Предмет, метод и содержание института антикризисных мер в международном экономическом праве
(Коннов В. А.) ("Международное публичное и частное право", 2013, N 1) Текст документаПРЕДМЕТ, МЕТОД И СОДЕРЖАНИЕ ИНСТИТУТА АНТИКРИЗИСНЫХ МЕР В МЕЖДУНАРОДНОМ ЭКОНОМИЧЕСКОМ ПРАВЕ <*>
В. А. КОННОВ
Коннов Валерий Анатольевич, заместитель начальника кафедры прав человека и международного права Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Рассматриваются теоретические аспекты международно-правового регулирования сотрудничества государств в сфере предупреждения и преодоления финансово-экономических кризисов. Обосновывается необходимость выделения в рамках международного экономического права предмета правового института антикризисных мер, его специальных методов регулирования, а также собственных субинститутов.
Ключевые слова: международное экономическое право, предмет института антикризисных мер, методы института антикризисных мер, субинституты института антикризисных мер.
The author considers the theoretical aspects of international-law regulation of cooperation of the states in the sphere of prevention and negotiation of financial-economy crises; substantiates the necessity of separation within the framework of the international economic law of the subject-matter of the legal institute of anti-crisis measures, its special methods of regulation and also the sub-institutes thereof.
Key words: international economic law, subject-matter of the institute of anti-crisis measures, methods of the institute of anti-crisis measures, sub-institutes of the institute of anti-crisis measures.
XX в. был ознаменован активной деятельностью государств по формированию правовых основ международных экономических отношений. Наряду с нормами национального законодательства их регуляторами стали нормы международного права. В настоящее время сформирована международная правовая база торговых, инвестиционных, финансовых отношений, отношений в области экономической интеграции. В свою очередь, продолжается процесс создания международных норм, регулирующих более узкие направления международного экономического сотрудничества. Среди таких направлений особое место занимает противодействие финансово-экономическим кризисам. Со второй половины XX в. глобализация мирового хозяйства, международное разделение труда и процессы экономической интеграции обозначили взаимную зависимость экономического благополучия отдельных стран. Экономические кризисы переросли национальные границы и стали международными, породив новый вид межгосударственных отношений, а также средств их регулирования. Международное экономическое право как отрасль международного права включает в числе прочих нормы, направленные на урегулирование финансово-экономических кризисов. Их роль в упорядочении международных экономических отношений различна. Вместе с тем такие международно-правовые акты объединяют целевая направленность, а также сходство прав и обязанностей участников, реализация которых осуществляется в рамках применения специальных антикризисных мер на основе согласования суверенной воли государств. Указанные выше правовые нормы обладают определенной системностью, общим объектом и предметом регулирования, собственным кругом субъектов и формами реализации, что позволяет ставить вопрос о выделении в международном экономическом праве новой правовой общности, а именно: отдельного правового института - института антикризисных мер. В настоящее время в отечественной литературе отсутствует общепризнанное определение института международного права. Большинство доктринальных трактовок опирается на общую теорию права и формулирует данное понятие по аналогии с внутригосударственным правом. В частности, под международно-правовым институтом отдельные авторы понимают совокупность международно-правовых норм, касающихся отношений субъектов международного права по какому-либо ограниченному (определенному) объекту правового регулирования или устанавливающих международно-правовой статус либо режим <1>. Конкретный перечень институтов в рамках каждой из отраслей международного права также не имеет однозначного научного подхода. Например, в международном экономическом праве авторы выделяют такие правовые общности, как подотрасли, институты и субинституты <2>. -------------------------------- <1> См.: Международное право: Учебник для вузов / Под ред. К. К. Гасанова. М., 2008. С. 15. <2> См.: Шумилов В. М. Международное финансовое право: понятие, предмет, система // Внешнеторговое право. 2005. N 2.
Ввиду того что международно-правовые нормы, регулирующие вопросы предупреждения и преодоления финансово-экономических кризисов, имеют в своей совокупности многие из указанных выше признаков, мы полагаем, что они образуют в рамках международного экономического права самостоятельный институт. В рамках настоящей статьи мы проанализируем его основные характеристики - предмет, метод и содержание. Предмет регулирования. Полагаем, что институт антикризисных мер в международном экономическом праве включает по крайней мере семь видов отношений. 1. Межгосударственные двусторонние отношения, связанные с предоставлением финансирования в целях покрытия дефицита государственного бюджета и предотвращения иных форм финансовой нестабильности. Данный вид отношений - это, в сущности, международные кредитные отношения субъектов международного права. Они имеют все признаки классических кредитных отношений, свойственных тем, которые складываются между частноправовыми субъектами. Например, в них усматриваются две стороны с соответствующими правами и обязанностями - кредитор и должник. Кроме того, данные отношения основываются на принципах возвратности и платности, в том числе платности за пользование предоставляемыми средствами. Представляется, что иные отношения, связанные с международным финансированием, такие как безвозмездное выделение средств, аннулирование требований по выплате ранее выделенных кредитов ("прощение" долга), не следует рассматривать в контексте предмета института антикризисных мер. Данные отношения имеют иную экономическую природу, не связанную с поддержанием функционирования существующей международной финансовой системы. Их существование обусловлено другими целями и задачами (прежде всего гуманитарными); они входят в предмет регулирования одной из подотраслей международного экономического права - права международной экономической помощи. 2. Межгосударственные многосторонние отношения, связанные с предоставлением финансирования в целях покрытия дефицита государственного бюджета и предотвращения иных форм финансовой нестабильности. В отличие от предыдущего вида отношений рассматриваемые складываются между тремя и более субъектами, но их сущность не меняется. В данном случае количественные обязательства по предоставлению финансирования распределяются между несколькими государствами. Сущность отношений состоит в их солидарной деятельности в отношении другого субъекта, создании условий, при которых последний мог бы получить необходимые средства в полном объеме. В отдельных случаях объемы требуемого финансирования так высоки, что одно государство не в состоянии его предоставить без негативных последствий для себя, а коллективные меры вполне приемлемы. Примером данного вида международных отношений можно считать совместные меры государств - членов Европейского союза по антикризисному кредитованию Ирландии в 2010 г. <3>. И хотя юридически на практике предоставление средств осуществлялось на основе двусторонних договоров, сущность отношений от этого не изменилась - они остались многосторонними. -------------------------------- <3> URL: http://www. rg. ru/2010/11/28/euro-anons. html.
Как разновидность рассмотренных выше многосторонних отношений можно рассматривать и отношения, складывающиеся у государств с международными организациями и также связанные с предоставлением финансирования в целях покрытия дефицита государственного бюджета и предотвращения иных форм финансовой нестабильности. В частности, финансирование, осуществляемое со стороны Антикризисного фонда ЕврАзЭС, получает одобрение путем голосования представителей (министров финансов) государств-членов <4>. Таким образом, данные отношения имеют в основе своей многосторонний характер. -------------------------------- <4> См.: Порядок предоставления финансовых кредитов из средств Антикризисного фонда Евразийского экономического сообществ. Утвержден решением Совета Антикризисного фонда Евразийского экономического сообщества от 21 января 2010 г. URL: http://www. evrazes. com/docs/view/352.
3. Отношения, связанные с созданием и финансированием международных организаций, деятельность которых направлена на предупреждение и преодоление финансово-экономических кризисов. Данный вид международных отношений следует рассматривать как разновидность, частный случай, более широкого круга отношений, регулируемых отдельной отраслью международного права - правом международных организаций. Наделение международной организации функциями антикризисного регулирования обусловливает специфику ее деятельности, а также формирует особый круг прав и обязанностей участников. Особенностями таких отношений выступает их финансовый характер, а также целевая направленность. Организация в процессе своей деятельности аккумулирует средства, предоставляемые государствами, управляет ими, распределяет в виде траншей в рамках антикризисного финансирования, следит за выполнением условий предоставления финансирования и его возвратом. Кроме того, в рамках отдельных организаций разрабатываются и принимаются единые стандарты экономической устойчивости, призванные унифицировать внутреннюю антикризисную политику государств-членов (например, в рамках Европейского союза <5>). -------------------------------- <5> См.: Козырин А. Н., Янкевич С. В. Договор о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе (перевод с английского языка и комментарии) // Публично-правовые исследования. 2012. N 3. С. 70 - 95.
Таким образом, формируется особый вид международных отношений, связанный с деятельностью международных организаций и составляющий предмет ИАМ. 4. Отношения, связанные с формированием специальных финансовых фондов, из которых осуществляется антикризисное финансирование. Рассматриваемый вид международных отношений следует отличать от отношений по созданию и финансированию деятельности международных организаций с антикризисными функциями. В отдельных случаях фонды, предназначенные для финансирования в условиях экономической нестабильности, формируются вне международных организаций на основе многосторонних договоров. Спецификой отношений является то, что они возникают, как правило, на непостоянной, временной, основе и в дальнейшем прекращаются. Примером является Европейский фонд финансовой стабильности (ESFS), созданный для экстренного финансирования отдельных государств - членов Европейского союза на срок до 2013 г. В данные отношения могут быть вовлечены и частноправовые субъекты - операторы международной экономической системы. Иногда они выступают в качестве управляющих фондами, а также лицами, выполняющими эмиссионные и иные финансовые функции по поручению государств в целях антикризисного регулирования. 5. Отношения в сфере предупреждения финансово-экономических кризисов. Сущность данных отношений состоит в создании и обеспечении функционирования экономических механизмов, устраняющих возможные причины экономической нестабильности. Нормы международного экономического права в данном случае являются фундаментом правового регулирования, основой для принятия актов внутреннего законодательства, в частности коллизионных норм. МЭП закрепляет базовые принципы, стандарты и правила, которые, будучи облечены в обязательства государств, институализируют превентивные защитные механизмы противодействия экономическим кризисам. В частности, в 2011 - 2012 гг. в рамках Европейского союза был разработан, подписан и вступил в стадию ратификации Договор о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе <6>. Договор регулирует межгосударственные отношения, связанные с предоставлением другим участникам Валютного союза объективной и достоверной информации о структуре собственного бюджета, мерах по снижению его дефицита, а также отношения в области оказания взаимной помощи в рамках превентивных мер по стабилизации национальных экономик. Спецификой таких отношений является их постоянный (длящийся, бессрочный) характер в условиях, предшествующих кризису. -------------------------------- <6> См.: Козырин А. Н., Янкевич С. В. Указ. соч.
Кроме того, примером международных отношений по предупреждению финансово-экономических кризисов являются отдельные аспекты деятельности Совета по финансовой стабильности (FSB) - международной организации, созданной решениями форума G-207. В частности, Совет наделен полномочиями по оценке уязвимости национальных, региональных и глобальных экономических систем, выявлению рисков, разработке и принятию международных стандартов финансовой устойчивости как для государств, так и для частноправовых субъектов. -------------------------------- <7> См.: Устав организации доступен на официальном сайте организации: http://www. financialstabilityboard. org/ (дата обращения: 21.11.2012).
Следует отметить, что отношения по вопросам предупреждения международных финансово-экономических кризисов в настоящее время зачастую не урегулированы международным правом (т. е. актами обязательной юридической силы). Они возникают и порождают правовые последствия в национальном праве государств на основе добровольного исполнения решений международных саммитов (конференций), не имеющих силу договора. Такие декларации, итоговые заявления, которые можно охарактеризовать как акты "мягкого" международного права, тем не менее играют важную роль в антикризисном сотрудничестве государств <8>. Во-первых, они формулируют наиболее общие представления государств о причинах и условиях возникновения международных финансово-экономических кризисов (политический аспект). Во-вторых, они служат основой для разработки новых международных институциональных механизмов по предупреждению и преодолению финансово-экономических кризисов (юридический аспект). В-третьих, акты "мягкого" права отражают наиболее общие принципы международного сотрудничества в сфере предупреждения кризисов, которые ложатся в основу не только отечественной и зарубежной доктрины, но и в основу профильных международных договоров. -------------------------------- <8> См.: Коннов В. А. Роль решений "Группы двадцати" в формировании международно-правовой базы противодействия мировому экономическому кризису, и реформировании глобальных финансовых институтов // Хозяйственные системы в современном мире: организационно-управленческие и институциональные аспекты: Сб. науч. статей / Под ред. Т. М. Степанян. М., 2009. С. 143 - 147.
6. Отношения, связанные с проверкой исполнения государствами условий предоставления антикризисного финансирования. Основой для их возникновения являются требования, которыми нередко сопровождается выделение кредитов и которые государства обязаны выполнять в соответствии с договором. Практику выставления условий финансирования применяют такие субъекты международного антикризисного регулирования, как МВФ, Всемирный банк, Европейский союз, ЕврАзЭС. В связи с этим договорами нередко закрепляются формы контроля субъектов-кредиторов за исполнением субъектами-должниками соответствующих условий в виде периодических инспекционных проверок, предоставления отчетов и пр. В случае обнаружения фактов неисполнения условий могут применяться санкции (как правило, в виде приостановления дальнейшего финансирования). Представляется, что данный вид отношений является частным случаем более широкого круга отношений, регулируемых нормами института международного контроля. Отечественные и зарубежные исследователи отмечают, что международный контроль может осуществляться в нескольких основных формах: в виде обмена информацией, консультаций о выполнении международных обязательств, отчетов, докладов, наблюдений, а также инспекций и исследований. В отношениях, связанных с проверкой исполнения государствами условий предоставления антикризисного финансирования, также присутствуют указанные аспекты. Следовательно, обоснованно ставить вопрос о международном контроле в международном экономическом праве, и в частности в рамках института антикризисных мер <9>. -------------------------------- <9> Следует отметить, что профессор Р. М. Валеев, исследуя вопросы международного контроля, выделял его элементы в отдельных отраслях международного права - международном гуманитарном праве, международном праве окружающей среды, международном уголовном праве и др. В этой связи выделение аналогичных элементов в международном экономическом праве свидетельствует о расширении содержания института международного контроля.
7. Отношения государств и частноправовых субъектов в сфере урегулирования финансово-экономических кризисов. Указанная группа отношений имеет смешанное регулирование с точки зрения правовых норм. С одной стороны, это нормы международного права, а с другой - нормы внутригосударственного права, регулирующие отношения между частноправовыми субъектами, осложненные иностранным элементом. К примеру, отдельные международные договоры, заключаемые государствами с МВФ о предоставлении финансирования, содержат условия относительно назначения предоставляемых средств, а именно: поддержка национальных компаний, рефинансирование их задолженности и т. д. <10>. Таким образом, международный договор заключается для достижения целей, которые не связаны напрямую с государствами, а направлены на финансовую защиту частноправовых субъектов. Следовательно, обязательства по погашению задолженности имеют двухступенчатый характер: частноправовое лицо имеет такое обязательство перед государством на основе норм национального права, а государство, в свою очередь, перед МВФ на основе международного договора. -------------------------------- <10> Примером может служить выделение финансирования Ирландии в 2010 г., которое было целевым. Правительство имело право направить предоставляемые средства только на рекапитализацию национальных банковских учреждений.
Следует отметить, что смешанное регулирование отношений государств и частноправовых субъектов в сфере противодействия финансово-экономическим кризисам заставляет с осторожностью относить данные отношения к предмету ИАМ как составному элементу международного экономического права. Многие признаки указывают на охватываемость таких отношений предметом международного частного права. В связи с этим полагаем, что лишь отдельные отношения из рассматриваемых могут составлять предмет ИАМ. В частности, это должны быть отношения, возникающие на основе международных договоров; они должны порождать в первую очередь права и обязанности государств и международных организаций, а уже опосредованно - юридических и физических лиц; они должны складываться в рамках международных экономических отношений. Поскольку институт антикризисных мер мы рассматриваем как часть отрасли международного экономического права, следует обратить особое внимание на соотношение предметов регулирования в этих правовых общностях. Для установления указанного выше соотношения следует прежде всего проанализировать предмет международного экономического права. Отечественные и зарубежные авторы высказывают разные точки зрения по данному вопросу, но единодушны в том, что в основе предмета МЭП лежат экономические отношения, выходящие за пределы юрисдикции одного государства <11>. -------------------------------- <11> См.: Вельяминов Г. М. Международное экономическое право и процесс. М., 2004. С. 36 - 37; Броунли Я. Международное право: В 2 кн. / Пер. с англ. С. Н. Андрианова; под ред. Г. И. Тункина. М., 1977. Кн. 1. С. 373 - 376; Ковалев А. А. Международное экономическое право и правовое регулирование международной экономической деятельности. М., 2007. С. 11 - 12; Шумилов В. М. Международное экономическое право: Учебник для магистров. М., 2011. С. 39 - 41.
Несмотря на то что данные точки зрения имеют некоторые отличия, их можно обобщить и выделить наиболее общие черты, имеющие значение для предмета ИАМ. Во-первых, все исследователи указывают на то, что международным экономическим правом регулируются лишь международные отношения публичного характера, т. е. складывающиеся между субъектами международного права. Это в полной мере относится и к отношениям, составляющим предмет ИАМ. Во-вторых, в распространенной в современной научной литературе доктрине в предмет МЭП неизменно включаются финансовые отношения, т. е. отношения по поводу создания и оборота валютно-денежных активов, ценных бумаг, деятельности международных финансовых организаций. В нашем представлении институт антикризисных мер прежде всего образован международными нормами финансового характера. Они регулируют широкий спектр отношений. Это, например, отношения по поводу предоставления государствам международной финансовой помощи, финансирования особых стабилизационных фондов, выдачи международных гарантий возврата заемных средств, выработки единых стандартов финансовой устойчивости государств (предельного уровня дефицита бюджета), а также инкорпорированных на их территории частноправовых субъектов. В-третьих, в доктрине считается общепризнанным, что предмет МЭП составляют, по сути, международные коммерческие отношения, т. е. отношения, направленные на извлечение материальной выгоды для субъектов международного права. Отношения, составляющие предмет ИАМ, складываются по поводу предупреждения и устранения негативных явлений, угрожающих эффективности внешнеэкономической деятельности, подрывающих устойчивый рост национальных экономик и экономик межгосударственных объединений. В данном случае предмет ИАМ более узок по сравнению с предметом МЭП, так как охватывает только часть (весьма небольшую) коммерческой составляющей отрасли. Проведенный выше анализ соотношения предмета МЭП и отношений, регулируемых ИАМ, позволяет констатировать, по крайней мере, следующее. В частности, предметом МЭП в полной мере охватывается предмет ИАМ; они соотносятся как общее и частное. Таким образом, отношения, составляющие предмет ИАМ, - это лишь отдельная группа международных отношений в рамках предмета регулирования МЭП. Методы регулирования в рамках института антикризисных мер. Международное право как особая система норм имеет единый для всех своих отраслей метод правового регулирования, представляющий наиболее общие формы воздействия международно-правовых норм на отношения, составляющие предмет данной правовой системы. В качестве такого метода выступает метод согласования суверенной воли субъектов международного права. Вместе с тем отечественная доктрина исходит из того, что отдельные отрасли международного права обладают собственными, специальными методами регулирования, которые, будучи не в противоречии с методом согласования суверенной воли, дополняют и конкретизируют его <12>. -------------------------------- <12> См.: Валеев Р. М., Курдюков Г. И. Международное право. Особенная часть: Учебник для вузов. М., 2010. С. 225 - 226.
Институт антикризисных мер, имея относительно узкую направленность регулирования, также обладает специальными методами, которые, с одной стороны, реализуются в рамках методов международного права вообще (метод согласования суверенной воли) и специальных методов МЭП, а с другой - свойственны лишь данной правовой общности в силу особой экономической природы отношений. Полагаем, что в качестве специальных методов ИАМ следует рассматривать: а) метод стандартизации показателей финансовой устойчивости. Данный метод заключается в выработке и юридическом закреплении согласованных стандартов, содержащих предельно допустимые значения в отношении долговой нагрузки, а также финансовых резервов государств и инкорпорированных юридических лиц. Механизм воздействия на межгосударственные отношения в данном случае включает несколько элементов: 1) выработку взаимоприемлемых в количественном и содержательном смысле стандартов; 2) придание им юридической силы путем заключения международного договора или принятия решения международной организации; 3) имплементация в национальном законодательстве в том или ином виде; 4) приведение финансовых показателей в соответствие со стандартами; 5) принятие внутригосударственных мер по поддержанию показателей на соответствующих уровнях. Рассматриваемый метод регулирования антикризисных отношений в настоящее время реализован в рамках двух международных организаций, осуществляющих функции по предупреждению финансово-экономической нестабильности - Совета по финансовой стабильности (FSB) и Европейского союза. В первом случае стандарты институализируются в основном нормами "мягкого" международного права в виде рекомендательных актов. Во втором случае (в рамках ЕС) метод стандартизации показателей финансовой устойчивости аналогичен по своим сущностным характеристикам методу, реализуемому в рамках деятельности FSB, но его основой выступают именно правовые акты. В качестве таковых следует рассматривать как международные договоры государств-членов (к примеру, упомянутый выше Договор о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе), так и наднациональные акты Европейского союза (решения Европейской Комиссии, Европейского центрального банка, директивы и т. д.). Метод стандартизации показателей финансовой устойчивости следует рассматривать в контексте другого метода международно-правового регулирования, присущего в большей степени международному частному праву, а именно: метода унификации. Эти методы имеют сходные черты, но обладают отличиями. В чем они выражены? Во-первых, в целевом аспекте. Если метод унификации применяется перманентно и вызван необходимостью активизации делового сотрудничества, устранением дискриминационной составляющей, то метод стандартизации показателей представляет собой экстренное средство по предупреждению финансовой нестабильности. Во-вторых, унификация призвана обеспечить функционирование инкорпорированных юридических лиц, а метод стандартизации, кроме этого, направлен на оптимизацию финансовой политики субъектов международного права - государств; б) метод процедурности антикризисного финансирования. Он заключается в том, что вырабатываются и юридически закрепляются особые правовые процедуры кредитования, обладающие стандартными наборами алгоритмов действий, которые начинают применяться в случае обращения какого-либо государства за финансовой помощью. В практике отдельных международных организаций, таких как МВФ, ЕврАзЭС, Европейский союз, данные процедуры часто именуются механизмами (arrangement). Сущность воздействия на рассматриваемые отношения состоит в применении общих для всех субъектов правил финансирования, позволяющих формировать однотипную модель антикризисного регулирования. Как правило, формирование специального правового механизма антикризисного финансирования в рамках международных организаций предусматривает: - правовое закрепление стадий предоставления финансирования; - правовое закрепление общих стандартных условий предоставления финансирования; - наделение специальных субъектов (органов международных организаций) полномочиями по принятию решений о предоставлении финансирования; - закрепление положений об обеспечении выполнения государствами своих обязательств, вытекающих из условий финансирования. В рамках различных международных организаций реализация данного метода регулирования осуществляется через разное количество правовых механизмов. Следует отметить, что на практике применение механизмов финансирования практически никогда не бывает одинаковым для всех субъектов, запрашивающих помощь. Такое расхождение в правовом и правоприменительном аспекте вызвано, как правило, различными условиями погашения кредитов. В остальном же процедуры остаются стандартными. Содержание института антикризисных мер в МЭП. В заключение следует остановиться на содержании института антикризисных мер, т. е. на его внутреннем наполнении, структуре. Несмотря на то что сам по себе ИАМ обладает достаточно узким предметом, имеет смысл выделить отдельные субинституты. Каждый из субинститутов имеет свой узкий предмет регулирования в рамках ИАМ. Это международные отношения, связанные с реализацией отдельных видов антикризисных мер, которые в совокупности составляют предмет всего института в целом (см. выше). Представляется, что институт антикризисных мер в международном экономическом праве может включать, по крайней мере, следующие субинституты: - субинститут предупреждения финансово-экономической нестабильности; - субинститут международного антикризисного финансирования; - субинститут международного контроля за исполнением антикризисных обязательств; - субинститут государственно-частного партнерства в урегулировании международных финансово-экономических кризисов. Таким образом, институт антикризисных мер в международном экономическом праве представляет собой целостный правовой комплекс, обладающий всеми признаками международно-правового института: обладает собственным весьма обширным и конкретным предметом регулирования, специальными методами, характерными для данной сферы международного сотрудничества, международно-правовыми источниками, а также внутренней структурой.
Название документа