Социальная функция права собственности в законодательстве Чили

(Подгаевский А. О.) ("Международное публичное и частное право", 2013, N 1) Текст документа

СОЦИАЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ЧИЛИ <*>

А. О. ПОДГАЕВСКИЙ

Подгаевский Антон Олегович, аспирант кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Ставропольского государственного университета.

В статье отражены положения законодательства Чили о социальной функции права собственности. На примерах норм материального права показано, что социальная функция, юридически закрепленная, может и должна способствовать развитию экономического сектора. В качестве примера взят Федеральный конституционный закон "О горнодобывающей промышленности".

Ключевые слова: экономическое благополучие, социальная функция, законодательство Чили.

The article reflects the provisions of the legislation of Chile to the social function of property rights. In the examples of substantive law shows that the social function, legally fixed, can and should contribute to the development of economic sectors. As an example, taken by the Federal Constitutional Law "Mining Law".

Key words: economic well-being, social function, Chilean legislation.

Сторонник социальной функции собственности Президент радикальной партии и адвокат Рамон Брионес Луко был первым, кто предложил изменить конституционное определение собственности в Чили. Он говорил, что собственность уже была изменена новыми социальными реалиями и что конституция будет изменена, чтобы отразить, что "идея собственности является социальной функцией". Конституция 1980 г. содержит подробные положения, необходимые для экспроприации и компенсации, охраны приусадебных участков и компетенции государства для исследования и использования природных ресурсов. Рамки социальной функции права собственности отражены в Конституции Чили 1980 г. в ст. 19 <1> следующим образом. -------------------------------- <1> Constituciyn Politica de Chile. 1980. Art. 19. 24e: Sylo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su funciyn social. Esta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Naciyn, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad pblicas y la conservaciyn del patrimonio ambiental.

Только закон может устанавливать пути приобретения собственности, ее использования, распоряжения ею, ограничения и обязательства, которые вытекают из его социальной функции. Такая функция включает все необходимые требования национальных всеобщих интересов, обеспечивает национальную безопасность, общественное использование и отвечает за здоровье и сбережение экологического наследия. На мой взгляд, одним из самых успешных проектов в Чили, разрешивших баланс между частноправовыми и публично-правовыми отношениями, а также иностранцами, является Федеральный конституционный закон "О горнодобывающей промышленности". Для развития частной горнодобывающей промышленности сначала предстояло разрешить непростую задачу - решить вопрос справедливой компенсации в случае экспроприации горнодобывающей лицензии. Учитывая обширную историю конфискации активов в различных богатых природными ресурсами странах, и особенно в Чили, этот вопрос был для частных инвесторов одним из важнейших. В рамках конкурентного и прозрачного рынка размеры чистых денежных потоков данной компании или иного объекта собственности эквивалентны их рыночной стоимости. При разработке надлежаще прочной правовой основы горнодобывающих концессий такое решение целиком согласовалось бы с духом философии новой Конституции. Основания, исходя из которых был выведен этот критерий, просты. Любые активы, будь то добывающее промышленное или сельскохозяйственное предприятие, обладают стоимостью лишь постольку, поскольку они способны приносить прибыль в будущем. Будущая прибыль должна быть пересчитана в прибыль, которую активы дают сегодня, с помощью коэффициента, основанного на соответствующей величине процентной ставки. И только потом можно заниматься их сложением. Чтобы применить вышеприведенную формулу к частному случаю горнодобывающей лицензии, в концессионное право необходимо было включить право концессионеров на разработку полезных ископаемых, как сегодня, так и в будущем. Чтобы предложения отражали полностью последовательный ответ на вопрос о справедливой компенсации, а также чтобы Конституционный суд одобрил введение в практику конституционного законодательства понятия "сегодняшняя стоимость", никогда ранее там не фигурировавшего, необходимо было с максимальной точностью определить следующие позиции. Какова природа возникновения концессионного права, устанавливаемая конституционным законом, и каковы условия, на которых концессионер становится правообладателем? Горнодобывающая концессия, которая в терминологии Федерального конституционного закона "О горнодобывающей промышленности" была названа "полная лицензия", обладает всеми юридическими атрибутами, необходимыми как для предоставления гарантий частному инвестору, так и для защиты национальных интересов. В Законе есть следующие положения: - Защита лицензии (слово "концессия" здесь и далее заменено на лицензия) как защита права собственности. Лицо, зарегистрированное как владелец лицензии, имеет право свободно эксплуатировать ее, использовать ее доходы и распоряжаться ею по собственному усмотрению; имеет право ее продать или заложить под получение ссуды либо в качестве иного обеспечения, а также передать по наследству. Право обладания лицензией не может быть отчуждено от него иначе как посредством экспроприации. - Справедливая компенсация за любой акт экспроприации. Владелец лицензии должен получить справедливую компенсацию. Компенсация должна быть выплачена в денежной форме и полностью отражать ее стоимость, эквивалентную чистому денежному потоку компании, приведенному к его значению в настоящий момент. - Рациональная эксплуатация горнодобывающего предприятия. Владелец лицензии не может быть субъектом деспотического закона об обязательном промышленном использовании месторождения, так называемой нормы "разрабатывай или отберем". Владелец лицензии имеет право вести разработку месторождения в соответствии с его собственными методиками, принятыми процедурами, темпами работ и производственными планами, которые могут постоянно следовать за требованиями международного рынка, отличающегося сложностью и тенденцией к беспрерывным изменениям. Управление разработкой месторождения не должно быть субъектом управляющих или юридически связывающих мероприятий, проводимых действующим правительством. - Право на неограниченное по времени владение лицензией. Срок лицензии не ограничивается заранее: право на пользование лицензией ограничивается только необходимостью уплаты ежегодного сбора за каждый гектар площади <2>. Право на бессрочное владение лицензией было необходимо ввести, чтобы избежать возможной политизации процесса возобновления срока лицензии на не до конца разработанное месторождение, а также чтобы не побуждать владельцев лицензий к "хищнической" эксплуатации месторождения в последние годы перед истечением первоначального срока лицензии. -------------------------------- <2> Так называемая la patente minera.

- Полное отделение лицензии от политики. Право на владение "полной лицензией" не есть продукт политической конъюнктуры. Его существование и окончание находятся в руках судебной, а не законодательной или исполнительной ветви власти. Как правовой объект лицензия начинает существовать тогда, когда суд признает существование права, созданного фактом открытия какого-либо месторождения полезных ископаемых. 13 августа 1981 г. Хосе Пиньера <3> представил Президенту проект Конституционного закона "О горнодобывающей промышленности" и полный сопроводительный комментарий к нему. В декабре того же года в свет вышла книга <4> "Принципы основного Конституционного закона "О горнодобывающей промышленности", в которой был опубликован текст комментария. -------------------------------- <3> В свое время занимал должность Министра труда и социального обеспечения Чили, позднее - Министр горнодобывающей промышленности. <4> Picera J. Principles of the Basic Constitutional Law on Mining Concessions. Santiago: Editorial Juridica, 1981.

Законодательный орган (Junta de Gobierno) окончательно одобрил Конституционный закон "О горнодобывающей промышленности" 1 декабря 1981 г. Поскольку все характеристики лицензии, т. е. ее юридическая природа, концессионное право, права и обязанности владельца лицензии, а также сроки владения ей были установлены в конституционном законе, с экономической и деловой точек зрения его влияние стало ощущаться прямо с момента объявления о его принятии и выразилось в увеличении объемов геологоразведочных работ и разработки ресурсов. Тем самым были оставлены в прошлом 70-е годы - целое десятилетие неопределенности в сфере прав на активы горнодобывающей отрасли, - и главный сектор экономики Чили увидел перед собой новые горизонты как в инвестиционной деятельности, так и в разработке природных ресурсов и обеспечении занятости населения. Любое правительство и любого государственного деятеля можно при желании проверить на соответствие его политических заявлений реальной экономической политике, задав ему фундаментальный вопрос: как вообще создаются материальные блага или как зарабатывается богатство? Ответом на этот вопрос и стал Конституционный закон "О горнодобывающей промышленности", создавший настоящую и защищенную частную собственность в самом крупном и самом политизированном секторе национальной экономики. Его принятие стало серьезным сигналом отечественным и иностранным инвесторам, что с этого момента право частной собственности в Чили получает самые полные гарантии. В ходе решительного раскрытия страны для внешнего мира и экономической либерализации, которое произошло в 1973 - 1980 гг., было наглядно продемонстрировано, что в своей новой стратегии развития Чили твердо придерживается экономических принципов свободного рынка. Тогда же страна увидела, что полнота прав собственности приводит к беспрецедентному росту горнодобывающего сектора, что, в свою очередь, позволяет быстро приумножать благосостояние. Результаты говорят сами за себя. За последние 30 лет производство меди в Чили увеличилось впятеро, а частный сектор медно-рудной промышленности вырос в 16 раз. В результате совместного действия всех этих факторов были разработаны ресурсы, которые до этого лежали мертвым грузом; был создан новый и продуктивный сектор занятости населения; в Чили были импортированы новейшие технологии; в казну начали поступать новые налоговые отчисления; кроме того, горнодобывающая отрасль стимулировала инвестиции в другие секторы экономики: энергетику, транспорт, водное и портовое хозяйство, строительство дорог и жилья, машиностроение. Ключевым шагом к получению новых материальных ресурсов стало - в случае горнодобывающего сектора - принятие Конституционного закона "О горнодобывающей промышленности", оперирующего в условиях свободного рынка. В 1990-х годах описанную выше концессионную систему лицензий распространили на инфраструктурные отрасли (автодороги, морские и воздушные порты), эксплуатация которых до того традиционно входила в сферу "государственных работ", выполняемых государственными же структурами. Пиночет превратил чилийскую экономику в самую жизнеспособную в Латинской Америке. Генерал создал эффективно работающую социальную систему, построенную действительно по либеральному принципу. Правительство никому ничего не перераспределяло, оно, предоставляя гражданам равные возможности, стимулировало их к самостоятельному решению своих проблем. Население должно работать на страну - в этом суть чилийской модели. В "Декларации принципов военного правительства" <5> большое значение отводится принципу дополнительности (субсидиарности), который используется для достижения общего блага и предполагает признание права частной собственности и свободной инициативы в сфере экономики. -------------------------------- <5> Declaraciyn de principios del gobierno de militar. Santiago, marzo 11 de 1974.

Создание условий для того, чтобы частные лица могли заниматься производительной деятельностью, - это не только право, которое государство в соответствии с изложенными принципами не может и не должно отменять, но, кроме того, и единственный путь, гарантирующий полноценное экономическое развитие. Чрезмерная централизация всей экономической деятельности не только приводит к этатистскому <6> обществу, которое в конце концов практически подавляет личность, но и вынуждает пожертвовать творческим потенциалом частных предпринимателей, чья замена бюрократами тормозит создание новых производств и рабочих мест. -------------------------------- <6> Этатизм (государственничество) (от французского - государство) - мировоззрение и идеология, абсолютизирующие роль государства в обществе и пропагандирующие максимальное подчинение интересов личностей и групп интересам государства, которое предполагается стоящим над обществом; политика активного вмешательства государства во все сферы общественной и частной жизни. В экономике "этатистскими" называют концепции и модели, построенные на государственном регулировании экономики (что может быть, а может и не быть тесно связано с политическим авторитаризмом). Этатизм рассматривает государство как самый высший институт, стоящий над всеми остальными институтами. Своей целью ставит создание реальных возможностей для всестороннего развития личности и государства, однако, поскольку для развития нужно взаимодействие между институтами, а в данном случае их нет, то можно считать этатизм утопией.

Признание права на свободную инициативу, разумеется, не умаляет активной и ответственной деятельности государства в области экономики. В его задачу входит не только принятие эффективных мер, гарантирующих свободную конкуренцию и необходимый контроль деятельности частных предпринимателей, чтобы избежать любых злоупотреблений или проявлений монополизма. Современная экономика требует, помимо всего прочего, чтобы государство осуществляло свою планирующую функцию в общенациональном масштабе. Важно только, чтобы государственное планирование не приобретало гипертрофированных размеров, преграждая путь частной инициативе, а сочеталось бы с ней и дополняло ее. С другой стороны, было бы бесполезным допустить частную инициативу в области экономики, не признав одновременно права частной собственности как на предметы потребления, так и на средства производства. Вышеупомянутое право собственности вытекает из связанного с ней принципа дополнительности. Его естественной формой является индивидуальная собственность, хотя допускается и такая ее разновидность, как общественная собственность, если таковая образована или закреплена путем добровольного соглашения. Государство же закрепляет за собой собственность лишь на те объекты, которые в силу их стратегического либо жизненно важного для страны значения неблагоразумно оставлять в руках ограниченного числа частных лиц. Все остальное подлежит приватизации в соответствии с правом частной собственности. Осуществление этого права преследует определенную социальную задачу, что должно быть закреплено юридически. Следует также изыскивать средства для того, чтобы частная собственность стала реальностью для всех чилийцев и эффективно распространилась во всех слоях общества. Речь идет о том, чтобы сделать Чили страной собственников, а не пролетариев. Право частной собственности нуждается в юридических гарантиях, которые исключили бы возможность его отмены. С этой целью должно быть установлено, что государство может провести экспроприацию только в том случае, когда это действительно продиктовано заботой об общем благе, и обязуется незамедлительно выплатить пострадавшему справедливую компенсацию. К чисто теоретическим аргументам в защиту права частной собственности, включая средства производства, необходимо добавить следующее. Там, где государство узурпирует средства производства, оно превращается в единственный источник распределения доходов, от которых зависит существование каждого гражданина. Очевидно, что в подобной ситуации политическая свобода перестает существовать, поскольку противники режима и их семьи практически обрекаются на голод. Когда же, напротив, недостаточное внимание уделяется социальной функции собственности или ее эффективному распространению во всех слоях общества, это вызывает моральный протест и порождает социальную напряженность.

Название документа