Пробелы законодательного обеспечения исполнения государственной функции контроля и надзора за соблюдением установленного порядка привлечения и использования труда иностранных работников на территории Российской Федерации
(Архипова К. Ю.) ("Конституционное и муниципальное право", 2011, N 10) Текст документаПРОБЕЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФУНКЦИИ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ УСТАНОВЛЕННОГО ПОРЯДКА ПРИВЛЕЧЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТРУДА ИНОСТРАННЫХ РАБОТНИКОВ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
К. Ю. АРХИПОВА
Архипова Ксения Юрьевна, аспирантка Тихоокеанского государственного университета.
В статье на основе анализа законодательства Российской Федерации, в том числе миграционного, выявлены проблемы обеспечения исполнения функции надзора и контроля в сфере использования труда иностранных работников и внесены конкретные предложения по совершенствованию действующих и принятию новых нормативно-правовых актов в названной сфере.
Ключевые слова: контроль и надзор; привлечение и использование труда иностранных работников; пробел законодательства; миграционное законодательство; совершенствование законодательства; постановление Правительства; заинтересованные органы исполнительной власти.
In this article on the basis of the analysis of the Russian Federation legislation, including migratory one, the problems of ensuring of the execution of state control and supervision in the field of involvement and employment of foreign workers are revealed, and particular suggestions of the improvement of existing legislation and adoption of new laws in the named field are made.
Key words: control and supervision; involvement and employment of foreign workers; deficiency of law; migratory legislation; legislation improvement; Government Decree; concerned executive bodies.
В условиях снижения общей численности населения Российской Федерации, в том числе трудоспособного возраста, принимая во внимание нарастающую естественную убыль населения, в целях экономического развития страны, роста производства, а также увеличения качественных и количественных показателей российской экономики привлечение и использование труда иностранных граждан становится неизбежным процессом. В этой связи регулирование основных процессов трудовой миграции в Российской Федерации относится к одной из приоритетных задач, отраженных в концептуальных основах государственной миграционной политики. В то же время актуальные проблемы государства связаны с процессом нелегальной трудовой миграции. В борьбе с названным явлением особое значение приобретает контрольно-надзорная деятельность, являющаяся одним из элементов механизма обеспечения законности и правопорядка в сфере привлечения и использования труда иностранных работников. Указанный механизм должен обеспечивать создание условий для противодействия росту нелегального сектора использования иностранной рабочей силы, в связи с чем актуализируется вопрос его совершенствования. Первостепенное значение при этом имеет нормативно-правовое закрепление процедуры осуществления надзора (контроля) в названной сфере. Детальный анализ федерального законодательства, а также существующих подзаконных нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления надзора в целях обеспечения легального осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами на территории РФ, позволяет сделать вывод о пробельности законодательного регулирования в данной сфере. Основополагающим нормативно-правовым актом, закрепляющим нормы права, определяющие порядок организации и проведения надзора (контроля) за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями действующего законодательства, является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1> (далее - ФЗ N 294). Необходимо отметить, что применительно к сферам миграции и трудовой деятельности иностранных работников его положения в настоящий момент не применяются согласно изменениям <2>, внесенным в данный Федеральный закон (ограничение было установлено на период до 1 июля 2011 г.). -------------------------------- <1> Российская газета. 2008. 30 декабря. <2> Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 408-ФЗ "О внесении изменения в статью 27 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Российская газета. 2010. 31 декабря.
Контроль и надзор за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда определяется Административным регламентом <3>. Анализ данного Регламента на предмет закрепления в нем особенностей проведения надзора в названной сфере позволяет говорить о том, что, несмотря на отражение основных процессуальных моментов, указанный Регламент имеет ряд недостатков, снижающих эффективность государственного надзора (контроля) и создающих объективные предпосылки для внесения изменений в действующее законодательство в названной сфере. В частности, существенным недостатком является то, что Регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий только ФМС России и МВД РФ, не распространяя свое действие на иные заинтересованные органы исполнительной власти, что свидетельствует об ограниченности его применения при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий. Более того, отдельные положения Регламента противоречат ФЗ N 294, что, в свою очередь, актуализирует вопрос о приведении его в соответствие с указанным Федеральным законом во избежание чрезмерного ведомственного произвола и предотвращения двойственного толкования норм. -------------------------------- <3> Приказ МВД РФ N 338, ФМС РФ N 97 от 30 апреля 2009 г. "Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда" // Российская газета. 2009. 17 июня.
Согласно ч. 4 ст. 1 ФЗ N 294 особенности организации и проведения проверок при осуществлении определенных видов надзора (контроля), в том числе в сфере миграции, в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки, могут устанавливаться другими федеральными законами. К таким федеральным законам в интересующей нас сфере деятельности относятся Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <4> и Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" <5>. Однако их детальное изучение позволяет сделать вывод об отсутствии норм, закрепляющих особенности организации и порядка проведения надзора в сфере привлечения и использования иностранной рабочей силы, что, в свою очередь, подчеркивает необходимость восполнения пробелов законодательства в названной сфере. -------------------------------- <4> Российская газета. 2002. 31 июля. <5> Российская газета. 2006. 20 июля.
В случае если порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности не установлен федеральным законом, то он в соответствии со ст. 2 ФЗ N 294 устанавливается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. Считаем, что для закрепления особенностей осуществления надзора в сфере регулирования труда иностранных работников необходимым и оправданным решением будет принятие Постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о порядке осуществления надзора за трудовой деятельностью иностранных работников и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда", в котором необходимо: - определить органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление надзора в названной сфере. В настоящее время законодательно не закреплено, кто имеет на это право. Исключение составляет Положение о ФМС РФ <6>. Ввиду того факта, что наряду с ФМС России функции по надзору в названной сфере осуществляются также иными заинтересованными органами исполнительной власти, закрепление данной нормы имеет первостепенное значение. Кроме того, следует в положениях о соответствующих органах исполнительной власти в числе возложенных на них полномочий указать надзор в сфере регулирования труда иностранных граждан, а также предусмотреть обязанность по взаимодействию с федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции; -------------------------------- <6> Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы" // Российская газета. 2004. 21 июля.
- установить пределы государственного вмешательства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов при осуществлении надзорных мероприятий. Речь идет об определении такой совокупности полномочий органов государственной власти, которая обеспечит сочетание наибольшей эффективности надзора с точки зрения государственного управления с наименьшим вмешательством в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. При этом следует разграничить проверочные мероприятия и иные действия органов надзора, определив, какая деятельность органов надзора не относится к проверкам; - закрепить порядок осуществления надзора, четко определив предмет надзора и его основания с учетом особенностей реализации в названной сфере. Необходимость принятия постановления Правительства РФ, закрепляющего особенности надзорной деятельности в сфере использования труда иностранных работников, обусловлена также тем, что ФЗ N 294 закрепляет порядок организации и проведения проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но не распространяется на физических лиц, которые также вправе использовать труд иностранных работников, т. е. данная категория субъектов остается вне рамок надзора. Поэтому считаем целесообразным в указанном Постановлении расширить круг поднадзорных субъектов, включив в него физических лиц, имеющих право привлекать к трудовой деятельности иностранных граждан. К сожалению, в настоящий момент ни федеральное законодательство, касающееся вопросов правового статуса иностранных граждан на территории РФ, ни конкретно ФЗ N 294, ни подзаконные акты не проводят четкого разграничения понятий "надзор" и "контроль", что зачастую влечет подмену одного понятия другим. Представляется, что для достижения прозрачности механизма надзорной деятельности необходимо в указанном Постановлении закрепить только нормы, определяющие особенности осуществления надзорных мероприятий в сфере регулирования труда иностранных работников, оставив порядок осуществления контроля в названной сфере в качестве предмета ФЗ N 294 и подзаконных актов. 12 декабря 2010 г. в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" N 454517-5, статьей 39 которого предполагается внести изменения в ФЗ N 115-ФЗ. В частности, изменения касаются п. 1 ст. 32, который предложено изложить в следующей редакции: "1. Федеральный государственный надзор за трудовой деятельностью иностранных граждан на территории Российской Федерации осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (далее - органы государственного надзора) в пределах их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации". Тем самым вносимыми изменениями закрепляется необходимость принятия постановления Правительства РФ, определяющего порядок осуществления надзора в названной сфере. Кроме того, несмотря на попытку совершенствования законодательства, вопрос восполнения обозначенных пробелов законодательного регулирования остается нерешенным. Акт Правительства обеспечит закрепление особенностей надзорной деятельности в сфере миграции и регулирования труда иностранных работников на федеральном уровне, позволит государству более эффективно преодолевать проблемы, связанные с процессом нелегальной трудовой миграции, а также избежать пренебрежения к нормам права со стороны должностных и юридических лиц.
Название документа