Теоретические основы социальных компенсаций как вида социального обеспечения граждан в Украине
(Сынчук С. Н.) ("Социальное и пенсионное право", 2013, N 1) Текст документаТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНЫХ КОМПЕНСАЦИЙ <1> КАК ВИДА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАЖДАН В УКРАИНЕ
С. Н. СЫНЧУК
Сынчук Светлана Николаевна, доцент кафедры трудового, аграрного и экологического права Львовского национального университета им. Ивана Франко (Украина), кандидат юридических наук.
Статья посвящена правовым аспектам понятия "социальная компенсация" в законодательстве Украины. Доказано, что социальная компенсация является одним из видов социального пособия как социально-обеспечительного предоставления.
Ключевые слова: Украина, социальная компенсация, социальное пособие, социально-обеспечительное предоставление, социальный риск, виды социального обеспечения, социальные стандарты.
Theoretical Grounds of Social Compensations as a Type of Social Security of Citizens in Ukraine S. N. Sy'nchuk
The investigation is devoted to the legal aspects of the notion of "social compensation" in Ukrainian law. It is proved, that the social compensation to be the type of social benefit as a social security provision.
Key words: Ukraine, social compensation, social benefit, social security provision, social risk, types of social security, social standards.
Актуальность задекларированной темы статьи, по мнению ее автора, обусловлена несколькими причинами. Во-первых, в научной литературе и отраслевых учебниках неоднократно предпринимались попытки сформулировать понятие, правовые признаки, систему компенсационных выплат как нового вида социального обеспечения граждан в условиях рыночных преобразований. Однако и сегодня не предложено единое общее теоретическое определение социальной компенсации, не унифицированы его юридические свойства, указывающие на принадлежность к системе социально-обеспечительных предоставлений. Во-вторых, в украинском законодательстве отсутствует четкое разграничение понятий, обозначающих различные виды социальных выплат. Видовое разнообразие социальных пособий не упорядочено и не приведено в систему. Такая ситуация сложилась еще и потому, что в законодательстве о социальных пособиях не уделено внимание формированию понятийных категорий, в связи с чем, как правильно отмечает С. Ю. Головина, "существуют две прямо противоположные тенденции: одно и то же явление называется разнообразными терминами, и разнообразные явления обозначаются одним и тем же термином" <2>. -------------------------------- <2> Головина С. Ю. Формирование понятийного аппарата трудового права // Государство и право. 1998. N 8. С. 83.
Научная унификация и дифференциация понятий в сфере социальных пособий и, в частности, определение понятия социальных компенсаций позволят усовершенствовать законодательную терминологию, что, безусловно, упростит ее для правотворческой и правоприменительной практики, а также механизм государственных социальных стандартов для исчисления размеров различных пособий. В юридической литературе при характеристике понятия и системы социальных компенсаций в сфере социального обеспечения используется разная терминология: "компенсационные выплаты", "социальные компенсации" <3>, "компенсации по социальному обеспечению" <4>, "компенсации" <5>. -------------------------------- <3> Галаганов В. П. Право социального обеспечения: Учебник. М.: КНОРУС, 2010. С. 186. (Среднее профессиональное образование.) <4> Право социального обеспечения России: Учебник / М. О. Буянова, К. Н. Гусов и др.; отв. ред. К. Н. Гусов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2008. С. 148. <5> Мачульская Е. Е., Горбачева Ж. А. Право социального обеспечения: Учебное пособие для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир, 2001. С. 77.
Из названного перечня наиболее удачным считаем термин "социальная компенсация". Каждое из двух его слагаемых имеет свой смысл, а в их органическом единстве состоит сущность социальной компенсации как правовой категории, обозначающей вид социально-обеспечительного предоставления. Термин "компенсация" (лат. compensatio - уравновешивание, возобновление) характеризует сущность, смысл социальной помощи, которую общество предоставляет конкретному нуждающемуся физическому лицу. В свою очередь, термин "социальный" (лат. socialis - общественный, относящийся к общественному строю и жизни) очерчивает объем понятия, отражает источник и способ формирования страховых фондов, обязанного субъекта, но не является бесспорным. Учитывая тот факт, что все ученые - исследователи проблем права социального обеспечения одним из свойств отраслевых общественных отношений называют "участие государства как обязанного субъекта", часто термин "социальный" трактуют как синоним термина "государственный". В контексте нашего исследования интересной является дискуссия о целесообразности использования терминов "социальные пособия" или "государственные пособия" <6>. В частности, Н. Л. Смирнова <7> и Ю. Б. Корсуненкова <8> считают, что пособия, выплачиваемые в рамках муниципальной и локальной форм социального обеспечения, нельзя считать социальными (государственными), но они являются дополнительным видом социально-обеспечительных пособий. -------------------------------- <6> Буянова М. О. Право социального обеспечения: Учебное пособие. Особенная часть / М. О. Буянова, З. А. Кондратьева, С. И. Кобзева. М.: Нолидж, 1997. С. 115; Смирнова Н. Л. Пособия по временной нетрудоспособности как вид страхового обеспечения по праву социального обеспечения современной России: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.05. Владивосток, 2002. С. 124; Корсаненкова Ю. Б. Социальные пособия на детей и их классификация // Российский ежегодник трудового права. 2009. N 5. С. 466. <7> Смирнова Н. Л. Указ. соч. С. 124. <8> Корсаненкова Ю. Б. Указ. соч. С. 466.
Полисемия слова "пособие" предопределила активное его использование в разных интерпретациях в рамках других отраслей права (например, трудовым законодательством предусмотрены случаи выплаты наемному работнику выходного пособия). Поэтому "социальный" в предложенном словосочетании служит указателем юридической природы пособия, оснований его выплаты и в условиях многообразия организационно-правовых форм социального обеспечения может быть обобщенным определением для всех видов социального обеспечения нуждающихся физических лиц. Мы разделяем точку зрения Л. В. Сотниковой о том, что термин "социальные пособия" имеет более широкую смысловую нагрузку и может использоваться для обозначения всех видов пособий, предназначенных гражданам в соответствии с действующим законодательством о социальном обеспечении <9>. -------------------------------- <9> Сотникова Л. В. Социальное обеспечение семей с детьми в РФ (правовые вопросы): Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.05. Екатеринбург, 2007. С. 124.
Отраслевая теория, обогатившись новым понятием "социальные компенсации", еще не определила их место в системе видов социального обеспечения. Большинство ученых называют компенсации отдельным, обособленным видом социального обеспечения, отличительным от пособий, появившимся в связи со снижением общего уровня жизни населения <10>. Другие исследователи рассматривают их как социальные пособия, ссылаясь на однородность юридических свойств и сущности <11>. -------------------------------- <10> Смирнова Н. Л. Указ. соч. С. 65; Болотiна Н. Б. Право соцiального захисту : Навч. посiб. 2-ге вид., перероб. i доп. К.: Знання, 2008. С. 71. <11> Буянова М. О. Указ. соч. С. 45 - 69.
Формулируя обобщенное понятие "социальная компенсация", следует учитывать, что им характерны родовые правовые признаки социально-обеспечительного предоставления нуждающимся гражданам. Юридическим свойством социальных компенсаций, свидетельствующим об отраслевой принадлежности, является, во-первых, объективная обусловленность их предоставления физическим лицам социальным риском. Теоретические обоснования социального риска как правового основания социального обеспечения граждан неоднократно обсуждались учеными - представителями отраслевой науки в Украине и в Российской Федерации (см. работы В. С. Аракчеева, Н. Б. Болотиной, В. П. Галаганова, К. Н. Гусова, М. Л. Захарова, М. В. Лушниковой, А. М. Лушникова, Е. Е. Мачульской, П. Д. Пилипенко, С. Н. Прилипко, Э. Г. Тучковой, О. Н. Ярошенко, М. Ю. Федоровой и др.). Считаем, что в современных условиях теория социального риска модифицируется, но продолжает быть фундаментальной для определения правовой природы социальных материальных предоставлений гражданам. Социальный риск понимаем как социально значимое обстоятельство объективного характера, при наступлении которого физические лица (или члены их семей) не способны самостоятельно себя содержать и нуждаются в дополнительной материальной защите со стороны общества или государства <12>. Именно социальный риск как основание выплаты служит базовым критерием для отграничения социальных компенсаций в сфере социального обеспечения от компенсационных выплат по трудовому законодательству. -------------------------------- <12> Синчук С. М. Теорiя соцiального ризику за правом соцiального забезпечення // Право . 2003. N 3. С. 55 - 59.
Во-вторых, все социально-обеспечительные предоставления предназначены возместить социальный вред или удовлетворить социальные потребности лиц, испытавших влияние социального риска. Важным является тот факт, что вид социального обеспечения предопределяется теми социальными потребностями лица, которые общество на определенном конкретном историческом этапе своего развития признает возможным гарантировать, и провозглашает себя обязанным субъектом относительно них. Социальные компенсации целенаправлены на возобновление материального трудового дохода физического лица, объективно утратившего возможность самостоятельно реализовать свое право на оплату труда в размере, соответственном социальным стандартам. В систему социальных рисков, предопределяющих необходимость выплаты социальных компенсаций по законодательству Украины, входят: временная или стойкая нетрудоспособность, безработица или частичная безработица. Социальные компенсации также покрывают объективную невозможность гражданина осуществлять трудовую деятельность и получать надлежащее материальное вознаграждение за труд (например, необходимость ухода за ребенком до трех лет или постоянного ухода за нетрудоспособным членом семьи и т. п.). В-третьих, приоритет законодательного регулирования условий и порядка предоставления социальных компенсаций. Этот вид социального обеспечения может быть предметом муниципального или (и) коллективно-договорного регулирования, а также индивидуального соглашения сторон трудового договора. Но обозначенные виды правового регулирования выполняют вспомогательную функцию в сфере социально-обеспечительных предоставлений. В-четвертых, главным обязанным субъектом назначения и выплаты социально-обеспечительных предоставлений является государство. Конечно же, в условиях рыночных отношений и изменений общественной идеологии обязанными в соответствии с законодательством, по собственной инициативе или в результате соглашения социальных партнеров, могут быть и другие субъекты. Но обязанность негосударственных организаций является только дополнительной. Она обеспечивает льготный или повышенный уровень социальных выплат в сравнении с государственным и не заменяет его. Определяя видовую принадлежность социальных компенсаций, считаем их разновидностью социальных пособий. Попробуем аргументировать задекларированный тезис. В научной литературе предложены определения компенсаций в сфере социального обеспечения. По мнению М. О. Буяновой, компенсация - это выплата социально-обеспечительного характера как помощь при потере заработка женщиной, находящейся в неоплачиваемом отпуске по уходу за ребенком до трехлетнего возраста или ребенком-инвалидом до 14-летнего возраста, гражданам, пострадавшим от аварии на ЧАЭС, беженцам, вынужденным переселенцам и в иных случаях <13>. В. П. Галаганов считает, что это денежные выплаты отдельным категориям лиц с целью возмещения потери заработка или другого трудового дохода либо дополнительных расходов, предопределенных различными жизненными обстоятельствами <14>. -------------------------------- <13> Право социального обеспечения России: Учебник / М. О. Буянова, К. Н. Гусов и др.; отв. ред. К. Н. Гусов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2008. С. 148. <14> Галаганов В. П. Указ. соч. С. 186.
Определения социальных компенсаций, предложенные учеными - исследователями проблем права социального обеспечения, указывают на их видовые свойства: исключительно денежная форма социального предоставления; осуществление выплат с целью поддержания прежнего материального положения (возмещения утраченного заработка) или в связи с объективной невозможностью самостоятельно зарабатывать. В таком смысловом контексте социальные компенсации наделены юридическими свойствами социальных пособий. Во-первых, указание на денежную форму удовлетворения социальных потребностей, предопределенных социальным риском, является неотъемлемой частью большинства авторских определений понятия "пособие в сфере социального обеспечения" <15>. -------------------------------- <15> Стрепко В. Л. Правовi засади регулювання соцiальних допомог в : Автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.05 "Трудове право; право соцiального забезпечення". , 2007. С. 11; Кулачок Л. В. Державна допомога сiм'ям з дiтьми як форма соцiально-правового захисту: Автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.05 "Трудове право; право соцiального забезпечення". Харкiв, 2003. С. 13; и др.
Во-вторых, целевым предназначением социальных пособий является возмещение или временно утраченного заработка (пособие по временной нетрудоспособности, по беременности и родам), или дополнительных расходов (единовременные и ежемесячные пособия на ребенка, пособие на погребение, пособие беженцам и вынужденным переселенцам) либо компенсация за причиненный вред здоровью (страховые выплаты потерпевшим от несчастного случая на производстве) <16>. Общая цель конкретизируется в зависимости от обстоятельств, обусловивших реализацию права на социальное обеспечение, и вида социального пособия: возмещающие, стимулирующие, оздоровительные, оказание содействия в воспитании подрастающего поколения и многие другие <17>. -------------------------------- <16> Корсаненкова Ю. Б. Указ. соч. С. 462. <17> Аракчеев В. С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения. Томск: Издательство Томского университета, 2001. С. 106.
О том, что социальные компенсации являются одним из видов социальных пособий, можно утверждать, проанализировав предложенные в отраслевой литературе определения пособий. Исследователи проблем права социального обеспечения едины, обосновывая сущность компенсационной функции социальных пособий: компенсация (возмещение) утраченной или уменьшенной заработной платы социально необеспеченному лицу, испытавшему влияние социального риска нетрудоспособности <18>. Именно уравновешивание материального дохода лица, обеспечивая его уровень в соответствии с прежней или минимальной заработной платой, и является главным целевым предназначением социальных компенсаций. Компенсационная функция обозначенного вида пособия проявляется через механизм ее назначения: объем социальной выплаты исчисляется пропорционально объему его предыдущего вознаграждения за трудовую деятельность или соответственно минимальной заработной плате. -------------------------------- <18> Корсаненкова Ю. Б. Указ. соч. С. 462; Полупанов М. И. Пособия по социальному обеспечению в СССР: Учебное пособие для студентов ВЮЗИ. М., 1976. С. 5; Купина Н. А. Пособия как вид социального обеспечения // Вестник МГУ. 1980. N 5. С. 56 - 57; Буянова М. О. Указ. соч. С. 459 - 482; Гущин И. В. Советское право социального обеспечения: вопросы теории. Мн.: Наука и техника, 1982. С. 43 - 44.
Несколько другой смысловой аспект понятия "компенсационные выплаты" встречаем в работах В. С. Аракчеева, Ж. А. Горбачевой, Е. Е. Мачульской. Под компенсационными выплатами В. С. Аракчеев предлагает понимать не помощь, а своеобразный способ возврата должного. За убеждением ученого, если бы законодатель строго придерживался смыслового значения слова "компенсационные выплаты", то пришлось бы отказаться от многих видов существующих в настоящее время денежных выплат <19>. Ж. А. Горбачева, Е. Е. Мачульская считают, что компенсационные выплаты - это возмещение гражданам произведенных ими расходов, установленных законодательством <20>. -------------------------------- <19> Аракчеев В. С. Указ. соч. С. 109. <20> Мачульская Е. Е., Горбачева Ж. А. Право социального обеспечения. С. 77.
Предполагаем, что в такой научной интерпретации характеризуется другой, отличительный от социальной компенсации вид платежа - компенсационные выплаты независимо от их юридической природы. Примеры компенсационных выплат (не социальных компенсаций) встречаем и в законодательстве о социальном обеспечении: денежная компенсация стоимости санаторно-курортного лечения ветеранам войны, ветеранам труда <21>; компенсации лицам, которые имеют право на бесплатное получение угля на бытовые потребности, но проживают в домах с центральным отоплением <22>, и т. д. -------------------------------- <21> Постановление Кабинета Министров Украины от 17 июня 2004 г. N 785 "Порядок выплаты денежной компенсации стоимости санаторно-курортного лечения некоторым категориям граждан" // Официйный вестник Украины. 2004. 2 июля. N 24. Ст. 69. Ст. 1598. Код акта 29169/2004. <22> Постановление Кабинета Министров Украины от 12 августа 2009 г. N 887 "Порядок предоставления компенсации лицам, которые имеют право на бесплатное получение угля на бытовые потребности, но проживают в домах с центральным отоплением" // Официйный весник Украины. 2009. N 64. Стор. 61. Ст. 2250.
Системный анализ украинского законодательства о социальном обеспечении позволяет выделить три группы социальных компенсаций как социально-обеспечительного обеспечения. В первую входят несколько видов социальных пособий, обеспечивающих полную или частичную компенсацию утраченного, убавленного или незаработанного трудового дохода вследствие временной или стойкой нетрудоспособности, безработицы или частичной безработицы. В Украине нет единого закона о социальных компенсациях. Каждый из обозначенных видов социального пособия имеет собственные нормативно-правовые основания для назначения и выплаты. Правовой основой выплаты социальных компенсаций этого вида являются законы Украины: об общеобязательном государственном социальном страховании по безработице <23>; об общеобязательном государственном социальном страховании в связи с временной потерей работоспособности и расходами, предопределенными захоронением <24>; об общеобязательном государственном социальном страховании от несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, которые повлекли потерю трудоспособности <25>. -------------------------------- <23> Закон Украины от 2 марта 2000 г. N 1533-III "Об общеобязательном государственном социальном страховании по безработице" // Ведомости Верховной Рады Украины. 2000. N 22. Ст. 171. <24> Закон Украины от 18 января 2001 г. N 2240-III "Об общеобязательном государственном социальном страховании в связи с временной потерей работоспособности и расходами, предопределенными захоронением" // Ведомости Верховной Рады Украины. 2001. N 14. Ст. 71. <25> Закон Украины от 23 сентября 1999 г. N 1105-XIV "Об общеобязательном государственном социальном страховании от несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, которые повлекли потерю работоспособности" // Ведомости Верховной Рады Украины. 1999. N 46. Ст. 403.
Систему социальных компенсаций первой группы формируют страховые социальные пособия, выплачиваемые в соответствии с программами общеобязательного государственного социального страхования Украины. Такими являются: 1) социальные выплаты в связи с временной потерей трудоспособности; 2) ежемесячные страховые выплаты пострадавшему от несчастного случая на производстве или профессионального заболевания; 3) социальные выплаты потерпевшему от несчастного случая на производстве при временном переводе на более легкую работу; 4) пособия по безработице; 5) пособие по беременности и родам и т. п. Размер обозначенных видов социальных компенсаций определяется соответственно средней заработной плате лица за период, предшествующий социальному риску, и прожиточному минимуму как базовому государственному социальному стандарту (см., например, ст. 37 Закона Украины "Об общеобязательном государственном социальном страховании в связи с временной потерей работоспособности и расходами, предопределенными захоронением"). В отличие от первой группы, социальные компенсации, условно отнесенные нами в другую группу, не имеют четкого законодательно установленного перечня. В большинстве случаев они учреждаются постановлениями Кабинета Министров Украины. По нашему мнению, сюда входят социальные пособия, выплачиваемые гражданам, как восполнение физическому лицу объективно (или условно-объективно) незаработанного трудового дохода вследствие социально-обусловленной нетрудоспособности. Как правило, период продолжительности такого социального риска является более длительным, чем законодательно установленная возможность временной нетрудоспособности (см. ст. 35 Закона Украины "Об общеобязательном государственном социальном страховании в связи с временной потерей работоспособности и расходами, предопределенными захоронением"). Он всегда связан с необходимостью ухода за нетрудоспособным (инвалидом I группы, больным ребенком и т. д.). Финансовым источником выплаты социальных пособий этой группы пособий является государственный бюджет. Примером социальной компенсации обозначенного вида является пособие, выплачиваемое неработающему гражданину, который постоянно оказывает социальные услуги инвалидам, гражданам преклонных лет, детям-инвалидам, больным, не способным к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе. Размер такой социальной компенсации исчисляется соответственно прожиточному минимуму, учитывая личность субъекта, за которым осуществляется уход. Как пример: компенсация назначается исходя из прожиточного минимума для работоспособных лиц в таких размерах: 15% - физическим лицам, которые оказывают социальные услуги инвалидам I группы; 10% - физическим лицам, которые оказывают социальные услуги гражданам преклонных лет, инвалидам I группы и детям-инвалидам; 7% - физическим лицам, которые оказывают социальные услуги инвалидам III группы и больным, которые не способны к самообслуживанию и нуждаются в постоянной посторонней помощи, признанным такими в порядке, утвержденном МОЗ <26>. -------------------------------- <26> Постановление Кабинета Министров Украины от 17 июня 2004 г. N 785 "Порядок выплаты денежной компенсации стоимости санаторно-курортного лечения некоторым категориям граждан" // Официйный вестник Украины. 2004. 2 июля. N 24. Стор. 69. Ст. 1598. Код акта 29169/2004.
С целью повышения уровня социальной обеспеченности лиц, осуществляющих уход, для определения уровня социальных компенсаций этого вида целесообразно использовать минимальную заработную плату как государственную социальную гарантию. Теоретической основой такого предложения, по нашему мнению, является презумпция возможности каждого работающего гражданина получить доход на уровне минимальной заработной платы. Следовательно, государство обязано ему компенсировать субъективно-объективно (лицо самостоятельно принимает решение присматривать за нетрудоспособным членом семьи, но, конечно же, оно обусловлено, как правило, тяжелыми последствиями социального риска) невозможность самостоятельно заработать. И хотя эффективность замещения социальными выплатами заработных плат достаточно низкая, функциональная характеристика этого вида социального обеспечения не меняется. Размер пособий, связанных с заработком, колеблется в пределах 50 - 100% его размера <27>. -------------------------------- <27> Янова С. Ю. Социальное страхование в системе социальной защиты населения (организация и финансовый механизм): Дис. ... д-ра экон. наук: 08.00.10 М., 2002. С. 246 // РГБ (из фондов Российской государственной библиотеки). URL: http://diss. rsl. ru/diss/02/0002/020002502.pdf.
Законодательством Украины о социальном обеспечении предусмотрен еще один (третий) вид социальных компенсаций разового характера. В соответствии с Законом Украины "Об общеобязательном государственном социальном страховании от несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, которые повлекли потерю трудоспособности" <28>, потерпевшему (или его семье) выплачивается социальная компенсация стойкой утраты трудоспособности. Ее размер определяется с учетом установленного МСЭК процентного показателя утраты трудоспособности (или количества нетрудоспособных членов семьи) и заработной платы потерпевшего (см. ст. 28 указанного Закона Украины). -------------------------------- <28> Закон Украины от 23 сентября 1999 г. N 1105-XIV "Об общеобязательном государственном социальном страховании от несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, которые повлекли потерю работоспособности" // Ведомости Верховной Рады Украины. 1999. N 46. Ст. 403.
Подытоживая сказанное, считаем, что в доктринальном и легальном определении социальной компенсации должно быть указание на вид социально-обеспечительного предоставления, форму и целевое предназначение. Предлагаем социальную компенсацию в сфере социального обеспечения понимать как социальное пособие, целевым предназначением которого является денежное возмещение физическому лицу объективно (условно-объективно) утраченного, убавленного или незаработанного в результате социального риска трудового дохода или стойкой утраты трудоспособности, выплачиваемое за счет страховых или бюджетных фондов. Считаем, что систематизация норм о социальных компенсациях должна происходить путем интеграции правовых норм о выплате социальных пособий, содержащихся в отдельных нормативных правовых актах, в единый раздел Закона Украины о социальных пособиях.
Название документа