Понятие локально-правового регулирования, его функциональная роль и место в общем механизме правового регулирования наемного труда
(Ганиев Т. М. оглы) ("Международное публичное и частное право", 2011, N 6) Текст документаПОНЯТИЕ ЛОКАЛЬНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ, ЕГО ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ РОЛЬ И МЕСТО В ОБЩЕМ МЕХАНИЗМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЕМНОГО ТРУДА <*>
Т. М. ОГЛЫ ГАНИЕВ
Ганиев Турал Муса оглы, аспирант кафедры гражданского процесса, трудового и экологического права юридического факультета Бакинского государственного университета.
В статье исследуются понятие локально-правового регулирования, функциональная роль и место в общем механизме правового регулирования наемного труда.
Ключевые слова: правовое регулирование, локально-правовое регулирование, локальные нормы, механизм правового регулирования.
The article studies the concept of local-law regulation, functional role and place in general mechanism of legal regulation of wage labor.
Key words: legal regulation, local-law regulation, local norms, mechanism of legal regulation.
Становление рыночного общества в современном государстве во многом обусловливает изменения в структуре и содержании социально-трудовых отношений участников совместного труда. Социально-трудовые связи, возникающие между людьми в процессе хозяйственно-производственной деятельности, носят высокозначимый общественный и личностный (индивидуальный) характер. Поэтому они и подлежат правовой регламентации, т. е. опосредуются юридическими нормами, но не только, а также и другими социальными нормами гражданского общества, в том числе нормами морали. Правовая регламентация (регулирование) социально-трудовых отношений, как и многих иных видов общественных связей и отношений, осуществляется различными правовыми способами и методами. Наряду с государственным нормированием в рыночных условиях хозяйствования достаточно широко распространено их локальное регулирование. Этот способ регулирования предоставляет возможность участникам совместного процесса труда самостоятельно определять условия сотрудничества, максимально учитывая специфику организации, рабочей силы, возможности работодателя. Современные условия производственно-хозяйственной (экономической сферы) деятельности организаций в Азербайджанской Республике в условиях конкуренции постоянно совершенствуются, что определенным образом сказывается на формировании трудовых отношений. Изменения (модификация) трудовых отношений нуждаются в соответствующем правовом регулировании. В связи с этим в условиях рынка, рыночного хозяйствования характерной чертой нормативного (правового) регулирования условий наемного труда становится усиление как индивидуально-договорного метода ("договорного трудового права"), так и роли локального метода, локального нормотворчества, Правоведение всегда интересовало исследование проблем регулирования общественных отношений "внутренними актами". В условиях перехода нашего государства к рыночным отношениям эти вопросы приобрели особую актуальность. Хотя необходимо признать, что к настоящему времени доброкачественной, бесспорной теории локального правотворчества пока еще не создано. Говоря о методах <1> (способах) воздействия права на систему общественных отношений, о способах или методах правового регулирования, многие ученые практически, как в области общей теории права, так и во многих отраслевых науках, выделяют два основных вида: -------------------------------- <1> Обычно под методом правового регулирования понимают совокупность способов правового воздействия на ту или иную группу общественных отношений. Метод правового регулирования в общей теории права четко отграничивается от способов правового регулирования, под которым необходимо понимать приемы правового регулирования общественных отношений. К их числу относятся: запреты, дозволения, обязывания, рекомендования (советы). См.: Общая теория государства и права: академический курс: В 3 Т. / Отв. ред. М. Н. Марченко. М.: Норма, 2007. Т. 3 С. 98 - 99.
централизованный (авторитарный) метод субординации и подчинения и децентрализованный (автономный) метод координации равноправия. Вышеизложенная позиция в целом разделяется также и наукой трудового права, по крайней мере рядом ученых. Так, например, И. Я. Киселев считал, что для трудового права характерно сочетание двух главных методов правового регулирования - авторитарного (централизованного) и автономного (децентрализованного). Суть авторитарного метода И. Я. Киселев видел в том, что он проявляется в издании государством законодательных и подзаконных актов, действующих чаще всего в общенациональном масштабе. Автономный метод, по его мнению, представляет собой санкционирование государством источников правового регулирования труда, разрабатываемых предпринимателями и организациями трудящихся <2>. -------------------------------- <2> Киселев И. Я. Сравнительное и международное трудовое право: Учебник для вузов. М.: Дело, 1999. С. 28 - 31; Его же. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда. М.: Эксмо, 2005. С. 82 - 84.
Несколько иной взгляд на данный счет высказали авторы учебника "Трудовое и социальное право зарубежных стран", в котором отмечается, что "регулирование отношений в индустриально развитых странах и странах Восточной Европы осуществляется по двум основным направлениям: путем принятия законодательства о труде и путем заключения коллективных договоров по вопросам труда" <3>. -------------------------------- <3> Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институты. Сравнительно-правовое исследование / Под ред. Э. Б. Френкель. М.: Юристъ, 2002. С. 7.
В одном из учебников по трудовому праву С. П. Маврин, раскрывая механизм правового регулирования трудовых и тесно связанных с ними отношений, считает, что они базируются на следующих трех уровнях: 1) на частноправовом уровне и, соответственно, индивидуально-договорном регулировании трудовых отношений, возникающих между работником и работодателем как первичными субъектами рынка труда; 2) на социально-партнерском уровне, которому соответствует коллективно-договорное регулирование, тесно связанное с трудовыми отношениями коллективно-трудовых отношений, возникающих между представителями работников и работодателями или их объединениями, как вторичными субъектами рынка труда; 3) на публичном <4> государственно-правовом регулировании отношений, связанных с установлением обязательных для повсеместного применения национальных стандартов труда, разрешением трудовых споров, государственным контролем и надзором за соблюдением законодательства о труде, установлением процедуры и пределов юридической ответственности <5>. -------------------------------- <4> Как известно, деление права на частное и публичное в правовой науке сформировалось уже давно - оно было известно уже римскому праву. Публичное правовое регулирование обеспечивает интересы общества в целом, включая и государственные. <5> Маврин С. П., Филиппова М. В., Хохлов Е. Б. Трудовое право России: Учебник. СПб.: Изд. дом С-Петерб. гос. ун-та, 2005. С. 23.
Как правильно в свое время отмечали В. И. Никитинский и О. С. Хохрякова, Кодекс законов о труде призван обеспечивать законность механизма действиями двух элементов правового регулирования трудовых отношений, из которых первый заключается в сочетании централизованного регулирования и локального регулирования, а второй - в сочетании нормативного централизованного регулирования и индивидуального регулирования <6>. -------------------------------- <6> Никитинский В. И., Хохрякова О. С. Недействительность договоров о труде // Советское государство и право. 1979. N 6. С. 81.
Правовое регулирование трудовых отношений, по мнению Р. З. Лившица, включает черты, характерные именно для метода трудового права. Такими специфическими чертами являются: - по уровню регулирования - сочетание централизованного и локального регулирования; - по характеру регулирования - государственного и договорного <7>. -------------------------------- <7> Трудовое право России: Учебник для вузов / Отв. ред. Р. З. Лившиц, Ю. П. Орловский. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1998. С. 22 - 32
Отметим, что централизованное регулирование отражает общие черты регулирования труда, исходные начала правового регулирования, т. е. систему основных принципов. В централизованном порядке фиксируется минимальный уровень трудовых прав (условий труда) и гарантий работников. Централизованное регулирование, как известно, может быть не только государственным (законодательным), но и осуществляться, например, на уровне правительства, на уровне предприятий (организаций), работодателей и общественных организаций наемных работников. Централизованное регулирование социально-трудовых отношений отражает прежде всего общие черты, исходные начала или, другими словами, устанавливает общие принципы и единые нормы, так называемые нормы общей части трудового права (раздел I - "Общие нормы" ТК АР). Так, например, в ст. 2 ТК АР законодательно установлены основные задачи и система основных принципов правового регулирования наемного труда, такие как: принцип равноправия; защиты интересов сторон трудовых правоотношений, принцип справедливости; свободы использования умственных и физических способностей; создания государственно-правовых гарантий исполнения обязанностей сторон трудового договора. Прямое (непосредственное) законодательное закрепление основополагающих идей, базирующихся на положениях международных организаций (ОНН, МОТ и др.), чрезвычайно важно, особенно в условиях недостаточной экономической стабильности, экономического кризиса. Статья 14 ТК АР законодательно конкретизирует роль государства в области трудовых отношений. В части 1 данной статьи сказано, что "органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своих полномочий в области регулирования трудовых отношений должны обеспечивать повсеместно и в одинаковом порядке: 1) единообразное и правильное соблюдение субъектами трудовых отношений требований законодательства; 2) здоровые и безопасные условия труда; 3) устранение нарушений прав работников и работодателей; 4) восстановление нарушенных прав работников и работодателей; 5) совершенствование в пределах своих полномочий трудового законодательства; 6) проведение государственной политики в области трудовых отношений на основе принципов прав и свобод человека, установленных Конституцией Азербайджанской Республики. Централизованное регулирование трудовых отношений пронизывает собой не только правовые институты общей части трудового права, но и все без исключения правовые институты особенной части. Главными средствами централизованного правового регулирования являются общеизвестные правовые запреты и ограничения, дозволения и предписания, а также метод поощрения и метод рекомендаций. Договорное регулирование (оно же автономное, оно же частное) - категория довольно широкая. Ей соответствует и понятие "договорное право", часто применяемое цивилистами <8>. В Гражданском кодексе Азербайджанской Республики значительное место занимает именно договорное право (см., например, раздел VI - Общая часть: обязательственное право; раздел VII - Обязательства, возникающие из договоров) <9>. А. Д. Корецкий договор охарактеризовал в качестве всеобщего, универсального регулятора общественных отношений <10>, с чем следует полностью согласиться. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <8> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. М.: Статут, 2005. С. 13 - 20. <9> Гражданский кодекс Азербайджанской Республики. Баку: Ганун, 2010. С. 28. <10> Корецкий А. Д. Теоретико-правовые основы учения о договоре. СПб.: Юридический центр - Пресс, 2001. С. 41.
В свое время, как нам представляется, сомнительную точку зрения предлагал Р. З. Лившиц. Он считал, что индивидуально-договорное регулирование относится к локальному методу правового регулирования трудовых отношений на том основании, что трудовой договор заключается, по общему правилу, на предприятиях, в организациях, учреждениях <11>. -------------------------------- <11> Трудовое право России: Учебник для вузов / Отв. ред. Р. З. Лившиц, Ю. П. Орловский. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1998. С. 27.
Проблеме локального регулирования труда рабочих и служащих в советское время было посвящено немало крупных монографий и огромное число научных статей. Поэтому для выяснения правовой, социально-экономической сущности и функциональной роли локального правового регулирования, во-первых, необходим серьезный научный анализ взглядов ученых - авторов различных исследований названной проблемы. Во-вторых, также необходим серьезный анализ норм ныне действующего законодательства о локально-правовом регулировании, и наконец, в-третьих, серьезный анализ системы локальных нормативно-правовых актов, реально функционирующих в нашем государстве сегодня. Анализ научных трудов по данному вопросу позволяет утверждать, что единого мнения среди ученых того периода времени о понятии локального регулирования условий труда не было. Практически во всех перечисленных работах внимание ученых концентрировалось в основном вокруг двух следующих весьма важных понятий: во-первых, так называемого локального нормотворчества (правотворчества), и во-вторых, на определениях понятия локально-правового акта и выяснения его юридической природы. О. С. Хохрякова считала, что под локальным (нормотворчеством) правотворчеством следует понимать деятельность администрации и профсоюзного комитета предприятия по установлению, изменению или отмене норм права, регулирующих условия труда (оплату труда) на отдельных предприятиях в пределах прав, предоставленных им государством <12>. -------------------------------- <12> Хохрякова О. С. Источники советского трудового права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1976. С. 15.
Правотворческой деятельности как категории общей теории права уделялось достаточно много внимания. В теории права, как правило, правотворческая деятельность рассматривается в двух разных позициях. Прежде всего она характеризуется как деятельность по выработке и включению тех или иных норм в действующую правовую систему. Эта деятельность обусловлена требованиями объективно складывающейся социальной реальности, имеет прочное основание в материальной действительности. Нет сомнения в том, что органы государственной власти и управления обладают правом на правотворчество и правом контроля за законностью деятельности различных звеньев процесса правотворчества. Очевидно, далеко небесспорным будет утверждение, что правовые нормы всегда исходят только от государства. Объективная реальность и анализ системы всех возможных и допустимых нормативно-правовых актов, особенно в советский период, а также многочисленные утверждения ученых-правоведов приводят нас к однозначному выводу, что не только государственные органы и не только государство в единственном числе является абсолютным субъектом правотворческих отношений. В ряде случаев государство может уполномочивать некоторые иные организации или непосредственно население на создание правовых норм (например, в порядке референдума). Под правотворчеством понимаются формы государственного руководства обществом, которые выражаются в деятельности органов государства, общественных организаций, в различных формах непосредственной демократии, направленных на установление, изменение или отмену правовых норм по полномочию или с санкции государства. В научных исследованиях, специально посвященных локальному правовому регулированию трудовых отношений, практически все ученые совершенно правильно указывали, что в основе локального правового регулирования трудовых отношений лежат локальные нормы права. При этом они по своей сущности аналогичны нормам права, т. е. обладают всеми признаками общей нормы, которые устанавливаются в централизованном порядке. Стоит, однако, обратить внимание на одно важное отличие, которое присуще только локальной норме: сфера ее действия имеет, как известно, ограниченный характер, предел ее действия - одно предприятие, одна организация. В юридической литературе по общей теории права одна группа ученых выделяет четыре элемента или четыре стадии механизма правового регулирования. Первая стадия - формирование нормативной основы, включая создание юридических норм; вторая стадия включает правоотношения, возникающие на основе юридических фактов; третья стадия - реализация субъективных прав и юридических обязанностей; четвертая стадия характеризуется наступлением определенных юридических последствий при невыполнении субъектами возложенных на них обязанностей <13>. Однако чаще всего в науке говорят и пишут о трех стадиях механизма правового регулирования. Так, С. С. Алексеев выделил следующие три стадии: а) стадия формирования и действия юридических норм; б) стадия возникновения прав и обязанностей; в) стадия реализации прав и обязанностей <14>. В учебнике под редакцией В. М. Сырых также указывается на три стадии механизма правового регулирования: 1) начальной стадией является стадия правотворчества; 2) вторая стадия - стадия реализации норм права; 3) третья стадия - стадия ответственности субъектов за нарушение норм права <15>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Теория государства и права" (под ред. А. С. Пиголкина) включен в информационный банк согласно публикации - Городец, 2003. ------------------------------------------------------------------ <13> Теория государства и права: Учебник / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: Юрайт-Издат, 2005. С. 458 - 459. <14> Алексеев С. С. Общая теория права: Учебник. М.: Проспект, 2009. С. 280 - 282. <15> Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. В. М. Сырых. М.: Эксмо, 2008. С. 206 - 209.
Технология или процесс локального правового регулирования труда, безусловно, состоит или включает по крайней мере три стадии: нормотворческую стадию (первая стадия), т. е. процесс разработки, процесс создания локальных правовых норм (их системы), другими словами, процесс создания нормативной основы локального регулирования. Вторая стадия локального правового регулирования заключается в реализации (в применении) локальных норм, на базе которых возникают индивидуализированные трудовые правоотношения (права и обязанности субъектов или сторон локального правового регулирования). Суть третьей стадии состоит в том, что возникшие субъективные права работников должны быть обеспечены (гарантированы). В случае нарушения этих прав они должны быть обеспечены правовой защитой, а другая сторона - работодатель в определенных случаях может быть привлечена к юридической ответственности. Таким образом, при определении локального правового регулирования труда названные выше стадии, с нашей точки зрения, должны так или иначе найти отражение в определении. В этом плане наиболее удачной, по нашему мнению, является точка зрения Р. И. Кондратьева, который считал, что локальным регулированием следует называть основанное на законе и осуществляемое на предприятии правовое регулирование трудовых отношений, отдельные стороны которых в рамках конкретного производства имеют свои местные, специфические особенности <16>. -------------------------------- <16> Кондратьев Р. И. Сочетание централизованного и локального регулирования трудовых отношений. Львов: Изд-во Львовского ун-та, 1977. С. 8.
П. Т. Подвысоцкий в своей кандидатской диссертации пишет, что локальное правовое регулирование отличается от централизованного некоторым своеобразием, и прежде всего тем, что оно: - осуществляется непосредственно в сфере труда в организациях; - испытывает опосредованное воздействие государства с помощью трудового законодательства (органы государственной власти и управления прямого участия в локальном регулировании трудовых и иных непосредованно связанных с ними отношений не принимают); - имеет подзаконный характер, главным образом развивая, уточняя и конкретизируя положения законодательных и иных нормативных актов, принятых в установленном законом порядке компетентными органами, и не может противоречить централизованному регулированию; - направлено на упорядочение таких общественных отношений, которые являются специфическими для данной организации и не урегулированы (или не полностью урегулированы) в централизованном порядке; - выступает как форма саморегуляции работниками организации (непосредственно или опосредованно) тех вопросов регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, которые относятся к компетенции организации; - осуществляется с участием самих работников организации или профсоюзного органа, представляющего интересы работников данной организации, другого представительного органа в случае, предусмотренном законом; - нередко выступает в роли экспериментального регулирования, в ходе которого производится проверка целесообразности того или иного варианта решения вопроса; - может содержать элементы опережающего регулирования, направленного на ликвидацию пробелов в праве, преодоление отставания правовой надстройки от развития базисных отношений, поиска адекватного варианта правового регулирования условий труда <17>. -------------------------------- <17> Подвысоцкий П. Т. Локальное нормативное регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 28 - 29.
Можно отметить, что П. Т. Подвысоцкий практически перечислил все основные особенности локального правового регулирования трудовых отношений, которые в равной степени можно считать и его основными признаками. По нашему мнению, сведение некоторыми учеными локального правового регулирования (локального правотворчества) только к конкретизации и детализации общих норм трудового права, установленных в централизованном порядке, в значительной мере ограничивало бы возможности данного вида правового регулирования, значительно снижало бы его творческий потенциал к саморазвитию, обновлению и совершенствованию нормативной основы, пусть даже на уровне предприятия или организации. Однако не все ученые занимали указанную точку зрения, в ряде случаев локальная норма была призвана восполнить пробелы в трудовом законодательстве (в праве), в частности, когда принятие такой нормы было обусловлено необходимостью урегулировать вопросы, которые по каким-то причинам оставались вне поля зрения законодателя. Так, В. А. Тарасова писала, что "локальная норма может восполнить пробел в праве в случае, когда норма общего назначения неполно регулирует все стороны данного вида общественных отношений" <18>. -------------------------------- <18> Тарасова В. А. Хозяйственная реформа и локальное регулирование труда в социалистических государственных производственных предприятиях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1969. С. 94.
Наше трудовое законодательство хотя прямо и не относит локально-правовые акты к источникам трудового права (см. ст. 1 ТК АР), тем не менее ст. 7 ТК АР говорит о регулировании трудовых отношений не только законодательством, не только в централизованном порядке, но и допускает договорное регулирование. В ч. 3 ст. 7 ТК АР сказано, что в коллективных договорах, соглашениях, а также в трудовых договорах могут предусматриваться более широкие по сравнению с трудовым законодательством условия труда, охватывающие трудовые, социальные, экономические, материально-бытовые и другие условия труда.
Название документа