Административная юстиция в Германии: особенности административного судопроизводства
(Синявская М. С.) ("Российский судья", 2013, N 1) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В ГЕРМАНИИ: ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА <*>
М. С. СИНЯВСКАЯ
Синявская Мария Сергеевна, Российская академия правосудия, отдел сравнительного правоведения, старший научный сотрудник, кандидат юридических наук.
В статье автор раскрывает особенности административного судопроизводства в Германии наличием судебных органов - специализированных административных судов, являющихся важным инструментом судебного контроля за действиями органов управления.
Ключевые слова: Конституция, административная юстиция, административный суд, органы управления, судебный контроль.
The author of the article reveals the peculiarities of administrative judicial proceeding in Germany by the existence of judicial agencies - specialized administrative courts which are an important instrument of judicial control of actions of governing agencies.
Key words: Constitution, administrative justice, administrative court, governing bodies, judicial control.
Историческая особенность административной юстиции в Германии заключается в том, что изначально административные суды не были отделены от администрации и лишь после закрепления конституционного принципа разделения властей стали в подлинном смысле независимыми судебными органами. В настоящее время Основной закон Германии прямо предусматривает как разделение властей, так и возможность обращения в суд в случае, если права лица нарушены государственной властью (абз. 4 ст. 19 Основного Закона) <1>. Эта гарантия неотъемлема даже ввиду существования предварительного обжалования действия, акта или бездействия субъекта публичной власти в рамках внутреннего ведомственного контроля <2>. -------------------------------- <1> Бергманн В. Основные понятия германского административно-процессуального права // Административно-процессуальное право Германии. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 25. <2> Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции / Ассоциация юридический центр. Науч.-практ. изд. СПб., 2004. С. 50.
В немецкой литературе обычно обращается внимание на то, что суды не занимаются проверкой целесообразности принятых административных актов, ограничиваясь лишь проверкой их правомерности. В то же время раньше в условиях неразделенности административных и судебных органов, а также в настоящее время в рамках внутреннего ведомственного контроля проводится проверка как правомерности, так и целесообразности актов и действий административных органов. В исторической перспективе также важен переход от энумеративного принципа (когда обращение за защитой возможно в строго определенных законом случаях) к принципу, в соответствии с которым обращение за защитой возможно в любом случае нарушения прав субъектов <3>. -------------------------------- <3> Бельский К. С., Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1998. С. 153 // Государство и право. 1999. N 8. С. 115 - 117.
В соответствии с Основным законом Германии основные права и свободы человека являются непосредственно действующим правом, имеющим обязательный характер для всех государственных органов (абз. 3 ст. 1); а деятельность государственных органов должна соответствовать закону (абз. 3 ст. 20 Основного закона ФРГ). Характерной чертой судебной системы ФРГ является дифференциация и распределение компетенции между специализированными судами. Так, некоторые публично-правовые споры подлежат рассмотрению конституционными (конституционные вопросы), социальными (вопросы социального обеспечения) и финансовыми (налоговые вопросы) судами. Суды общей юрисдикции рассматривают дела о возмещении ущерба, причиненного публичной властью, и о выплате компенсации. Административным судам также подведомственны публично-правовые споры неконституционного характера постольку, поскольку они законом явным образом не отнесены к компетенции иных специализированных судов или судов общей юрисдикции. Основным источником в области административной юстиции Германии является Закон об административно-судебном процессе Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), принят в 1960 г., затем стал действовать в новой редакции с 1991 г. по настоящее время с изменениями на 27 июля 2012 г. <4>. -------------------------------- <4> Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). См.: Официальный сайт Министерства юстиции Германии. 2012. 5 ноября.
Особенностью административного судопроизводства по сравнению с гражданским процессом является ведущая роль суда. Если в гражданском процессе сбор и представление доказательств - дело сторон и суд ограничивается рассмотрением доказательств, представленных ими, то в административном процессе суд выступает с инициативой по сбору доказательств, обладая возможностью затребовать все необходимые для правильного разрешения дела документы (инквизиционный процесс). Такой подход представляется вполне целесообразным, учитывая, что в гражданском праве стороны находятся в равном положении, а в административном - частному субъекту противостоит субъект публичного права, наделенный властными полномочиями. Для компенсации этого неравенства и существует соответствующая процессуальная норма. Тем самым риск отказа в удовлетворении иска за недоказанностью снижается. Частному субъекту достаточно заявить о нарушении права, и даже если на момент подачи иска он не в состоянии обеспечить представление всех необходимых доказательств, в ходе рассмотрения дела благодаря возможности суда запрашивать документы по своей инициативе позиция потерпевшей стороны может быть подкреплена соответствующими доказательствами. Система административных судов Германии включает в себя три звена. Образование двух первых звеньев - административного суда и высшего административного суда земли - находится в ведении соответствующих земель <5>. В каждой из земель есть отдельный закон, регулирующий особенности административной юстиции в конкретной земле. В нескольких южно-германских землях (Бавария, Гессен и Баден-Вюртемберг) высший орган административной юстиции земли носит название Верховного административного суда земли <6>. -------------------------------- <5> Следует отметить, что административно-правовое материальное регулирование по большей мере (за исключением отдельных вопросов, отнесенных Основным законом к ведению Федерации) относится к компетенции земель. В сфере административной юстиции для Германии также характерны достаточно широкие полномочия земель. Здесь сказываются особенности федеративного устройства Германии, где земли рассматриваются, по сути, как квазигосударственные образования, объединенные в рамках ФРГ. Здесь прослеживается отличие от статуса субъектов Федерации в России. В связи с этим при рассмотрении германской модели административной юстиции необходимо учитывать различия в статусе и распределении компетенции. <6> Всего насчитывается 15 судов второго звена (так как для земель Берлин и Бранденбург действует единый высший административный суд земли) // Официальный сайт Министерства юстиции Германии. 2012. 5 ноября.
Возглавляет систему административных судов Федеральный административный суд, который ранее находился в Берлине, а в настоящее время начиная с 2002 г. - в Лейпциге. В Федеральном административном суде, выступающем в качестве высшей инстанции, работают 56 судей, которые распределены соответственно между 10 кассационными сенатами, двумя военными и одним дисциплинарным сенатом. Сенаты специализируются на рассмотрении определенных категорий дел. Кроме того, существует особый сенат для рассмотрения дел, касающихся государственной тайны <7>. -------------------------------- <7> Официальный сайт Федерального административного суда Германии: http://www. bverwg. de.
По абсолютному большинству дел административный суд выступает в качестве суда первой инстанции, а остальные из перечисленных судов выступают в качестве вышестоящей инстанции. Но по некоторым особенно важным категориям дел судом первой инстанции являются высший административный суд земли <8> или Федеральный административный суд соответственно. -------------------------------- <8> Компетенция высших судов земель по рассмотрению дел в первой инстанции определяется параграфами 47 - 48 Закона об административно-судебном процессе. В основном к ней предметно отнесены дела, касающиеся строительства стратегически важных объектов (магистралей, аэропортов и т. п.). Компетенция Федерального административного суда при рассмотрении дел по первой инстанции определена параграфом 50 Закона об административно-судебном процессе. Она включает в себя рассмотрение споров неконституционного характера между федерацией и землями, земель между собой; а также в отношении вынесенных министром внутренних дел запретов на объединения и собрания; решений о выдворении за пределы ФРГ, жалобы на действия Федеральной службы новостей; а также предметно по вопросам железнодорожного, автомобильного и иного транспортного сообщения федерального значения. Таким образом, компетенция по рассмотрению дел в первой инстанции двух высших звеньев системы административной юстиции Германии определяется по предметно-субъектному принципу. Дела, прямо не отнесенные к компетенции двух высших инстанций, относятся к компетенции административных судов первой инстанции.
Выступая в качестве апелляционной инстанции, высший административный суд земли пересматривает дело в отношении как фактических обстоятельств, так и вопросов права. В отличие от этого Федеральный административный суд, являясь последней инстанцией, пересматривает дело лишь в отношении правовой оценки. В высшем административном суде земли и Федеральном административном суде требуется обязательное представительство профессионального адвоката (параграф 67, абз. 4 Закона об административно-судебном процессе). Территориальная подсудность регулируется параграфом 52 Закона об административно-судебном процессе. В соответствии с этой нормой иски об оспаривании административного акта по общему правилу подсудны тому суду, в округе которого находится издавший соответствующий акт административный орган. Особое правило предусмотрено в отношении служебных правоотношений чиновника, судьи и военнослужащих. Фактором, определяющим территориальную подсудность в этих случаях, по общему правилу является служебное место жительства. Особое правило закреплено в отношении дел, касающихся недвижимости, которые должны рассматриваются в суде по месту нахождения недвижимого имущества. Если речь не идет ни об одном из специально предусмотренных в параграфе 52 правил, территориальная подсудность определяется по месту нахождения ответчика (которым в абсолютном большинстве случаев является административный орган). Как представляется, в условиях российских масштабов территории было бы не совсем целесообразно перенимать подобное правило, максимально приблизив возможность судебной защиты к местонахождению или месту жительства лица, чьи права нарушены. Особенностью административных судов Германии является возможность участия в рассмотрении споров, сопровождающихся устным слушанием, наряду с профессиональными судьями и непрофессиональных (почетных) судей (заседателей). По общему правилу рассмотрение дел в административных судах коллегиальное. Параграф 5 VwGO предусматривает рассмотрение дела в составе трех профессиональных судей и двух непрофессиональных судей, если дело не рассматривается единолично <9>. Устное разбирательство может не проводиться, если отсутствуют особые трудности фактического или юридического характера и выяснены фактические обстоятельства (параграф 84 Закона об административно-судебном процессе). В высших административных судах земли и в Высшем федеральном административном суде формируются сенаты. -------------------------------- <9> Хотя основное закрепленное в законе правило - по-прежнему, коллегиальное рассмотрение, тем не менее допустимо и единоличное рассмотрение дела одним судьей. При коллегиальном рассмотрении особая ответственность ложится на судью - докладчика по делу.
Рассмотрение дела начинается с подачи соответствующего заявления в суд со стороны лица, чьи права нарушены. В зависимости от конкретной ситуации такое заявление может быть направлено: - на признание принятого акта противоправным (иски об оспаривании) <10>; -------------------------------- <10> В германском праве существует дифференциация потенциально недействительных административных актов (признание их недействительности возможно при рассмотрении всех обстоятельств дела) и ничтожных административных актов (в случае особенно грубых нарушений). См.: Бергманн В. Основные понятия германского административно процессуального права // Административно-процессуальное право Германии. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 21.
- на обязывание соответствующего органа к действию или воздержанию от действия <11>. -------------------------------- <11> Подробнее о видах иска в административном процессе Германии см.: Либерманн Э. Административная юстиция в Германии // Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития. М.: Российская академия правосудия, 2002. С. 279.
Возможны следующие варианты исхода судебного дела: - отказ заявителя от дальнейшего рассмотрения дела; - согласие соответствующего органа публичной власти удовлетворить требования заявителя, не дожидаясь решения суда; - мировое соглашение; - решение суда. В административном процессе Германии большое значение имеет внесудебное рассмотрение административных споров (медиация) <12>. Особенность судебной медиации состоит в учете не столько правовой позиции каждой из сторон и предположений о правовом исходе спора, сколько в достижении компромисса и удовлетворении конкретных интересов сторон. -------------------------------- <12> См., например, информацию о медиации на сайте Высшего административного суда земли Шлезвиг-Хольштейн, где соответствующие процедуры медиации применяются с 2008 года: http://www. schleswig-holstein. de/ OVG/DE/Service/ Mediation/ mediation_node. html.
К основным преимуществам медиации относятся добровольность, краткие сроки, возможность достижения результата, устраивающего обе стороны (в отличие от судебного решения, которое, как правило, удовлетворяет лишь одну из сторон). Соглашение, заключенное в результате медиации, может быть по желанию сторон облечено в форму мирового соглашения. Вполне очевидно, что в условиях современного реформирования административной юстиции в России зарубежный опыт, а в нашем случае Германии, вполне мог быть востребован при разработке законопроектов.
Название документа