите прав человека в случаях их нарушения транснациональными корпорациями. Эти заявления выявляют по крайней мере три тенденции. Первая - ООН как организация государств, представленная правительственными чиновниками, занимается не только защитой прав человека, но и "социализацией брутальных правительств", уклоняющихся от своих обязательств по международным конвенциям. Вторая - "социализация правительств" занимает слишком долгое время, и общество проявляет все более нетерпения, требуя ускорения изменений. Третья - ООН занимается мониторингом проявления различных интерпретаций "брутальных суверенностей", допускающих коррупцию и попрание прав человека, классифицирует нарушения и публикует в докладах, которые сами по себе не становятся источником изменений. Каждые 2 - 5 лет выпускаются обзоры и доклады ООН в экономической и социальной сферах: демография (доклады Генерального секретаря), положение женщин (ДЭСВ, ЮНИФЕМ, ПРООН), состояние здравоохранения (ВОЗ), инвестиции (ЮНКТАД), информационная экономика (ЮНКТАД), миграция (ДЭСВ), молодежь (ДЭСВ), проблемы наименее развитых стран (ЮНКТАД), наркотики (ЮНОДК), народонаселение (ЮНФЛА, ДЭСВ), продовольствие (ФАО), развитие человека (ЮНДП, ПРООН), сельское хозяйство (ФАО), социальное развитие (ДЭСВ), СПИД (ЮНЭЙДС), технологии и инновации (ЮНСТАД), торговля и развитие (ЮНКТАД), финансы (ВБ), экономическое развитие (ВБ) <1>. -------------------------------- <1> Департамент по экономическим и социальным вопросам ООН, Фонд ООН для развития в интересах женщин, Программа развития ООН, Конференция ООН по торговле и развитию, Управление ООН по наркотикам и преступности, Фонд ООН в области народонаселения, Продовольственная и сельскохозяйственная организация, Всемирный банк.
Во всех докладах в той или иной формулировке затрагиваются права человека и международная безопасность, отражение насильственных конфликтов в судьбах людей. Измеряемые параметры: состояние различных государственных институтов и доступ граждан к этим институтам, уровень обеспечения основных гражданских, культурных, экономических, политических и социальных прав со стороны институтов. Статистика по средней продолжительности жизни и грамотности взрослого населения отражается в докладах по развитию человеческого потенциала [2]. Статистика по численности населения и смертности детей до 5 лет - в докладах по народонаселению [6]. Во вступительном слове на 17-ой сессии Совета по правам человека (Женева, 30 мая 2011 г.) Верховный комиссар ООН по правам человека г-жа Нави Пиллэй подтвердила отмеченную нами нарастающую дилемму: "Народные волнения стали результатом продолжавшегося десятилетиями лишения людей их гражданских, культурных, экономических, политических и социальных прав, а также права на развитие. Политические репрессии, коррупция, лишения, социальная изоляция, неравенство и унижения мешали реализации этих прав", поскольку не решена проблема систематического отказа в правах, которая "слишком долго оставалась нетронутой и продолжала нагнетать обстановку, в то время как в центре внимания вместо этого оказывались узкие вопросы экономического роста, иностранных инвестиций и "национальной безопасности" [5]. По мнению Пиллэй, отсутствие институциональных реформ, отсутствие независимого и объективного правосудия, поглощение государством деятельности общества и общественных институтов ведут к росту нарушений, коррупции и организованной преступности, что при превышении некоего порога приводит к обострению социального протеста. Она подчеркивает важность того, чтобы уже "на начальном этапе переходного периода был принят всеобщий подход к правосудию переходного периода для достижения примирения путем привлечения к ответственности виновных за все серьезные нарушения прав человека, как прошлых, так и настоящих, обеспечения подотчетности и соблюдения прав жертв на правовую защиту и возмещение ущерба". ООН в разработке инструментария и методик исходит из ценностей прав человека и целей уважения, защиты и продвижения адекватных правовых механизмов для их защиты. Реформирование системы правосудия - один из методов. Он включает сложную систему взаимодействий правительств, общественных структур и ООН для мониторинга правовых систем, глубинного исследования конфликтов, формирования и присутствия независимых наблюдателей. Реформированию системы правосудия посвящен доклад 2006 г. "Инструменты обеспечения господства права в постконфликтных государствах" [7]. Этот доклад, по сути, представляет собой хорошо разработанный проект, снабженный примерами и обосновывающий следование основополагающим принципам: "недопустимость дискриминации и равноправное обращение, в частности доступ к правосудию и справедливое обращение с жертвами, доступ к судебным средствам правовой защиты и/или предоставление возмещения в соответствии с законом, а также обращение в соответствии с внутренним законодательством, справедливый характер материально-правового и процессуального аспектов судопроизводства, недопустимость безнаказанности за преступления, предусмотренные международным правом, а также независимое и беспристрастное отправление правосудия". Очевидно, что все вышеперечисленное может реформироваться лишь совместно с изменением или развитием правовой и гуманистической культуры. Изменение культуры представляет собой трудный и долгий процесс, который "требует детальной и непрерывной оценки работы системы и четкого понимания ее проблем", для чего необходимы "универсальные применимые нормы", которые под эгидой ООН "должны служить в качестве нормативной основы для деятельности, направленной на поддержку правосудия и установление господства права" [7, с. 3]. Предлагаемые ООН руководящие принципы не являются жесткими правилами, а предназначены как руководство в работе групп международного контроля. На основе собранного по предлагаемой методике материала делаются тематические или периодические обзоры с набором системных выводов по проблемам и темам. В качестве измеряемых и наблюдаемых параметров в сфере правосудия обсуждаемый доклад предлагает: наличие уязвимых групп и уровень их дискриминации; доступ к правосудию; справедливость по отношению к жертвам; возмещение вреда; неотвратимость наказания за преступления, квалифицированные в соответствии с международным правом; независимость и беспристрастность правосудия; направление использования финансовых и материальных ресурсов и др. параметры, которые могут охарактеризовать уровень коррупции. ООН уделяет внимание традиционным способам урегулирования споров, предлагая проводить мониторинг особенностей и широты их использования, а также вовлеченности местных сообществ в традиционные способы и соответствия их де-юре международному или национальному праву. И, наконец, в качестве источника сравнения рекомендуются международные конвенции и протоколы к ним; международные региональные договоры; международное обычное право; международные внедоговорные нормы. Первая проблема - требования к уровню профессионализма. Такой подход требует разработки сложной программы контроля правовой системы, которую должны осуществлять хорошо подготовленные и очень опытные наблюдатели. Вторая проблема может заключаться в давлении ограниченной группы специалистов и подмене изменяющихся потребностей сложившимися возможностями. Несмотря на то что ООН рекомендует пересматривать и обновлять программы контроля, профессиональная подготовка специалистов мониторинга в области прав человека достаточно сложна и затратна, и эта профессионализация создает ситуацию, когда они становятся востребованными на рынке этих услуг и предлагают то, в чем являются экспертами. И, наконец, третья проблема состоит в том, чтобы соблюсти баланс и сформировать доверительные коммуникации и позитивные рабочие отношения как с государственными институтами, так и с негосударственными, что предполагает значительную степень деликатности, дипломатичности и осмотрительности для получения информации из первых рук, от участников событий, необходимость ее достоверности, верифицированности и верифицируемости источников информации, умение работать с формальными документами, знание культуры местных сообществ и высокий уровень этики в отношении уязвимых групп. Важно при этом оставаться объективным и беспристрастным, не погрязнуть деталях, а выделить социально значимые тренды. Для методологии мониторинга, несомненно, остается актуальной дилемма включенного наблюдателя. Как бы опытны они ни были, их выводы по своему характеру достаточно уязвимы для критики как со стороны, находящейся под наблюдением, так и с точки зрения полноты и достаточности самой методологии. Есть трудность исключения влияния включенности наблюдателя в события, подвергаемые мониторингу. Включенность может вносить искажения в наблюдаемую картину даже самим фактом присутствия наблюдателя и, соответственно, вносить искажения в выводы. Не только культура и система государственного управления могут быть источником несправедливости. Деловая активность и ведение бизнеса также могут стать опустошительными, ущербными и причинять страдания людям, стать унижающими их честь и достоинство. По всему миру коренные народы лишаются среды обитания и природных ресурсов в результате разработок полезных ископаемых или заготовки древесины, что ведет к массовому голоду и детской смертности. Таким образом, Организация Объединенных Наций, в которой представительствуют правительства 192 стран, стоит перед вызовами воспроизводства несправедливости, которые лишь нарастают со времени ее основания в 1945 г. для укрепления международной безопасности и поддержания мира. Совет Европы и конвенционные наборы измерения. В то время как ООН сосредоточена на мониторинге и разработке методов соблюдения принципов и развитии теории и практики интеркультурализма, Совет Европы уделяет значительно большее внимание развитию теории и практики мультикультурализма, подготовке кадров и обучению методам достижения консенсуса в межкультурном диалоге, практическому осуществлению демократии на уровне муниципалитетов, которая выстраивается на уважении культурных ценностей. Глубинное отличие методологических подходов в том, что "мультикультурализм нацелен на защиту культурных особенностей и зачастую приводит к культурной замкнутости, тогда как интеркультурализм ориентирован на поиск условий взаимодействия разных культур" [4]. С начала 1990-х гг. Совет Европы начинает большую образовательную деятельность, инициированную решениями первого саммита глав государств и правительств стран - участниц СЕ, направленную на формирование диалоговой культуры на многокультурном европейском пространстве с целью достижения консенсусных решений и предотвращения конфликтов на уровне местных сообществ и государств, "разрабатывая модель управления культурным многообразием, нацеленную в будущее" [1, с. 3], которая основана на взаимопонимании, способности защищать и развивать права человека, зафиксированные в Европейской конвенции по правам человека, демократии и верховенстве закона. "В современном мире, который становится все более многообразным и незащищенным, нам необходимо общаться поверх этнических, религиозных, языковых и национальных разделительных линий, чтобы обеспечить социальную сплоченность и предотвратить конфликты... Выводы и рекомендации необходимо претворять в жизнь, а также отслеживать их выполнение посредством диалога со всеми заинтересованными сторонами. Межкультурный диалог, являясь непрерывным процессом, представляет собой еще один шаг на пути создания новой социальной и культурной модели, адаптированной к быстро меняющейся Европе и не менее быстро меняющемуся миру" [1, с. 3]. Первый саммит стран - участниц СЕ достиг консенсуса в том, что культурное многообразие является отличительной чертой богатого культурного наследия Европы и что толерантность гарантирует построение открытого общества. Европейский консенсус в отношении ценностей достигается путем конвенций и соглашений, налагающих обязательства, а также рекомендаций, деклараций и заключений, закрепляющих стандарты и предлагающих инструменты достижения этих стандартов. Среди них: Европейская конвенция по правам человека, Европейская социальная хартия, Декларация о равенстве женщин и мужчин, Европейская конвенция о правовом положении рабочих-мигрантов, Европейская культурная конвенция. В качестве инструментария используются механизм мониторинга и план действий. В стратегии диалога есть свои сложности и по крайней мере две ключевые проблемы: как привлечь к диалогу тех, кто его избегает, и как вести диалог с позиций различающихся ценностей. Необходимо разобраться, какие страхи стоят за тактикой избегания диалога и какова иерархия или, точнее, каково многообразие ценностей с тем, чтобы найти зоны возможного общения, каковы ментальные модели и как они формируют миры привычек, гражданских организаций и властных институтов. В 2007 г. стало очевидно, что мультикультурализм, понимаемый как ассимиляция, несет в себе скрытую угрозу насилия. Эта угроза насилия воспринимается как попытка подавления самоидентификации и ценности человеческого достоинства. Идея мультикультурализма перешла в следующую стадию своего развития - в стадию постоянно действующего межкультурного диалога, который ведется на основе равного достоинства и уважения идентичностей в целях формирования общих ценностей прав человека, демократии, гендерного равенства и верховенства закона. Совет Европы выдвигает пять политических принципов межкультурного диалога. Это: 1) демократическое управление культурным многообразием; 2) демократическая гражданственность и участие в процессах управления; 3) изучение и преподавание навыков межкультурного диалога; 4) создание пространства диалога; 5) перенос межкультурного диалога в международные отношения. Именно в этих пяти направлениях формируются планы действий, разрабатывается инструментарий, ведется мониторинг и фиксируются изменения. Реализация этих планов, и на это нацелены образовательные усилия СЕ, должна привести к формированию общего культурного ядра, договоренности об общих базовых ценностях и естественного, внутренне формируемого желания действовать на их основе, снижению конфликтогенности общества и преодолению насилия и несправедливости. Работа над созданием такого общего культурного ядра - это работа всего общества, образованного, критически мыслящего, инновационного. Сложность подхода межкультурного диалога в том, чтобы обеспечить своевременные изменения параметров измерения. Для этого необходимо следовать результатам продолжающегося обучения навыкам межкультурного диалога, а также осуществлению своих функций в поликультурных сообществах среди различных социальных групп: сотрудников правоохранительных органов, политиков, учителей, представителей других профессий, а также лидеров общественных объединений. Необходимо учитывать тренды развития культуры, ее динамику и открытость для экспериментов; насколько СМИ являются каналом распространения объективной информации и новых идей, способны ли они бросать вызовы стереотипам; насколько активно развивается культура владения несколькими языками и в какой мере школьное образование защищено от того, чтобы быть инструментом идеологических манипуляций; в какой мере школьники овладевают искусством критического прочтения получаемой информации; насколько активно высшая школа формирует широкий взгляд на мир на основе ценностей просвещения; в какой мере развито неформальное дополнительное образование, насколько активно участвует в нем молодежь; уровень мобильности этих программ, а также каково качество преподавателей. Следует обращать внимание на организацию городского планирования и уровень его открытости, наличие пространств общения. Барьеры. СЕ признает в качестве барьеров межкультурного диалога расизм, ксенофобию, нетерпимость, дискриминацию, бедность и эксплуатацию, которые существуют во многих европейских странах, а также пропаганду ненависти, ставшую особенно значимой в последние годы. И еще один барьер - лингвистический, казалось бы, несложный для преодоления, но значительно ограничивающий возможности и горизонт человеческого развития и коммуникаций. Совет Европы подчеркивает важное отличие межкультурного диалога от первых двух подходов - ассимиляционного и мультикультурализма, которые ранее развивались СЕ. Отличие межкультурного диалога от ассимиляционного подхода в том, что первый признает не только модель большинства, но и все жизненные модели равноправными. Отличие же межкультурного диалога от мультикультурализма в том, что он требует "наличия общего ядра, не оставляющего места моральному релятивизму" [1]. И, наконец, его существенное отличие от обоих подходов в том, что он признает ключевую роль организаций гражданского общества как субъектов управления, особенно в тех случаях, когда конвенционные подходы, доступные государствам, оказываются недейственными. Выводы. Даже самый совершенный мониторинг не дает набора инструментов для преодоления несправедливости в постоянно меняющемся социальном мире. ООН, как и Совет Европы, имея инструментарий для мониторинга несправедливости, тем не менее стоит перед вызовами ее воспроизводства. В сегодняшней повестке дня стоит не только осознание самого феномена несправедливости, но и формирование новых моделей ее измерения. Невозможно решить проблемы методами, которые их создали.
Литература
1. Жить вместе в равном достоинстве: "Белая книга" по межкультурному диалогу, утв. министрами иностр. дел стран - членов Совета Европы на 118 сессии Комитета министров (Страсбург, 7 мая 2008 г.). URL: http://www. coe. int/t/dg4/intercultural/Publication_WhitePaper_ID_en. asp (дата обращения: 17 июля 2011 г.). 2. Реальное богатство народов: пути к развитию человека: Доклад о развитии человека. 2010. URL: http://hdr. undp. org/en/media/HDR_2010_RU_Complete_reprint. pdf (дата обращения: 17 июля 2011 г.). 3. Новицкий М., Фиалова З. Мониторинг прав человека. Варшава, 2001. 4. Паин Э. Гражданская основа - единству России URL: kommersant. ru/docs/2011/5346706.doc. 5. Пиллэй Н. Вступительное слово на 17-ой сессии Совета по правам человека (Женева, 30 мая 2011 г.) URL: http://www. ohchr. org/ru/NewsEvents/Pages/DisplayNews. aspx? NewsID=11075&LangID=R (дата обращения: 17 июля 2011 г.). 6. От конфликта и кризиса к возрождению: поколения перемен: народонаселение мира в 2010 г. URL: http://www. un. org/ru/development/surveys/docs/population2010.pdf (дата обращения: 17 июля 2011 г.). 7. Инструменты обеспечения господства права в постконфликтных государствах: мониторинг правовых систем / ООН. Упр. Верховного комиссара ООН по правам человека. Нью-Йорк; Женева, 2006. 8. Руководящие принципы предпринимательской деятельности в аспекте прав человека. URL: http:// www. busi-ness-humanrights. org/ media/ documents/ ruggie/ ruggie-guiding-principles-russian-21-mar-2011.pdf (дата обращения: 17 июля 2011 г.). 9. Устав Совета Европы. URL: http://conventions. coe. int/Treaty/rus/Treaties/Html/001.php; http:// www. business-humanrights. org/ media/ documents/ ruggie/ ruggie-guiding-principles-russian-21-mar-2011.pdf. 10. Global rules needed, not just guidance: weak stance on business standards / Human Rights Council. URL: http:// www. hrw. org/ en/ news/ 2011/ 06/ 16/ un-human-rights-council-weak-stance-business-standards (дата обращения: 17 июля 2011 г.).
Название документа