Атомная энергетика в Соединенных Штатах Америки: обзор правового регулирования

(Хаммонд Э.) ("Энергетическое право", 2014, N 1) Текст документа

АТОМНАЯ ЭНЕРГЕТИКА В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ: ОБЗОР ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ <*>

Э. ХАММОНД

Хаммонд Эмили, профессор права факультета права Уэйк-Форестского университета.

A. Введение

Атомная энергетика является важной составляющей производства электроэнергии в США уже более полувека, но в последнее время она стала вызывать особый интерес благодаря практически полному отсутствию выбросов парникового газа при ее производстве. Однако на пути ее распространения возникают различные трудности, связанные с финансированием, утилизацией отходов, устоявшейся традицией отрицательного отношения к связанным с нею опасностям и сильным неприятием.

1. Исходная информация

Доля производства электроэнергии и экономические соображения. Около 20% всей производимой в США электроэнергии дает атомная энергетика. В тридцати одном штате имеется как минимум один промышленный реактор, а по всей стране насчитывается около 104 действующих реакторов на 65 атомных электростанциях. Строительство промышленных реакторов, начавшееся в 1950-х гг., достигло своего пика в 1970-х, но затем пережило значительный спад, т. к. реальная стоимость строительства реакторов значительно превысила все ожидаемые расходы. В то же время снижались тарифы на электричество в связи с постепенной стабилизацией спроса, а регулирующие структуры не позволяли энергосбытовым компаниям возмещать средства, вложенные в атомную энергетику. В результате энергосбытовые компании все неохотнее делали капиталовложения в создание новых генерирующих мощностей в атомной энергетике. И конечно, аварии на АЭС "Три-Майл-Айленд", в Чернобыле и Фукусиме сильно подорвали общественное доверие к атомной энергетике. Но развитие технологий позволило поднять эффективность работы АЭС с 70% в начале 1990-х гг. до 90% и выше с 2004 г. Работающие в настоящее время станции ищут пути продления своих лицензий, да и в целом собственники существующих АЭС извлекают выгоду из надежности и низких эксплуатационных расходов этих станций. Необходимость снижения выбросов парникового газа при производстве электроэнергии наряду с инициативами Закона об энергетической политике, принятого в 2005 г., который предусматривал гарантии займов на новое строительство, способствовали возобновлению интереса к атомной энергетике. Однако тупик, в котором сегодня оказалась национальная политика по обращению с ядерными отходами, создает весьма ощутимые препятствия для лицензирования по крайней мере на нынешнем этапе. Восприятие рисков и судьбоносные события. Развитие атомной энергетики всегда было тесно связано с проблемой восприятия рисков. Риски, кажущиеся неподвластными, незнакомыми и ассоциируемые с возможными последствиями катастроф, с большей степенью вероятности попадают в категорию неприемлемо высоких. Социологи отмечают, что в сознании многих людей сформировалось мнение, что аварии на ядерных реакторах и ядерные отходы принадлежат к этой категории. К тому же риски такого рода особенно восприимчивы к судьбоносным событиям; т. е. аварии имеют тенденцию преумножать уже существующее восприятие рисков в такой степени, что сами эти события обходятся для отрасли и для общества (из-за ужесточения регулирования и потери возможностей снижения выбросов парникового газа) гораздо дороже самих аварий. Несмотря на эти проблемы, атомная энергетика имеет превосходную статистику безопасности по сравнению с другими энергоносителями для производства энергии, такими как уголь, природный газ и гидроэлектростанции. Кроме того, ее способность обеспечить надежным источником электроэнергии без выбросов парникового газа вызывает неутихающие дискуссии о том, смогут ли ее преимущества перевесить восприятие рисков или наоборот. Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что из всех генерирующих электроэнергию мощностей атомные несут особые проблемы, которые, по всей вероятности, всегда будут в центре споров о том, какое же сочетание энергоносителей наилучшим образом подходит для производства электроэнергии. Проблемы на практике. В атомной энергетике также приходится сталкиваться с рядом практических проблем, которые не лучшим образом сказываются на ее перспективах развития. Во-первых, не следует забывать о доступности запасов топлива. Во-вторых, производство атомной энергии связано с использованием водных ресурсов. В-третьих, ощущается нехватка квалифицированного персонала, включая специалистов в области атомной энергетики, геологов, сварщиков со специальной квалификацией для атомной отрасли. В-четвертых, отрасль испытывает нехватку оборудования, особенно в Соединенных Штатах, где отсутствие проектов по возведению новых мощностей привело к сокращению сектора производства оборудования. И последнее, возможно, самое важное для Соединенных Штатов - это политические и технические проблемы вокруг отработавшего ядерного топлива (ОЯТ), серьезно тормозящие дальнейшее развитие отрасли. Отсутствие в стране планирования в области обращения с ядерными отходами, о чем более подробно говорится ниже, не позволяет решить проблему с тоннами ядерных отходов во временных хранилищах, а также создает сложности для Комиссии по ядерному регулированию США (КЯР) в вопросах лицензирования новых реакторов.

2. Ситуация с регулированием топливного цикла

В США некоторым штатам не разрешается осуществлять правовое регулирование вопросов безопасности в области производства атомной энергии; КЯР отвечает за лицензирование атомных электростанций, а Министерство энергетики (МЭ США) - за обращение с ОЯТ. Цикл ядерного топлива включает следующие этапы: добыча урана, обогащение и производство топлива, генерирование электроэнергии, хранение и утилизация ОЯТ. КЯР отвечает за регламентирование на всех этапах; кроме того, на каждом этапе необходимо проводить оценку воздействия на окружающую среду. Добыча и переработка урана. Закон об атомной энергии 1954 г. предусматривает нормативное обеспечение источников ядерного излучения, включая необогащенный природный уран. КЯР обеспечивает регулирование в области промышленного использования таких материалов путем выдачи и контроля лицензий. Ядерно-топливный цикл начинается с добычи урана, включая извлечение урановой руды на поверхность как с помощью традиционных методов, так и с помощью подземного выщелачивания. Ответственность за регламентирование традиционных методов добычи распределяется между Министерством внутренних природных ресурсов и отдельными штатами. На данный момент на территории США только в одном месте осуществляется добыча урана традиционным способом, в отличие от подземного выщелачивания, которое применяется на 20 предприятиях в стране. Хотя КЯР и осуществляет регламентирование деятельности предприятий в некоторых штатах, отдельные штаты воспользовались возможностью осуществлять прямое регулирование в рамках соглашений с КЯР. После переработки урана на рудниках в желтый кек (урановый концентрат) его необходимо преобразовать в гексафторид урана, что в США осуществимо только на одном предприятии. Затем уран обогащают до тех пор, пока содержание изотопа U-235 не достигнет уровня 4 - 5%, необходимого для деления ядра. И наконец, обогащенный уран преобразовывается в твердую двуокись урана, из которой в процессе обжига получают топливные таблетки. Затем эти таблетки закладывают в топливные стержни, из которых делают законченные тепловыделяющие сборки. В США находится несколько предприятий по производству топлива. Регулирующие полномочия КЯР распространяются на все вышеназванные этапы. Производство электроэнергии. В Законе об энергетической политике 2005 г. Конгресс поддержал строительство нового реактора, уполномочив МЭ США оказывать определенную финансовую поддержку, если возникнет задержка с выводом АЭС на полную мощность из-за действий со стороны КЯР или в связи с судебными разбирательствами. В некоторых штатах также приняли законы, направленные на содействие строительству реакторов, в которых предусматриваются гарантии полного или частичного возмещения расходов на строительство с помощью увеличения тарифов. В то время, когда даже по самым оптимистическим прогнозам предполагается лишь небольшое увеличение числа реакторов, повторное лицензирование уже существующих реакторов играет важную роль в атомной энергетике. Производство электроэнергии существующими станциями продолжает дешеветь благодаря модернизации, повышающей эффективность и мощность. В результате многие владельцы АЭС успешно обновили свои лицензии, продлив существующие со сроком действия 40 лет еще на 20 лет. Обзор процедуры лицензирования нового реактора. КЯР осуществляет лицензирование атомных генерирующих установок, используя сложную схему, разработанную в рамках Закона об атомной энергии. Современный процесс лицензирования АЭС на федеральном уровне подразделяется на три части: предварительное утверждение площадки для строительства, сертификация проекта, получение комбинированной (совмещенной) лицензии на эксплуатацию. Предварительное утверждение площадки, являясь необязательным элементом, служит для урегулирования всех вопросов по безопасности и охране окружающей среды на площадке на начальном этапе до того, как энергетическая компания вложит значительные инвестиции в строительство. Утверждение проекта, являясь также необязательным элементом, разрешает сертификацию стандартных проектов реакторов и предназначается для снижения общих накладных расходов компаний, строящих новые реакторы, т. к. они могут использовать уже ранее утвержденные и сертифицированные проекты. И наконец, для получения комбинированной (совмещенной) лицензии на эксплуатацию от соискателей требуется прохождение всех разрешительных процедур, касающихся строительства и эксплуатации, но проблемы, которые могли возникнуть на этапах утверждения площадки и проекта, считаются, как правило, окончательно решенными и не требуют повторного разбирательства при отсутствии особых обстоятельств. Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды и судебные разбирательства по вопросам лицензирования. В рамках положений КЯР, реализующих Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды (NEPA), КЯР должна при лицензировании реакторов проводить экологическую экспертизу. Большая часть судебных разбирательств, касающихся решений по лицензированию, связана с положениями этого Закона. В частности, стороны по данным спорам в основном обеспокоены проблемами терроризма, сейсмичности и утилизации отходов, при этом за последнее время все эти проблемы заметно обострились. Что касается терроризма, то террористический акт, осуществленный 11 сентября 2001 г., вызвал новую озабоченность в отношении уязвимости объектов атомной энергетики. КЯР в ответ приняла различные меры для решения этих вопросов, включая доработку инструкций по безопасности и проведение специальных и учитывающих особенности объектов проверок для определения уязвимых мест. В деле "Паблик Ситизен" против КЯР", 573 F.3d 916, 920-23 (Суд Девятого округа, 2009 г.) истцы оспорили решение КЯР о том, чтобы не рассматривать возможность террористического акта с использованием самолета при утверждении проектов и о выдаче комбинированных лицензий на эксплуатацию, назвав такое решение произвольным и необоснованным. Суд Девятого округа отклонил эти доводы, обосновав это тем, что КЯР уже учла возможность проведения подобных терактов и реализовала ряд предупредительных мер; КЯР поступила в соответствии с предписанным ей мандатом и не должна учитывать фактор подобного теракта в своем заключительном решении. Что касается сейсмичности, то иски, поданные против определенных решений о лицензировании в связи с недостаточной сейсмической разведкой объектов, в прошлом отклонялись. Тем не менее после землетрясения и цунами, обрушившихся на реакторы АЭС "Фукусима Дайити" в Японии в 2011 г., КЯР уделила особое внимание возможности повреждения АЭС от землетрясения в США. Комиссия создала рабочую группу для изучения полученного опыта и анализа регулирующих норм КЯР, чтобы определить, нужны ли новые меры для обеспечения безопасности АЭС на территории США. Рабочая группа пришла к заключению, что непосредственной угрозы атомным электростанциям в США нет, но при этом выработала ряд рекомендаций для рассмотрения Комиссией по ядерному регулированию. 12 марта 2012 г. КЯР приняла новые требования по обеспечению безопасности атомных электростанций (в т. ч. и на основе упомянутых рекомендаций) и потребовала провести для каждого реактора переоценку угрозы наводнений и землетрясений, используя современные методы. Вопросы, касающиеся обращения с ядерными отходами, всегда занимали особое место во всех судебных разбирательствах в отношении лицензирования. Хотя утилизация отходов более подробно рассматривается ниже, следует отметить, что реальность, заключающаяся в том, что атомная энергетика образует отработавшее топливо, должна каким-то образом учитываться в решениях при лицензировании реакторов. С начала 1980-х гг. решение КЯР о надежном обращении с ядерными отходами (далее - решение) предусматривало по существу, что неопределенность в отношении утилизации атомных отходов не будет рассматриваться индивидуально по каждому делу о выдаче лицензии. В прошлом все иски в отношении этого решения в большинстве случаев отклонялись, но в июне 2012 г. Суд Округа Колумбия вынес важнейшее решение в деле "Нью-Йорк против КЯР" 681 F.3d 471 (Суд Округа Колумбия), в связи с чем КЯР приостановила большую часть своих процессов в отношении лицензирования. Дело "Нью-Йорк против КЯР" оказало значительное влияние на выдачу новых лицензий на реакторы, а также на продление действующих лицензий. КЯР издала указание 7 августа 2012 г., в котором говорилось, что она больше не выдаст ни одной лицензии на основании решения до тех пор, пока не рассмотрит надлежащим образом решение Суда Округа Колумбия о возвращении дела на пересмотр. Отработавшее ядерное топливо. Как следует из вышеизложенного, отработавшее ядерное топливо (ОЯТ) является одной из самых трудных юридических и политических проблем в области производства электроэнергии на АЭС. В настоящее время тепловыделяющие элементы должны выниматься из реакторов и заменяться после их эксплуатации в течение срока от 18 месяцев до 2 лет. Топливные стержни хранятся на площадке в бассейнах выдержки отработавшего топлива, но при остывании до необходимого уровня могут помещаться в сухие контейнеры. На всей территории Соединенных Штатов более 67 тонн ОЯТ хранится во временных хранилищах, при этом ежегодно это количество увеличивается на 2 тонны. Закон о политике в отношении ядерных отходов регламентирует подход США к обращению с ОЯТ, но многие считают, что этот подход оказался неудачным. В данном разделе дается краткий обзор Закона и рассматриваются его обнаружившиеся слабые места, далее приводится краткое изложение возможных путей дальнейшего развития. Закон о политике в области ядерных отходов. Данный Закон распределяет ответственность за обращение с ОЯТ и разработку постоянного места геологического захоронения между МЭ США и КЯР. МЭ США отвечает за определение характеристик объекта, строительство и эксплуатацию хранилища, КЯР отвечает за нормативное обеспечение и лицензирование. Для оплаты этой работы производители атомной энергии должны перечислять средства в Фонд ядерных отходов. Введенный в действие в 1982 г. этот Закон предусматривал, что МЭ рассмотрит несколько потенциальных площадок для использования в качестве хранилищ ядерных отходов, но в 1987 г. Конгресс внес в Закон поправку о том, что единственной площадкой, подлежащей разработке, может быть только площадка "Юкка Маунтин" в штате Невада. Пройдя различные технические этапы и пережив многочисленные судебные разбирательства, проект "Юкка Маунтин" приобрел черты готовности для получения лицензии на строительство. Но после вступления в должность Президент Обама приступил к выполнению своих предвыборных обещаний, начав процесс замораживания работ по этому проекту. В первую очередь Президент лишил проект финансирования, затем распорядился, чтобы МЭ США подало ходатайство об отзыве заявки на получение лицензии на строительство. Одновременно он созвал Независимую экспертную комиссию для оценки политики страны в области обращения с ядерными отходами. Хотя эти события и подняли важные юридические вопросы по поводу того, достаточно ли у Президента полномочий для замораживания проекта, ни одно разбирательство еще не решило исход дела. Практический результат пока заключается в том, что работы по данному проекту в настоящее время не ведутся; как видно на примере решения по делу "Нью-Йорк против КЯР", данный результат приостановил процесс выдачи лицензий на атомные реакторы. Дальнейшие действия: совместный выбор объекта, частное хранилище топлива и переработка для повторного использования. Варианты дальнейшего развития ситуации относительно обращения с ОЯТ включают новую процедуру совместного выбора объекта для устройства федерального хранилища, разработку вариантов по частному хранению, а также переработку ОЯТ. Каждый вариант рассматривается более подробно в заключительном отчете Независимой экспертной комиссии. Однако до тех пор, пока Конгресс и/или Президент не предпримут новые шаги в области утилизации ядерных отходов, не будет ясности в том, каким образом Соединенные Штаты будут решать проблемы с отработавшим топливом. Отсутствие такой ясности потенциально затрудняет выбор атомной энергетики в качестве возможного средства реагирования на изменение климата.

Название документа