Принцип субсидиарности и его роль в европейских интеграционных процессах: правовое развитие до и после Лиссабонского договора
(Пименова О. И.) ("Сравнительное конституционное обозрение", 2012, N 6) Текст документаПРИНЦИП СУБСИДИАРНОСТИ И ЕГО РОЛЬ В ЕВРОПЕЙСКИХ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССАХ: ПРАВОВОЕ РАЗВИТИЕ ДО И ПОСЛЕ ЛИССАБОНСКОГО ДОГОВОРА
О. И. ПИМЕНОВА
Пименова Оксана Игоревна - начальник отдела по взаимодействию с федеральными органами государственной власти Управления организационного обеспечения Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат юридических наук, магистрант Европейского учебного института Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России по специальности "Право Европейского союза".
В статье предпринята попытка исследовать динамику политико-правового развития принципа субсидиарности в ходе становления и эволюции европейского наднационального интеграционного образования - Европейского союза. Особое внимание автор обращает на тот факт, что принцип субсидиарности в измерении европейской интеграции несет в себе одновременно четко выраженный и политический, и правовой смысл. В статье исследуются теоретико-методологические основы принципа субсидиарности, проводится анализ реализации в нормах права Европейского союза субсидиарности не только как принципа осуществления совместной компетенции Европейского союза и государств-членов, но и как принципа функционирования наднациональных его институтов и принципа защиты национальных интересов государств-членов в законодательной процедуре Европейского союза.
Субсидиарность; Европейский союз; совместная компетенция; наднациональный институт; законодательная процедура.
The subsidiarity principle and its significance in European integration: legal development before and after the Lisbon treaty O. Pimenova
Pimenova Oxana - head of the division on cooperation with federal bodies of state power, Department of Organizational Provision, Apparatus of federal Council of the Russian Federation, candidate of law, magister student at European Institute, Moscow State Institute of International Relations.
The article studies the dynamics of the political and legal development of the subsidiarity principle in the course of the construction and evolution of the supranational body of European integration: the European Union. Special attention is paid to the bi-dimensional substance of the subsidiarity principle, which invokes both political and legal meanings in the context of European integration. The author analyzes theoretical and methodological basis for the subsidiarity principle and investigates an issue of the implementation of subsidiarity in the legal rules of the European Union. Subsidiarity is framed not only as a principle of accomplishment of joint competences of the European Union and its member states, but also as a principle of work of supranational bodies of the European Union, as well as a principle of protection of supranational interests of member states within the legislative procedures of the European Union.
Key words: subsidiarity; European Union; joint competence; supranational body; legislative procedure.
Одним из ключевых событий XX столетия стало образование наднационального интеграционного объединения - Европейского союза. Проблематика европейской наднациональной интеграции с тех пор стала предметом повышенного внимания со стороны ученых и практиков многих стран. Особый интерес вызывает такой основополагающий принцип функционирования Европейского союза, закрепленный в его учредительных договорах, как субсидиарность, а также специфика его реализации до и после подписания Лиссабонского договора. Отсутствие точного определения принципа субсидиарности дает возможность по-разному интерпретировать его значение <1>. В то же время история развития Сообщества и Союза показывает, что европейское право и в особенности европейское прецедентное право не приемлют жестких, раз и навсегда заданных рамок определений. Большинство категорий и понятий европейского права необходимо рассматривать в генезисе и перспективе развития. Этот посыл справедлив и для принципа субсидиарности. -------------------------------- <1> См.: Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: от Европейского сообщества до Европейского союза. М.: Изд-во РГГУ, 1998. С. 241.
Исторический материал политических систем государств - членов Европейского союза составляет бесценную эмпирическую основу для изучения генезиса принципа субсидиарности. В 70-х годах XX века принцип субсидиарности рассматривался европейской политической мыслью преимущественно как социальная категория (принцип построения гражданского общества), но после вступления в силу Маастрихтского договора он нашел свое правовое воплощение в государствах - членах Европейского союза. Хотя принцип субсидиарности получил в учредительных документах статус юридической нормы, вопросы о его содержании и применении в Европейском союзе еще далеки от однозначного решения. До сих пор отсутствуют единые, выверенные с правовой и экономической точек зрения критерии "лучшего достижения целей на уровне союза". Выработка таких критериев - чрезвычайно сложная задача. Не случайно поэтому Суд Европейского союза не берется давать оценку "лучшему достижению целей", стремясь тем самым не ввязываться в политическое решение соответствующих вопросов. По определению немецкого исследователя Т. Шиллинга, принцип субсидиарности по сути своей представляет собой "двусторонний меч" <2>. Универсальность и гибкость данного принципа состоят в том, что он может использоваться для защиты как прерогатив центральной власти, так и национальных интересов. Это обстоятельство предполагает возможность конструктивного использования принципа субсидиарности. Определяющая специфика его восприятия Европейским союзом как раз и состоит в том, что он используется в качестве механизма, позволяющего, сохраняя национальную идентичность государств-членов, поступательно двигаться вперед в деле общеевропейской интеграции. Значение такого механизма в практике наднационального строительства переоценить трудно. -------------------------------- <2> См.: Schilling T. A New Dimension of Subsidiarity. Oxford, 2002. P. 13.
Польский исследователь Л. В. Янцен признает, что "управление, основанное на принципе субсидиарности, создает такие условия, при которых нижестоящий уровень способен сам решать свои проблемы и осуществлять возложенные на него задачи" <3>. В этом состоит одно из важнейших преимуществ применения принципа субсидиарности. Необходимость практической реализации данного преимущества также предопределяет актуальность и ценность теоретических исследований принципа субсидиарности. -------------------------------- <3> Янцен Л. В. Становление механизма распределения конституционно-правовой ответственности в учениях XIX века в Германии // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность / Под ред. А. С. Горшкова. СПб.: СЗАГС, 2008. Т. 1. С. 323.
Европейский союз - сложное интеграционное объединение, в рамках которого динамика интерпретации и применения принципа субсидиарности также носит весьма сложный и неоднозначный характер. Между тем принцип субсидиарности является частью политико-правовой системы Европейского союза, и лучшей альтернативы ему пока не придумано ни еврооптимистами, ни европессимистами.
О генезисе субсидиарности
Термин "субсидиарность" образован от двух латинских слов: "subsidium" (помощь, поддержка) и "subsidiaries" (резервный, вспомогательный, сохраняемый в запасе) <4>. -------------------------------- <4> См.: Современный словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1992; Крысин Л. П. Толковый словарь иноязычных слов. М.: Русский язык, 1998.
Субсидиарность по сути своей - это старый социально-философский принцип. Идейные основы субсидиарности можно обнаружить в трудах Аристотеля, Фомы Аквинского, И. Альтузия, Дж. Локка и Ш. Монтескье <5>. По мнению некоторых исследователей <6>, принцип разделения властей и принцип субсидиарности имеют одну и ту же цель - обеспечить сбалансированное распределение полномочий между несколькими субъектами власти. Однако думается, что в соотношении механизмов действия указанных принципов не все так просто. По мнению профессора Л. М. Энтина, говоря о субсидиарности, "использовать постулаты разделения власти между центром и местами юридически не вполне обоснованно... концепция субсидиарности более адекватна совместному осуществлению общих целей" <7>. -------------------------------- <5> Уточним, что применительно к пониманию принципа субсидиарности концепцию разделения властей следует использовать в трактовке Дж. Локка, который в основу созданной им конструкции положил не триаду властей, столь широко известную по формуле, выдвинутой Ш. Монтескье, а разделение власти между центром и местами. Более подробно см. об этом: Энтин Л. М. Право Европейского союза: Новый этап эволюции: 2009 - 2017 годы. М.: Аксиом, 2009. С. 59. <6> См., например: Ароян А. С. Субсидиарность как концептуальная основа эффективного взаимодействия государства, местного самоуправления и гражданского общества: Дис. ... канд. полит. наук. Ростов-на-Дону, 2010. С. 19, 20. <7> Энтин Л. М. Указ. соч. С. 59.
В XIX веке идея субсидиарности была развита в трудах И. Блюнчли, П. Прудона, А. Линкольна <8>. -------------------------------- <8> Более подробно об этом см.: Мещерякова О. М. Суверенитет государств - членов Европейского союза и механизмы его защиты. М.: МПГУ, 2008. С. 6 - 8.
А свое всеобщее признание, как отмечают ряд исследователей, принцип субсидиарности получил с появлением в 1931 году энциклики папы Пия XI "Квадрагезимо анно", в которой он высказался о субсидиарности следующим образом: "Должен, однако, оставаться непоколебимым следующий очень важный принцип социальной мудрости: как не дозволено, с целью передачи обществу, отнимать у отдельных лиц то, что последние могут выполнить собственными силами и мерами, так одинаково нельзя передавать более значительной организации то, что может быть сделано меньшими и более слабыми обществами" <9>. -------------------------------- <9> Цит. по: Амплеева А. А. Субсидиарность и демократия. Введение в тему: Специализированная информация. М.: ИНИОН РАН, 1996. С. 6.
Несмотря на свое специфически католическое звучание, субсидиарность не представляет собой явление сугубо католическое. В качестве и организационного, и правового инструментария принцип субсидиарности проникает в сферу государственного устройства, сферу экономики, социальную сферу, пронизывает все стороны общественной жизни, образуя систему саморегулирования. Субсидиарность поддерживает основные положения либерализма: "Свободы должно быть так много, как возможно, а ограничения свободы - настолько, насколько необходимо". Такой подход показывает, что в основе идеи субсидиарности находится мысль о преимущественных правах отдельного человека перед правами общества или государства, что соотносится с практикой общественного и государственного строительства именно западноевропейских стран. Иначе говоря, христианский (католический) подход к пониманию образа человека определяет структурное устройство общества и государства, которое предполагает приоритет нижестоящих структур перед вышестоящими: передачу вышестоящим структурам только тех прав и обязанностей (полномочий), которые не могут быть выполнены собственными силами нижестоящих структур. Ф. Кроц считает, что "общество не вправе лишать человека того, чего он может добиться по собственной инициативе собственными силами. Однако христианство не отрицает полностью необходимости оказания помощи человеку. Индивиду нужен определенный объем помощи, но только такой, который может стать "помощью для самопомощи" <10>. -------------------------------- <10> Krotz F. Zwischen Ahlen und Wahlen: Konzepzionen christdemokratischer Sozialpolitik // Grottian P., Krotz F., Lutke G., Pfarr H. Die Wohlfahrtswende: Der sauber konservativer Sozialpolitik. Munchen: C. H. Beck, 1988. S. 12 - 37.
Принцип субсидиарности противостоит практике передачи полномочий и ответственности сверху вниз, когда за вышестоящими организациями остаются право и обязанность контроля над организациями, находящимися ниже. В условиях функционирования принципа субсидиарности принимающий решение ответствен не перед вышестоящей организацией, а перед теми, в интересах кого он действует <11>. -------------------------------- <11> См.: Амплеева А. А. Указ. соч. С. 6.
В Европе свое первое политическое признание принцип субсидиарности получил в 1947 году в Аленской программе ХДС для британской оккупационной зоны Германии, а усилилось оно в Принципиальной программе 1979 года, где говорилось, что государство отказывается брать на себя решение тех задач, которые могут выполнить отдельный человек или небольшие сообщества. Более решительное подтверждение приверженности идее субсидиарности содержится в Принципиальной программе ХДС, принятой 23 февраля 1994 года на съезде партии в Гамбурге: "Обязанность государства и сообщества заключается в том, чтобы облегчать и содействовать выполнению задач на основе субсидиарного принципа" <12>. Наряду с этим ХДС заявил о необходимости создания Европейского союза на субсидиарной основе. -------------------------------- <12> Freiheit in Antwortung: Grundsatzprogramm. Beschluss des 5. Parteitag der CDU vom 23. Febr. 1994, Hamburg. Bonn, 1994. S. 84.
По словам К. Э. Амарала, принцип субсидиарности начиная с 70-х годов XX века выступал как основа построения западноевропейского общества, где на низовые системы привлекались граждане для участия в принятии политических решений <13>. Сегодняшние реалии говорят нам о том, что нет необходимости, во всяком случае в странах Западной Европы, отстаивать права местных органов и индивидов для признания их самостоятельными. По мнению С. Н. Большакова, политическое укрепление субсидиарности в Германии и в целом в Европе во многом проходило под влиянием католической социальной доктрины до введения ее в общественную дискуссию и политическую практику <14>. -------------------------------- <13> См.: Амарал К. Э. Европейское региональное государство автономий // Культурная идентичность и глобализация: Доклады и выступления. 5-й Международный философский симпозиум "Диалог цивилизаций: Восток-Запад" / Отв. ред. Н. С. Кирабаев. М.: РУДН, 2002. С. 44. <14> См.: Большаков С. Н. Принцип субсидиарности в современном демократическом управлении: концептуальные подходы и проблемы практической реализации: Автореф. дис. ... докт. полит. наук. СПб., 2006. С. 45.
С исследовательской точки зрения чрезвычайно интересен европейский прагматизм в соблюдении принципа субсидиарности, с одной стороны, как приоритетного политического направления, а с другой стороны, как средства правового развития интеграционных отношений, позволяющего гибко реагировать на новую ситуацию. Только при условии соблюдения принципа субсидиарности возможно сохранение национальной идентичности в интеграционном сообществе <15>. Субсидиарный механизм интеграции предполагает не создание одной общей индивидуальности, а интеграцию всех элементов на основе сохранения их индивидуальности. Именно эта возможность объединять, сохраняя идентичность, привлекла внимание акторов европейской интеграции, в рамках которой удалось спроецировать принцип субсидиарности с уровня "индивид - общество", обоснованного в христианском (католическом) социальном учении, на уровень "государства-члены - Европейский союз". -------------------------------- <15> См.: Мещерякова О. М. Указ. соч. С. 5.
"Субсидиарность - это гибкая, динамичная категория, которая дает возможность в соответствии с необходимыми обстоятельствами расширять деятельность интеграционного образования в пределах его полномочий и, напротив, ограничивать или прерывать ее в том случае, если действия интеграционного образования уже не являются оправданными" <16>. -------------------------------- <16> Энтин Л. М., Энтин М. Л., Трыканова С. А., Орина И. В. Актуальные проблемы европейского права: Учеб. пособие. М.: Флинта; МПСИ, 2008. С. 67.
Попытаемся в рамках настоящей статьи проанализировать динамику политико-правового развития принципа субсидиарности в ходе становления и эволюции европейского наднационального интеграционного образования - Европейского союза. При этом особое внимание уделим тому, что принцип субсидиарности в измерении европейской интеграции одновременно сочетает в себе и политические, и правовые черты. Поэтому целью настоящей статьи наряду с анализом развития и применения принципа субсидиарности первоначально в нормах права Европейского сообщества, а затем и Европейского союза является также исследование его политико-правовой роли в европейских интеграционных процессах до и после подписания Лиссабонского договора.
О субсидиарности как динамичной категории в политико-правовом измерении европейской интеграции
Принятая в 1983 году в Штутгарте Торжественная декларация о Европейском союзе констатировала, что он возникнет только с углублением и расширением сотрудничества на европейском уровне, масштабов различных видов деятельности, по которым государства-члены принимают согласованные решения <17>. -------------------------------- <17> См.: European Political Cooperation in the 1980s: A Common Foreign Policy for Western Europe? / Ed. by A. Pijpers, E. Regelsberger, W. Wessels. Dordrecht; Boston: M. Nijhoff, 1988. P. 327 - 333.
6 июня 1981 года Европейский Парламент назначил особую комиссию по подготовке проекта Договора о Европейском союзе. 5 июня 1983 года комиссия в форме резолюции предложила тезисы Договора, который и был принят большинством голосов 14 февраля 1984 года (из 231 голосовавших 32 были против, 43 воздержались) <18>. -------------------------------- <18> См.: Official Journal of the European Commuities. 1984. C 77. P. 33.
Содержащиеся в проекте Договора о Европейском союзе 1984 года (далее - проект ДЕС 1984 года) положения о переходе от межправительственных к надправительственным формам взаимодействия заложили основу интеграции на уровне наднациональных институтов. В отличие от межправительственного сотрудничества наднациональная совместная деятельность предполагает деятельность как самого Союза, так и его государств-членов, а это возможно только в рамках специально предусмотренной совместной компетенции, где происходит координация права Союза с национальным правом государств-членов, возможная только на субсидиарной основе. Согласно статье 12 проекта ДЕС 1984 года, в случаях, когда проект наделяет Союз совпадающими полномочиями, государства-члены будут продолжать свою деятельность до тех пор, пока Союз не издаст соответствующий акт. Союз будет действовать только в отношении тех задач, решать которые будет эффективнее сообща, чем по отдельности государствами-членами, особенно в случае, когда мера требует действий Союза в силу ее масштабов или трансграничных последствий <19>. Тем самым статья 12 проекта ДЕС 1984 года вводила разграничение между исключительными и совпадающими (совместными) полномочиями. И если исключительные полномочия могут осуществляться Союзом в любое время и не требуют принятия каких-либо дополнительных действий, то возможность осуществления Союзом совместных (совпадающих) полномочий "обусловлена соблюдением необходимых условий, суть которых как раз и сводится к принципу субсидиарности - наиболее эффективное достижение цели и последствия трансграничного масштаба" <20>. -------------------------------- <19> См.: Документы Европейского союза. Тарту, 1995. Т. 2. С. 217. <20> Анисимова Н. В. Принцип субсидиарности в европейском праве: проблемы и перспективы применения. М.: КОМТЭК, 2005. С. 7 - 10.
Таким образом, можно сказать, что проект ДЕС 1984 года, подготовленный Европейским Парламентом, стал первым документом, текстуально включившим принцип субсидиарности в правовую основу функционирования интеграционного объединения. Поэтому нельзя согласиться с позицией исследователей, полагающих, что принцип субсидиарности в практике Европейского союза представляет собой лишь политическую максиму, не имеющую правового содержания <21>. Все дальнейшее развитие принципа субсидиарности в европейском интеграционном процессе связано с его правовым оформлением. -------------------------------- <21> См., например: Красиков Д. В. Юрисдикция Европейского суда по правам человека: принцип субсидиарности: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 27; Хохлов И. И. Наднациональность в политике Европейского союза. М.: Международные отношения, 2007. С. 65, 66.
В государствах-членах инициатива разработки и принятия проекта ДЕС 1984 года была воспринята неоднозначно: создание объединения новой формы - Союза - превышало предусмотренные учредительными договорами рамки сотрудничества в границах Европейских сообществ. Такой подход к расширению сотрудничества нарушал суверенитет государств-членов, что, в свою очередь, заставило их апеллировать к принципу субсидиарности, который, в отличие от самого проекта ДЕС 1984 года, получил почти единогласную поддержку. Это удивительное единодушие по поводу принципа субсидиарности позволило каждому участнику вложить в него свой собственный смысл <22>. По мнению одних государств-членов, принцип субсидиарности может стать механизмом защиты их национальных суверенитетов, по мнению других государств-членов, как правило, наиболее экономически уязвимых и политически зависимых, этот принцип станет гарантом повышения эффективности функционирования наднациональных структур. Однако и те и другие были согласны в том, что принцип субсидиарности поможет преодолеть тот дефицит демократии, который сложился в 1980 - 1990-х годах <23>. -------------------------------- <22> См.: Сиджански Д. Указ. соч. С. 241. <23> Более подробно об этом см.: Мещерякова О. М. Указ. соч. С. 41.
С подписанием 7 февраля 1992 года в Маастрихте (Нидерланды) Договора о Европейском союзе (далее - Маастрихтский договор) и вступлением его в силу с 1 ноября 1993 года принцип субсидиарности получил статус юридической нормы: он был включен в статью 3b Маастрихтского договора, согласно которой "в областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом" <24>. -------------------------------- <24> См.: Европейский союз: Документы и комментарии 1992 - 1998 гг. Тарту, 1999. С. 202.
Как пишет Д. Сиджански, принцип субсидиарности в редакции Маастрихтского договора не позволял провести четкую грань между полномочиями Сообщества и полномочиями государств-членов в сфере их совместной компетенции; эта грань постоянно сдвигалась, что и представляло "основную трудность в выработке правил распределения полномочий между институтами Европейского союза и национальными институтами государств-членов" <25>. Споры, которые возникли в связи с неоднозначностью формулировок, привели к принятию еще одного важного документа - Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, ставшего приложением к Амстердамскому договору 1997 года (далее - Амстердамский протокол) <26>. Амстердамский протокол выделял три основных условия для применения данного принципа: наличие у вопроса транснационального аспекта; отсутствие действий со стороны Союза, что может привести к нарушению Договора; большая эффективность мер на уровне Союза. Если возникающая проблема отвечает указанным требованиям, ее решение должно осуществляться на уровне Союза. -------------------------------- <25> Сиджански Д. Указ. соч. С. 244. <26> См.: Европейский союз: Документы и комментарии 1992 - 1998 гг. С. 282.
Можно сказать, что само появление Амстердамского протокола свидетельствует о том, что принцип субсидиарности занял достойное место в системе права Европейского союза, не утратив при этом своего политического значения, с одной стороны, как позитивного фактора европейской интеграции, а с другой - как средства ограждения национальных интересов государств - членов Европейского союза от усиливающегося влияния наднациональных институтов. Дальнейшее политико-правовое развитие принцип субсидиарности получил в Договоре, устанавливающем Конституцию для Европы <27>, подписанном 29 октября 2004 года в Риме руководителями всех государств - членов Европейского союза, но, как известно, так и не вступившем в юридическую силу из-за срыва ратификационного процесса (во Франции и Нидерландах). Несмотря на этот печальный, на наш взгляд, факт, названный конституционный проект чрезвычайно интересен с гносеологической точки зрения, имея свою безусловную научно-практическую ценность. Хотя применительно к раскрытию содержания понятия субсидиарности конституционный проект каких-либо концептуальных изменений в правовое регулирование этого принципа не вносил, был уточнен механизм его соблюдения и реализации, раскрывавшийся в приложении - новом Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности. В частности, национальные парламенты оказались вовлеченными в процесс мониторинга соблюдения принципа субсидиарности на этапе согласования законопроектов Европейского союза. -------------------------------- <27> См.: Конституция Европейского союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием) / Отв. ред. С. Ю. Кашкин; Пер. А. О. Четверикова. М.: Инфра-М, 2005.
Договор о пересмотре учредительных актов Европейских сообществ и Европейского союза, подписанный в Лиссабоне в 2007 году и вступивший в силу с 13 декабря 2009 года (далее - Лиссабонский договор) <28>, закрепил исчезновение права Европейских сообществ и конституирование права Европейского союза в качестве его единственной и единой правовой системы. Таким образом, принцип субсидиарности стал частью права Европейского союза - самодостаточной правовой системы, нормы которой имеют прямое действие, независимо от принятия имплементационных актов на уровне государств-членов <29>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография С. Ю. Кашкина, А. О. Четверикова "Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <28> См.: Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С. Ю. Кашкин; Пер. А. О. Четверикова. М.: ИНФРА-М, 2008. С. 603. <29> Более подробно об этом см.: решения Суда Европейских сообществ от 7 февраля 1973 года по делу "Комиссия Европейских сообществ против Итальянской Республики", от 5 февраля 1963 года по делу "Ван Гейд" // Суд Европейских сообществ: Решения и комментарии. Вып. 3 / Под ред. Л. М. Энтина, Ю. А. Матвеевского. М.: МГИМО(У) МИД России, 2007.
Чрезвычайно важен в связи с этим сделанный профессором Л. М. Энтиным уточняющий вывод о том, что "прямое действие имеют все нормы права Европейского союза, тогда как прямое применение - нормы позитивного права, отвечающие требованиям реализабельности" <30>. Действительно, статья 5 (параграф 3) Маастрихтского договора в редакции Лиссабонского договора (далее - ДЕС), раскрывающая принцип субсидиарности, не определяет конкретных прав и обязанностей, но, по словам профессора А. Тота, содержит "эталон", по которому должна оцениваться законность актов Европейского союза и актов государств-членов <31>. Поэтому в случае возникновения вопроса о незаконности национального акта государства-члена в связи с его несоответствием принципу субсидиарности прямым применением будет обладать не статья 5 ДЕС, а положение первичного или вторичного законодательства Европейского союза, на которое ссылается истец для обоснования своего субъективного права. -------------------------------- <30> Европейское право: Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учеб. / Под ред. Л. М. Энтина. М.: Норма; Инфра-М, 2011. С. 82. <31> См.: Toth A. G. Is Subsidiarity Justiciable // European Law Review. Vol. 19. 1994. No. 3. P. 268 - 285, 278.
Принцип субсидиарности как часть права Европейского союза имеет прямое действие и подлежит судебной защите. Некоторые исследователи относят принцип субсидиарности к числу общих принципов европейского права <32>. Но этот принцип неприменим к праву Европейского союза в целом или, во всяком случае, к сфере общественных отношений, являющихся исключительной компетенцией Европейского союза. Это прямо закреплено в статье 5 ДЕС, исходя из которой Союз может осуществлять полномочия в соответствии с принципом субсидиарности, если они соответствуют трем критериям, соблюдение которых и составляет суть принципа субсидиарности: критерию непринадлежности к исключительной компетенции Союза, критерию лучшего достижения цели и критерию масштаба или последствий предполагаемого действия. И если оценка исключительной компетенции, сферы которой исчерпывающим образом определены статьей 3 Римского договора об учреждении Европейского сообщества в редакции Лиссабонского договора (далее - ДФЕС) <33>, выступает строго юридическим критерием, то два остальных критерия носят скорее политический, нежели правовой характер. В этом проявляется двойственное (и правовое, и политическое) значение принципа субсидиарности в европейских интеграционных процессах, прослеживаемое как до, так и после принятия Лиссабонского договора. -------------------------------- <32> См.: Кашкин С. Ю., Калиниченко П. А., Четвериков А. О. Введение в право Европейского союза: Учебник / Под ред. С. Ю. Кашкина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010. С. 87. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография С. Ю. Кашкина, А. О. Четверикова "Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <33> См.: Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С. Ю. Кашкин. С. 211.
Критерий лучшего достижения цели предполагает поиск баланса путем сравнения преимуществ действий Союза и государств-членов. Данный критерий настолько неоднозначен, что его рассмотрение чрезвычайно усложняет трактовку и применение принципа субсидиарности в целом. Оценка критерия лучшего достижения цели - это, прежде всего, политическая оценка конкретной ситуации, предполагающая учет также экономических, финансовых, социальных, культурных, географических и иных факторов развития конкретной территории. При этом не исключается возможность того, что сама идея "лучшего достижения цели" может обернуться тенденцией к централизации. Предусмотренный ДЕС критерий масштаба или последствий предполагаемого действия не содержит указания, например, на их трансграничный характер, как это имело место в тексте статьи 12 проекта ДЕС 1984 года, что также предопределяет сложности с его оценкой. По мнению профессора В. Константинеско, термин "масштаб" следует в данном случае понимать как совокупность внешних и внутренних аспектов достижения конкретной цели <34>. Естественно, что ответ на вопрос о масштабе или последствиях предполагаемого действия будет зависеть от той цели, достичь которую Союз собирается в каждом конкретном случае. Поэтому оценка критерия масштаба или последствий предполагаемого действия выступает одним из составных аспектов оценки предыдущего критерия - критерия лучшего достижения цели. Отсутствие четких, объективных критериев применения правовой нормы переводит вопрос из правовой плоскости в плоскость целесообразности и усмотрения правоприменителя. В качестве иллюстрации обратимся к судебной практике. -------------------------------- <34> См.: Constantinesco V. Annual Conference of the College of Europe. 1990. P. 13.
Впервые вопрос о соблюдении принципа субсидиарности был поставлен перед Судом Европейского союза в 1994 году в деле "Соединенное Королевство против Совета" <35>. Великобритания предъявила иск с целью отмены директивы о рабочем времени, которая, в частности, устанавливала максимальное количество часов работы в неделю. По мнению истца, Совет Европейского союза, издавая директиву, не обосновал необходимость введения новой меры в соответствии с принципом субсидиарности, то есть не доказал, что предлагаемая мера могла быть лучше осуществлена Союзом, а не государствами-членами. В решении по данному делу Суд не поддержал истца, подойдя к вопросу о соблюдении принципа субсидиарности весьма ограниченно. Суду было достаточно утверждения Совета о том, что цели планируемых мер будут лучше достигнуты Союзом. При этом Суд даже не потребовал от ответчика (Совета) обоснования такого мнения с позиции количественных и качественных характеристик. -------------------------------- <35> См.: Case C-84/94, UK v. Council (http://curia. europa. eu).
В деле "Германия против Парламента и Совета" <36> Германия поставила вопрос об отмене директивы, принятой Европейским Парламентом и Советом Европейского союза совместно, о гарантировании вкладов на том основании, что в ее преамбуле не было ссылок на соответствие предлагаемой меры принципу субсидиарности. Несмотря на отсутствие в директиве необходимой оговорки в прямо выраженной форме, Суд Европейского союза посчитал, что вывод о соответствии меры принципу субсидиарности можно было косвенно вывести из текста самой директивы. При этом Суд вновь не потребовал от институтов Союза каких-либо доказательств того, что меры, предпринимаемые государствами-членами, были недостаточны. -------------------------------- <36> См.: Case C-233/94, Germany v. Parliament and Council (http://curia. europa. eu).
Из приведенных примеров видно, что Суд Европейского союза, осознавая политическую подоплеку рассматриваемых дел, стремится оставаться в стороне от оценки критериев принципа субсидиарности неюридического характера: на каком уровне предпринимаемое действие будет лучше способствовать достижению целей. Без сомнения, принцип субсидиарности является не только правовой категорией, его анализ и применение невозможны в отрыве от оценки комплекса иных факторов политической, социальной, экономической направленности. Более того, любые правовые категории, как бы четко и однозначно они ни были сформулированы и закреплены, интерпретируются правоприменителями в зависимости от сложившегося на данный момент контекста обстоятельств, в том числе политического характера. Однако данный факт не исключает необходимости наличия более или менее объективных, поддающихся однозначной оценке критериев для отнесения отдельной меры (действия) к уровню Союза или государства-члена. Отсутствие в праве Европейского союза таких критериев осложняет и существенно сужает применимость принципа субсидиарности.
О субсидиарности как принципе реализации совместной компетенции Европейского союза и его государств-членов
Как пишет профессор Л. М. Энтин, "смысл субсидиарности - в возможности выбора уровня решения и исполнения. Субсидиарность должна дать ответ на вопрос о том, на каком уровне лучше осуществлять смешанную (или аналогичную по природе) компетенцию" <37>. Ответ содержится в параграфе 3 статьи 5 ДЕС: на уровне Союза, если цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровнях, но ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия могут быть лучше достигнуты на уровне Союза. -------------------------------- <37> Энтин Л. М. Указ. соч. С. 88.
Европейский союз создан для совместного осуществления общих целей. Более всего указанной деятельности адекватна концепция субсидиарности. В этом смысле использование постулатов разграничения полномочий между Европейским союзом и государствами-членами было бы юридически не вполне обоснованным. Применительно к принципу субсидиарности корректнее говорить об осуществлении (реализации) полномочий в сферах совместной компетенции Европейского союза и государств-членов в целях поддержания равновесия (баланса) между полномочиями указанных двух уровней власти, с одной стороны, для предотвращения "перенасыщения и излишней перезагрузки центральной власти" <38> и, с другой стороны, для обеспечения национальных суверенных интересов государств-членов. Можно сказать, что в этом смысле при прочих равных условиях принцип субсидиарности служит "своеобразным противовесом принципу верховенства права Европейского союза" <39>. -------------------------------- <38> Delors J. Le nouveau concert europeen. Paris: Odile Jacob, 1992. P. 169. <39> Мещерякова О. М. Указ. соч. С. 93.
Принцип субсидиарности не распространяется на сферу исключительной компетенции Европейского союза, к которой, согласно статье 3 ДФЕС, исчерпывающим образом отнесены: таможенный союз; установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка; денежная политика в отношении государств-членов, денежной единицей которых является евро; сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства; общая торговая политика; заключение международных соглашений. В данных сферах только Европейский союз может законодательствовать и принимать юридически обязательные акты, государства-члены не могут сами осуществлять подобные действия (§ 1 ст. 2 ДФЕС). Иное возможно только в случае прямого делегирования Союзом своих полномочий. ДФЕС не содержит исчерпывающего перечня всех сфер совместной компетенции. Согласно статье 4 ДФЕС, совместная компетенция Европейского союза и государств-членов распространяется на следующие основные сферы: внутренний рынок; социальная политика применительно к аспектам, определенным в ДФЕС; экономическое, социальное и территориальное сплочение; сельское хозяйство и рыболовство, за исключением сохранения морских биологических ресурсов; окружающая среда; защита потребителей; транспорт; трансъевропейские сети; энергия; пространство свободы, безопасности и правосудия; общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения применительно к аспектам, определенным в ДФЕС. С некоторыми оговорками в эту сферу включены научные исследования, технологические изыскания, изучение космоса. К совместной компетенции отнесены также сотрудничество во имя развития и оказание гуманитарной помощи со стороны Европейского союза. Как вытекает из текста оговорок, их предназначение состоит в том, чтобы решения, принимаемые на уровне Европейского союза, ни в коем случае не препятствовали осуществлению аналогичных полномасштабных национальных инициатив и программ. Интерес представляет вопрос о пределах полномочий Европейского союза и государств-членов при реализации совместной компетенции. Общее правило содержится в параграфе 2 статьи 2 ДФЕС, согласно которому, "когда Договоры предоставляют Союзу совместную с государствами-членами компетенцию в определенной сфере, и Союз, и государства-члены могут законодательствовать и принимать юридически обязательные акты в данной сфере. Государства-члены осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз не воспользовался своей компетенцией [выделено нами. - О. П.]. Государства-члены вновь осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз решил прекратить осуществление своей компетенции". В некоторой степени процитированные положения параграфа 2 статьи 2 ДФЕС напоминают статью 12 проекта ДЕС 1984 года, предусматривавшую, что в случаях, когда Союз наделяется совместными полномочиями, государства-члены будут продолжать свою деятельность до тех пор, пока Союз не издаст соответствующий акт. Однако это так только на первый взгляд. В действительности же обнаруживается противоположность двух подходов. Остановимся на них подробнее. Первый подход к определению границ (пределов) полномочий в рамках совместной компетенции предложен профессором А. Тотом. Он основан на критерии: компетенция государств-членов заканчивается там, где начинается компетенция Союза <40>. Это означает выведение из-под действия принципа субсидиарности не только исключительной, но и любой потенциальной компетенции Европейского союза, если она не связана с принятием конкретных мер. На наш взгляд, именно такая логика совместной компетенции обрела звучание в статье 2 ДФЕС, тогда как в статье 12 проекта ДЕС 1984 года заложен совсем иной подход, получивший в литературе наименование подхода Дж. Штайнера. Как представляется, он более применим и адекватен для целей реализации принципа субсидиарности как принципа осуществления совместной компетенции, поскольку сохраняет некий "коридор" между осуществлением полномочий в сферах совместной и исключительной компетенции: компетенция государств-членов заканчивается там, где Союз предпринял конкретные меры <41>. По сути, в рамках второго подхода только принятая мера Союза создает новую сферу его исключительной компетенции, речь не идет о потенциальной компетенции Союза. При реализации этого подхода за государствами-членами признается полная свобода действий в принятии своих мер, своих актов в той сфере, которая еще не занята конкретными мерами, актами Союза. Более того, провести оценку "принятия конкретной меры" гораздо проще, нежели оценку вероятности того, "воспользовался ли Союз своей компетенцией в целом". -------------------------------- <40> См.: Toth A. G. A Legal Analysis of Subsidiarity // Legal Issues of the Maastricht Treaty / Ed. by D. O'Keeffe, P. M. Twomey. London; New York: Chancery Law Pub., 1994. P. 24. <41> См.: Steiner J. Subsidiarity under Maastricht // Legal Issues of Maastricht Treaty / Ed. by D. O'Keeffe, P. M. Twomey. P. 13.
Совсем по-особому сформулированы границы (пределы) полномочий Союза и государств-членов в сферах совместной компетенции, отдельно оговоренных в параграфах 3 и 4 статьи 4 ДФЕС. Так, в сферах научных исследований, технологического развития и космоса, а также в сферах сотрудничества в поддержку развития и гуманитарной помощи Европейский союз располагает компетенцией проводить мероприятия при условии, что осуществление данной компетенции не будет препятствовать государствам-членам в отправлении своей собственной компетенции. Очевидно, что в этих особо оговоренных сферах совместной компетенции компетенция Европейского союза по осуществлению конкретных мероприятий (например, в разработке и реализации программ) заканчивается там, где начинается компетенция государств-членов в целом, то есть пределы полномочий Европейского союза определяются по остаточному принципу. По смыслу же параграфа 2 статьи 2 ДФЕС применительно ко всем остальным сферам совместной компетенции по остаточному принципу реализуется, наоборот, компетенция государств-членов. В то же время следует учитывать открытый характер компетенции Европейского союза. В соответствии со статьей 352 ДФЕС Совет Европейского союза (по предложению Комиссии Европейского союза и после одобрения Европейского Парламента) может принимать решения и по тем вопросам, которые прямо не отнесены к ведению Европейского союза, но необходимы для достижения его целей, предусмотренных в ДЕС и ДФЕС. В этом смысле не исключается возможность того, что сама идея субсидиарности (применительно к совместной компетенции) может стать инструментом централизации полномочий Союза. Ситуация осложняется с введением Лиссабонским договором правила, согласно которому Европейский союз располагает совместной с государствами-членами компетенцией во всех тех случаях, когда ДЕС и ДФЕС предоставляют ему компетенцию, которая не относится к сферам, предусмотренным в статьях 3 и 6 ДФЕС, то есть ни к его исключительной компетенции, ни к его компетенции осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию, дополнение действий государств-членов (§ 1 ст. 4 ДФЕС). Не вызывает сомнений, что в таких "презюмируемых" сферах совместной компетенции пределы полномочий Европейского союза и его государств-членов будут определяться по общему правилу, закрепленному в параграфе 2 статьи 2 ДФЕС.
О субсидиарности как принципе функционирования наднациональных институтов Европейского союза
Согласно статье 1 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, принятого в 2007 году вместе с Лиссабонским договором (далее - Протокол) <42>, каждый институт Европейского союза постоянно следит за соблюдением принципа субсидиарности, определенного в статье 5 ДЕС. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография С. Ю. Кашкина, А. О. Четверикова "Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <42> См.: Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С. Ю. Кашкин. С. 396.
На первый взгляд кажется, что эта статья касается всех аспектов (видов) деятельности наднациональных институтов, как правотворческих, так и правоприменительных. Профессор Г. Винтер считает, что это не так. По его мнению, критерий, который Суд Европейского союза считает достаточным для обоснования нормотворческой деятельности институтов Европейского союза, а именно возможные противоречия в законодательстве государств-членов, все же нельзя безоговорочно распространить на сферу применения права, так как в ней всегда имеются противоречия между государствами - членами Европейского союза <43>. Прежде чем передавать полномочия по реализации права на общеевропейский уровень, следует учесть возможности координации деятельности государств-членов на горизонтальном уровне, например путем гармонизации их национальных законодательств. Более того, принцип субсидиарности однозначно не распространяется на правоприменительную деятельность Суда Европейского союза. Им была решительно отвергнута попытка установить, что решение спора на уровне Суда Европейских сообществ (Европейского союза) или национального судебного органа должно иметь место на основе целесообразности и выявления большей эффективности. -------------------------------- <43> См.: Винтер Г. Субсидиарность и нормотворчество в рамках европейской многоуровневой системы управления // Право и политика. 2005. N 11. С. 51 - 74.
На практике принцип субсидиарности до настоящего времени рассматривается Судом Европейского союза только применительно к реализации институтами Союза своих законодательных полномочий. В своих немногочисленных решениях по этому поводу Суд формально устанавливает необходимость указания на принцип субсидиарности в декларативной части законодательных актов, но не требует при этом, чтобы было раскрыто его понимание, приведены количественные и качественные данные его соблюдения <44>. -------------------------------- <44> См. рассмотренное нами решение Суда Европейских сообществ: Case C-233/94, Germany v. Parliament and Council (http://curia. europa. eu). Напомним, что в рамках данного дела рассматривался вопрос об обоснованности директивы Парламента и Совета Европейского союза об учреждении системы защиты вкладов.
Как следует из статьи 8 Протокола, Суд Европейского союза полномочен выносить решения по искам в связи с нарушением законодательными актами принципа субсидиарности. Получается, что на статью 5 ДЕС можно ссылаться, оспаривая законность любого законодательного акта Союза. Этот тезис вытекает также из статьи 5 Протокола, согласно которой каждый проект законодательного акта должен включать в себя карточку с обстоятельными данными, позволяющими оценить соблюдение принципа субсидиарности. Субсидиарность, таким образом, можно понимать как принцип контроля реализации законодательных полномочий институтов Европейского союза в любой из сфер его компетенции, предусмотренных статьями 2 - 6 ДФЕС. Неясно при этом, почему статья 5 ДЕС обусловливает реализацию принципа субсидиарности сферой совместной компетенции Союза с государствами-членами, тогда как Протокол, раскрывающий механизм реализации данного принципа, не содержит каких-либо компетенционных пределов применения принципа субсидиарности при издании и при оспаривании законодательных актов Союза. Особый интерес вызывает вопрос о сфере применения Хартии Европейского союза об основных правах, принятой в Ницце в 2000 году и адаптированной в связи с подписанием Лиссабонского договора в 2007 году (далее - Хартия) <45>. Хартия обладает обязательной юридической силой. Вместе с тем, относясь к актам, формулирующим общие принципы права Европейского союза, она не имеет прямого применения. Однако, как пишет профессор Л. М. Энтин, важность общих принципов права Европейского союза, а значит, и Хартии состоит в том, что все акты Союза, равно как и действия его институтов, должны соответствовать указанным общим принципам <46>. Их несоответствие может послужить правовой основой для оспаривания в суде их законности. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография С. Ю. Кашкина, А. О. Четверикова "Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <45> См.: Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С. Ю. Кашкин. С. 553. <46> См.: Энтин Л. М. Указ. соч. С. 124.
Так как следует из части 5 статьи 52 Хартии, реализация ее положений, содержащих принципы, может производиться с помощью законодательных и исполнительных актов институтов, органов и учреждений Союза, а также посредством актов государств-членов, направленных на претворение в жизнь права Союза. Ссылки на данные принципы в судах допускаются только в целях толкования и контроля правомерности подобных актов. Хартия провозглашает не только права и свободы человека, но и политические права, предоставляемые гражданам Европейского союза. Весьма важным является закрепление в статье 41 Хартии права граждан Европейского союза на должное управление. Данное право составляет одну из основ субсидиарно-структурированного управления. Особенно это касается местного, наиболее приближенного к гражданам уровня управления. Закрепляя право каждого гражданина Европейского союза голосовать и баллотироваться в кандидаты на муниципальных выборах независимо от наличия у него гражданства конкретного государства-члена, на территории которого проходят муниципальные выборы (ст. 40), Хартия придает экстерриториальный характер самому праву на участие в решении вопросов местного значения, относящемуся, как пишет С. Н. Большаков, "к числу важнейших принципов федерализма и субсидиарности, разделяемых всеми государствами - членами Европейского союза" <47>. -------------------------------- <47> Большаков С. Н. Принцип субсидиарности в современном демократическом управлении: концептуальные подходы и проблемы практической реализации: Автореф. дис. ... докт. полит. наук. СПб., 2006. С. 21.
Далее, статья 34 Хартии, регулирующая предоставление социального обеспечения и социальной помощи всем тем, кто законно проживает на территории Европейского союза и перемещается по ней, свидетельствует о том, что Союз исходит из субсидиарной концепции социального государства <48>, признавая право на социальную помощь за теми, "кто не располагает достаточными средствами" (ч. 3 ст. 34 Хартии), а также в таких случаях, как беременность и рождение ребенка, болезнь, несчастные случаи на рабочем месте, нахождение на иждивении или старость, потеря работы (ч. 1 ст. 34 Хартии). Признаваемая Союзом социальная помощь имеет своей целью поощрение и усиление самопомощи, не превращая тех, кому она оказывается, в инструмент государственной зависимости <49>. -------------------------------- <48> О соотношении социального и субсидиарного государства более подробно см.: Волков Ю. Е. Субсидиарность - понятие многоплановое // Материалы заседания Круглого стола в рамках межкафедрального методологического семинара Академии труда и социальных отношений 31 октября 2000 года на тему "Стратегический путь России: социальное или субсидиарное государство?" / Под ред. В. Я. Саленко. М., 2000. С. 52, 53. <49> См.: Амплеева А. А. Указ. соч. С. 14.
Таким образом, суть принципа субсидиарности имплицитно присутствует в Хартии, обязательной для применения всеми органами и институтами Европейского союза (а также государствами-членами, реализующими право Союза). Это также один из важных аспектов реализации субсидиарности как принципа функционирования наднациональных институтов. Механизм реализации принципа субсидиарности применительно к законотворческой деятельности институтов Европейского союза прописан в Протоколе. Согласно статьям 3 и 5 Протокола, проекты законодательных актов, под которыми в рамках Протокола понимаются "предложения Комиссии, инициативы группы государств-членов, инициативы Европейского Парламента, запросы Суда, рекомендации Европейского центрального банка и запросы Европейского инвестиционного банка, направленные на принятие законодательного акта", мотивируются в отношении принципа субсидиарности. Каждый проект законодательного акта должен включать в себя карточку с обстоятельными данными, позволяющими оценить соблюдение указанного принципа. В этой карточке должны содержаться данные, обеспечивающие возможность производить оценку финансового воздействия проекта законодательного акта и - если речь идет о директиве - оценку ее последствий в отношении регламентации, которую надлежит осуществить государствам-членам (имеются в виду законы и другие правовые акты, которые должны будут принять государства-члены в целях трансформации директивы в их внутреннее национальное право). Доводы, позволяющие сделать вывод о том, что цель Союза может быть лучше достигнута на уровне последнего, должны опираться на качественные и, по мере возможности, на количественные показатели. Однако данное требование статьи 5 Протокола, как показывает практика, носит весьма условный характер. Как нами уже отмечалось в настоящей статье, в некоторых своих решениях по вопросу применения принципа субсидиарности Суд формально устанавливал необходимость размещения в декларативной части законодательных актов указания на принцип субсидиарности, но не требовал при этом, чтобы были приведены количественные и качественные данные его соблюдения <50>. Разрешая вопрос по существу - о соблюдении принципа субсидиарности, Суд ограничивался заявлением стороны дела - ответчика - о том, что "цели планируемых мер будут лучше достигнуты Союзом". -------------------------------- <50> См.: Cases C-84/94, UK v. Council, C-233/94, Germany v. Parliament and Council (http://curia. europa. eu).
Проекты законодательных актов передаются Комиссией Европейского союза, Европейским Парламентом, Советом Европейского союза национальным парламентам государств-членов для установления их соответствия принципу субсидиарности. Согласно процедуре, предусмотренной статьей 6 Протокола, национальные парламенты могут направлять в адрес председателей Европейского Парламента, Совета и Комиссии мотивированные заключения с изложением причин, по которым этот парламент (палата) считает данный проект не соответствующим принципу субсидиарности. Если проект законодательного акта исходит от группы государств-членов, то Председатель Совета передает заключение правительствам этих государств-членов. Если проект законодательного акта исходит от Суда, от Европейского центрального банка или от Европейского инвестиционного банка, то Председатель Совета передает заключение соответствующему институту или органу. Европейский Парламент, Совет и Комиссия Европейского союза, а также группа государств-членов, Суд, Европейский центральный банк или Европейский инвестиционный банк, если проект законодательного акта исходит от них, учитывают мотивированные заключения национальных парламентов. Порядок учета позиции национальных парламентов раскрывается в статье 7 Протокола. По общему правилу Комиссия, группа государств-членов, Европейский Парламент, Суд, Европейский центральный банк или Европейский инвестиционный банк могут принять решение оставить проект в прежнем виде, изменить проект или отозвать его. В любом случае данное решение должно быть мотивированным, хотя и принимается по усмотрению указанных органов и институтов. В рамках общей законодательной процедуры вопрос о соответствии проекта законодательного акта принципу субсидиарности решается созаконодателями - Европейским Парламентом и Советом Европейского союза по результатам голосования: если большинством в 55% голосов членов Совета или большинством поданных голосов в Европейском Парламенте законодатель приходит к заключению о несоответствии проекта принципу субсидиарности, то дальнейшее рассмотрение проекта законодательного акта не проводится. Вовлеченность национальных парламентов в процесс мониторинга соблюдения принципа субсидиарности на этапе принятия наднациональными институтами проектов законодательных актов Союза, безусловно, позитивный момент в повышении эффективности применения принципа субсидиарности в деятельности институтов Союза, привнесенный еще конституционным проектом. Однако механизм контроля соблюдения принципа субсидиарности в рамках общей законодательной процедуры, введенный Лиссабонским договором, на наш взгляд, может иметь больший практический эффект (ч. 3 ст. 7 Протокола): участие созаконодателей Союза делает процедуру контроля реализации принципа субсидиарности более убедительной и однозначной.
О субсидиарности как принципе защиты национальных интересов в законодательной процедуре Европейского союза
Законодательная процедура Европейского союза описана в ДФЕС достаточно подробно и предусматривает постепенное внедрение новых элементов. В соответствии с общей законодательной процедурой предлагаемый проект считается одобренным, если он принят в идентичной редакции Советом Европейского союза и Европейским Парламентом. Наряду с общей законодательной процедурой вводится также и специальная процедура, суть которой в том, что один из созаконодателей (Совет или Европейский Парламент) может самостоятельно решать вопрос о принятии законодательного акта, если это предусмотрено непосредственно конкретной статьей ДФЕС. Когда согласно ДФЕС законодательные акты принимаются Советом в соответствии со специальной законодательной процедурой, Европейский Совет может принять решение, санкционирующее принятие указанных законодательных актов в соответствии с общей законодательной процедурой. Причем такая инициатива передается на предварительное рассмотрение национальным парламентам. Если в течение шести месяцев какой-либо национальный парламент направит свое возражение, то указанное решение о замене законодательной процедуры не принимается. Только при отсутствии возражений со стороны всех национальных парламентов Европейский Совет может принять упомянутое решение (§ 7 ст. 48 ДЕС). Национальные парламенты призваны активно способствовать надлежащему функционированию Европейского союза. Формы такого содействия исчерпывающим образом определены в статье 12 ДЕС. К ним относятся: - получение информации со стороны институтов Союза и уведомлений о проектах законодательных актов Союза в соответствии с Протоколом о роли национальных парламентов в Европейском союзе; - контроль за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с процедурами, предусмотренными в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности; - участие в механизмах оценки осуществления политики Союза в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия и участие в политическом контроле за Европолом и в оценке деятельности Евроюста; - участие в процедурах пересмотра ДЕС и ДФЕС; - получение информации относительно заявок о присоединении к Союзу; - участие в межпарламентском сотрудничестве между национальными парламентами и с Европейским Парламентом. На наш взгляд, наиболее важное значение для осуществления процедуры принятия законодательных актов Европейского союза имеют первые две формы содействия. Рассмотрим их подробнее. Комиссия Европейского союза передает национальным парламентам ежегодную законодательную программу и любой иной документ, относящийся к программированию законодательной деятельности, а также свои предложения законодательных актов, свои измененные предложения - одновременно с их передачей Европейскому Парламенту и Совету Европейского союза. Как предусмотрено статьей 2 Протокола о роли национальных парламентов в Европейском союзе и статьей 4 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, проекты законодательных актов, адресуемые Европейскому Парламенту и Совету, передаются национальным парламентам. Европейский Парламент передает национальным парламентам свои проекты законодательных актов, а также свои измененные проекты. Совет Европейского союза передает национальным парламентам проекты законодательных актов, исходящие от группы государств-членов, от Суда Европейского союза, от Европейского центрального банка или от Европейского инвестиционного банка, а также измененные проекты. Кроме того, повестки дня и результаты сессий Совета, в том числе протоколы сессий, на которых Совет обсуждает проекты законодательных актов, непосредственно передаются национальным парламентам - одновременно с их передачей правительствам государств-членов. Законодательные резолюции Европейского Парламента и позиции Совета сразу же после принятия также передаются ими национальным парламентам. Таким образом, все проекты законодательных актов Европейского союза должны в обязательном порядке направляться парламентским учреждениям государств-членов. Согласно процедуре, предусмотренной Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, любой национальный парламент или любая палата национального парламента в течение восьми недель со дня передачи проекта законодательного акта на официальных языках Европейского союза могут направить в адрес председателей Европейского Парламента, Совета и Комиссии мотивированное заключение по поводу соответствия проекта законодательного акта принципу субсидиарности. При этом на усмотрении национальных парламентов остается вопрос о необходимости консультации с региональными парламентами, обладающими законодательными полномочиями (ст. 6 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности). Это позволяет предположить, что в перспективе, учитывая содержащееся в параграфе 3 статьи 5 ДЕС положение о "региональном или местном уровне" достижения цели, региональные представительные учреждения будут участвовать в осуществлении контроля соблюдения принципа субсидиарности в Европейском союзе в обязательном порядке, наряду с национальными парламентскими учреждениями государств-членов. Как следует из статьи 4 Протокола о роли национальных парламентов в Европейском союзе, срок в восемь недель выдерживается между тем моментом, когда проект законодательного акта предоставляется в распоряжение национальных парламентов, и днем, когда данный проект включается в предварительную повестку дня Совета Европейского союза с целью его принятия или принятия по нему позиции в рамках законодательной процедуры. Иначе как в экстренных случаях, надлежащим образом обоснованных, никакое соглашение по проекту законодательного акта не может констатироваться на протяжении этих восьми недель. Если мотивированные заключения о несоблюдении принципа субсидиарности представляют не менее одной трети всех голосов, которыми наделены национальные парламенты (каждый национальный парламент располагает двумя голосами), то проект законодательного акта подлежит повторной экспертизе. Указанный порог составляет одну четверть голосов, если речь идет о проекте законодательного акта в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия. По результатам повторной экспертизы Комиссия Европейского союза или группа государств-членов, Европейский Парламент, Суд Европейского союза, Европейский центральный банк или Европейский инвестиционный банк могут принять решение оставить проект в прежнем виде, изменить проект или отозвать его. Решение должно быть мотивированным. Если мотивированные заключения о несоблюдении принципа субсидиарности представляют не менее простого большинства голосов, которыми наделены национальные парламенты, то также проводится повторная экспертиза, по результатам которой Комиссия Европейского союза может решить оставить проект законодательного акта в прежнем виде, изменить или отозвать его. В случае принятия Комиссией решения об оставлении проекта в прежнем виде, ею готовится мотивированное заключение, которое вместе с мотивированными заключениями национальных парламентов подлежит передаче законодателю Европейского союза для их учета в рамках следующей процедуры: - до окончания первого чтения законодатель (Европейский Парламент и Совет) проверяет проект на предмет его соответствия принципу субсидиарности, учитывая, в частности, мотивы, которые представили и разделяют большинство национальных парламентов, а также мотивированное заключение Комиссии; - если большинством в 55% членов Совета или большинством поданных голосов в Европейском Парламенте законодатель приходит к заключению о несоответствии проекта принципу субсидиарности, то дальнейшее рассмотрение законодательного акта не проводится (ч. 3 ст. 7 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности). Формально все более усложняемые процедуры должны отвечать требованиям демократизации Европейского союза. Однако, по мнению критиков, усложненная процедура вряд ли будет способствовать повышению оперативности его управленческих структур: "Злоупотребление ссылкой на принцип субсидиарности со стороны государств - членов Европейского союза может стать причиной отсутствия динамики в процессе развития европейской интеграции" <51>. Впрочем, как все эти изменения процедур скажутся на реальном функционировании институтов, покажет только практика. -------------------------------- <51> Мещерякова О. М. Указ. соч. С. 93.
Краткие выводы
В процессе становления и эволюции Европейского союза принцип субсидиарности используется одновременно и как правовая, и как политическая категория. Ярко выраженное политико-правовое значение принципа субсидиарности прослеживается в характере предусмотренных параграфом 3 статьи 5 ДЕС критериев его применения, два из которых связаны с сугубо политической оценкой конкретной ситуации (критерий лучшего достижения целей и критерий масштабов или последствий предполагаемого действия). По мнению зарубежных и отечественных исследователей (в частности, А. А. Амплеевой, Н. В. Анисимовой, Г. Винтера, С. А. Бартенева, Е. Поплавски, И. И. Хохлова, Л. В. Янцена, Дж. Штайнера), критерий "лучшего достижения целей" должен определяться на основе "объективных критериев правового характера". Отсутствие четких, объективных критериев применения правовой нормы переводит вопрос из правовой плоскости в плоскость целесообразности и усмотрения правоприменителя, хотя Суд Европейского союза, стремясь не ввязываться в политическое решение вопросов, просто умалчивает об оценке критериев неюридического характера. Перспективы применения принципа субсидиарности во многом обусловлены наличием в праве Европейского союза объективных критериев его применения. Субсидиарность - это прежде всего принцип точного соответствия компетенции власти стоящим перед ней проблемам <52>. На наш взгляд, реализация принципа субсидиарности должна основываться на применении следующих критериев: цели, на достижение которых направлено осуществление полномочий (могут или не могут быть достигнуты); масштабы реализации полномочий (результаты влекут трансграничные последствия или не влекут их); необходимость достижения равных правовых условий развития на всей территории государственного (наднационального) образования (наличие или отсутствие дискриминации в части соблюдения актов общеобязательного применения). -------------------------------- <52> См.: Макарычев А. Федерализм и регионализм: европейские традиции, российские перспективы // Полис. 1994. N 11. С. 153.
Несколько слов о России
Несмотря на свои критериальные недостатки, принцип субсидиарности активно применяется институтами Европейского союза. Согласно статье 1 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, каждый институт Европейского союза постоянно следит за соблюдением принципа субсидиарности, определенного в статье 5 ДЕС <53>. На практике до настоящего времени принцип субсидиарности рассматривался Судом Европейского союза только применительно к реализации институтами Европейского союза своих законодательных полномочий. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография С. Ю. Кашкина, А. О. Четверикова "Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <53> См.: Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С. Ю. Кашкин. С. 396.
Пределы законодательных полномочий Европейского союза и государств-членов при реализации ими совместной компетенции сформулированы в параграфе 2 статьи 2 ДФЕС. Схожим образом регулируются пределы совместной законодательной компетенции в одном из государств - членов Европейского союза - Германии, в соответствии с Конституцией которой "земли обладают законодательными полномочиями лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами; после принятия федерального закона земли не могут законодательствовать в этой сфере" <54>. -------------------------------- <54> Чурсина Е. В. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. С. 12.
В нашей стране ситуация другая, все гораздо сложнее: органы власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения обладают конституционными полномочиями принимать законы и иные нормативные правовые акты после издания федерального закона, причем регулировать соответствующие отношения не только в рамках, установленных федеральным законом, но и в части, им не урегулированной. При этом ни в Конституции Российской Федерации 1993 года, ни в базовом Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <55> (далее - Закон N 184-ФЗ) не обозначены пределы полномочий федеральных и (или) региональных органов государственной власти при осуществлении ими совместной законодательной компетенции. До принятия Закона N 184-ФЗ проблема определения границ законодательного регулирования по предметам совместного ведения была актуальна не только для федерального центра, но и для субъектов Российской Федерации (пользуясь правом опережающего законодательного регулирования, субъекты Российской Федерации в отсутствие федеральных законов, определявших порядок их взаимодействия с федеральными органами власти, нередко сами устанавливали такой порядок применительно к своей территории). Но начиная с 2000-х годов проблема превышения пределов компетенции приобретает все большую актуальность для федерального законодателя. Как свидетельствует практика, федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, исчерпывающе их регулируют. В результате субъекты Российской Федерации лишаются возможности осуществлять законодательное регулирование по ряду вопросов, где важен учет специфики их правового, культурного, социального, экономического развития. -------------------------------- <55> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.
В каждом конкретном случае российский федеральный законодатель сам определяет пределы собственной правовой активности на совместном правовом поле (на наш взгляд, в этой "детали" и кроется черт!). В российской системе разграничения предметов ведения и полномочий (компетенции) отсутствуют единые, предусмотренные на федеральном законодательном уровне критерии-пределы законотворчества федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения. И здесь можно обратиться к опыту Европейского союза, адаптировав применительно к российской системе разграничения предметов ведения и полномочий (компетенции) те критерии, исходя из которых Европейский союз может осуществлять законодательные полномочия в соответствии с принципом субсидиарности (§ 3 ст. 5 ДЕС). В Российской Федерации в соответствии с указанными критериями федеральному законодательному регулированию могли бы подлежать только те вопросы совместного ведения ("критерий непринадлежности к исключительной компетенции"), основы организации и осуществления которых в силу их межрегионального масштаба единообразны для двух и более субъектов Российской Федерации ("критерий масштаба или последствий предполагаемого действия"). А региональному законодательному регулированию - вопросы, требующие учета специфики социально-политического, экономического, культурного развития субъекта Российской Федерации ("критерий лучшего достижения цели"); при этом они не будут выходить за пределы компетенции региональных органов государственной власти, и их урегулирование на уровне субъекта Российской Федерации не нарушит единства правового пространства Российской Федерации. Однако, для того чтобы этот механизм был реализован, прежде всего необходимо закрепить в Законе N 184-ФЗ понятие и критериальное содержание принципа субсидиарности. Далее, необходимо установить, что каждый федеральный закон, принимаемый в сфере совместного ведения, должен: а) определять полномочия и ответственность федеральных и региональных органов государственной власти; б) в рамках определенных федеральных полномочий регулировать взаимоотношения федеральных и региональных органов государственной власти на основе принципа субсидиарности; в) по вопросам региональных полномочий вводить общие (установочные) нормы, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации будут осуществлять собственное правовое регулирование в соответствии с принципом субсидиарности. Уместным было бы закрепление названных групп вопросов в качестве отдельной статьи, устанавливающей единое содержание федеральных законов, издаваемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Юридическое определение понятия, содержания и механизма применения принципа субсидиарности в федеральном законодательстве - важнейшее условие современной законодательной политики нашего государства. Думается, созрела необходимость в том, чтобы данный принцип получил свое системное закрепление в федеральном законе, являющемся базовым для российской системы разграничения предметов ведения и полномочий (компетенции), тем более что отдельные аспекты принципа субсидиарности уже раскрываются в федеральных законах <56> и подзаконных актах <57>. -------------------------------- <56> См., например: пункт 4 статьи 26.1, пункт 7 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005; статью 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823. <57> См., например: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 47. Ст. 5489.
Название документа