Предложения по произведению оплаты труда муниципальных служащих, осуществляющих государственные полномочия
(Чакалова М. С.) ("Юрист", 2012, N 13) Текст документаПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ПРОИЗВЕДЕНИЮ ОПЛАТЫ ТРУДА МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ
М. С. ЧАКАЛОВА
Чакалова Марина Спиридоновна, управляющий делами Администрации муниципального образования Тельмановский сельсовет Предгорного района Ставропольского края, кандидат юридических наук.
В действующем законодательстве не урегулированы вопросы оплаты труда муниципальных служащих за осуществление государственных полномочий. Автором предложен новый вид дополнительной выплаты: доплата за осуществление государственного полномочия. Это потенциально может позволить реализовать следующие возможности для служащего: получение заработной платы в полном объеме в соответствии с количеством выполняемой работы, право на судебную защиту, обеспечение взаимосвязи муниципальной и государственной гражданской службы. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в нормотворческой деятельности.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, государственное полномочие, субвенции, оплата труда, гарантии.
Proposals with regard to effectuation of payment for labor of municipal officers effectuating state competences M. S. Chakalova
The current legislation does not regulate the issues of payment for labor of municipal officers for effectuation of state competences. The author proposes a new type of additional payment: additional payment for effectuation of state competence. Potentially it can allow to realize the following opportunities for the officer: receipt of salary in full in accordance with the quantity of the work done, right to judicial protection, ensuring interconnection of municipal and state civil service. The conclusions made in the article can be used in norm-making activity.
Key words: agencies of local self-government, state competence, subventions, payment for labor, guarantees.
Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать в соответствии с пунктом 3 части 6 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий. -------------------------------- <1> Российская газета. N 202. 2003.
Понятие субвенций дано в части 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации <2>, это "межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке". -------------------------------- <2> Российская газета. N 153 - 154. 1998.
Таким образом, для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам, необходимо изначально определить расходные обязательства. В соответствии с частью 2 статьи 144 Трудового кодекса Российской Федерации <3> порядок и условия применения стимулирующих и компенсационных выплат (доплат, надбавок, премий и др.) в организациях, финансируемых из федерального бюджета, устанавливаются Правительством Российской Федерации, в организациях, финансируемых из бюджета субъекта Российской Федерации, - органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а в организациях, финансируемых из местного бюджета, - органами местного самоуправления. -------------------------------- <3> Российская газета. N 256. 2001.
Расходы по осуществлению государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, финансируются из соответствующего федерального или регионального бюджета. Значит, федеральные и региональные законы, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать порядок и условия применения стимулирующих и компенсационных выплат работникам органов местного самоуправления, осуществляющих государственные полномочия. Иначе нарушаются принципы правового регулирования трудовых отношений, установленные в статье 2 Трудового кодекса Российской Федерации, - обеспечение права каждого работника на выплату справедливой заработной платы в полном размере, а также на защиту государством его трудовых прав и свобод, включая судебную защиту, так как действующим законодательством не рассмотрены трудовые отношения по осуществлению органами местного самоуправления государственных полномочий. Не соблюдается право работника на выплату заработной платы в полном объеме в соответствии с количеством выполненной работы, установленное в статье 21 Трудового кодекса РФ, так как за счет собственных доходов бюджетов муниципальных бюджетов обеспечивается только деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Не представляется возможным исполнение обязанностей работодателя по обеспечению работника равной оплатой за труд равной ценности согласно статье 22 Трудового кодекса РФ, так как решение о наделении государственными полномочиями принимают федеральный или региональный законодатель. Изначально предлагаем внести следующие изменения в действующее законодательство Российской Федерации <4>. -------------------------------- <4> См. подробнее: Чакалова М. С. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2010.
1. Определение понятия "органы местного самоуправления", данное в абзаце 12 пункта 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а именно "избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения" дополнить: "и могут наделяться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации государственными полномочиями". 2. Часть 9 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изложить в следующей редакции: "Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований, а по осуществлению государственных полномочий - за счет соответствующих государственных бюджетов". 3. Часть 1 статьи 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <5> изложить в следующей редакции: "Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы по решению вопросов местного значения за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета, а обязанности по должности муниципальной службы по осуществлению государственных полномочий за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств соответствующего государственного бюджета". -------------------------------- <5> Российская газета. N 47. 2007.
Рассмотрим возможные варианты оплаты труда муниципальных служащих за осуществление государственных полномочий из предоставляемых субвенций в зависимости от объема работы: 1) наличие штатной единицы; 2) дополнительная выплата за осуществление государственного полномочия (предлагаем введение нового вида дополнительной выплаты). Отдельные штатные единицы, осуществляющие государственные полномочия в местной администрации, предусмотрены во многих региональных законах о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В таком случае в Законе о наделении указываются наименования муниципальных должностей, количество штатных единиц, фонд заработной платы. Оплата труда муниципального служащего при этом может производиться: 1) по основному месту работу при приеме на работу на должность муниципальной службы, в чьи должностные обязанности входит только осуществление государственного полномочия; 2) в виде доплаты за совмещение должностей в соответствии со статьей 151 Трудового кодекса Российской Федерации. Введение 0,5 штатной единицы при соответствующем объеме работы, составляющем половину от объема работы 1 штатной единицы, невозможно, в связи с тем что муниципальная должность может быть только целой штатной единицей. Это возможно для работников, занимающих должности, не отнесенные к муниципальным должностям, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности местных администраций. Совмещение должностей возможно как работником, занимающим должность из этой же категории, так и муниципальным служащим. В то же время считаем, что, например, государственную регистрацию актов гражданского состояния, впрочем, как и ведение первичного воинского учета, вряд ли можно отнести к работе по техническому обеспечению. В связи с небольшим объемом работы по осуществлению определенного государственного полномочия в поселениях, возможно, и в муниципальных районах и городских округах не представляется целесообразным введение отдельных штатных единиц. Однако считаем, что любой труд должен оплачиваться в зависимости от объема работы, и предлагаем введение дополнительной выплаты: доплата за осуществление государственного полномочия. Преимущества такой дополнительной выплаты. 1. Универсально для всех случаев наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. 2. Не зависит от оклада, ведь государственные полномочия могут осуществлять муниципальные служащие, занимающие различные муниципальные должности. Зависит от размера субвенций, т. е. от численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг, что соответствует частям 3 и 4 статьи 63 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". 3. Конкретный размер доплаты устанавливается в Законе о наделении, что позволяет учитывать объем работы в каждом отдельно взятом конкретном случае. Доплата выплачивается только в том случае, если она предусмотрена в Законе о наделении. 4. Оклады муниципальных служащих и размеры субвенций индексируются по-разному, зависят от разных факторов, не зависят друг от друга. 5. Реализация пункта 3 части 6 статьи 19 и части 5 статьи 53 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Оплата труда является одной из главных статей расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий, и без определения его размера невозможно определение реального размера субвенций. 6. Прослеживается целевой характер использования субвенций, удобно для контроля. Предлагаем также должности муниципальной службы по осуществлению государственных полномочий устанавливать в реестре должностей муниципальной службы субъекта Российской Федерации отдельным разделом, так как они зависят от количества принятых законов о наделении органов местного самоуправления определенных муниципальных образований и финансируются не из местного бюджета. 7. Реализация принципа: "Равная оплата за труд равной ценности". Фонд оплаты труда муниципального служащего за осуществление государственного полномочия устанавливается равным фонду оплаты труда государственного служащего, осуществляющего такой же объем работы, который берется за основу, и уже от него рассчитывается размер дополнительной выплаты. Например, фонд заработной платы специалиста органов загса составляет 8 тыс. руб. в месяц, а объем работы - регистрация актовых записей - 200 в год. Столько же осуществляет муниципальный служащий с численностью населения 20 тыс. чел., а фонд заработной платы соответствует муниципальной должности "специалист". Если численность населения - 40 тыс. чел., вводятся 2 штатные единицы специалистов. В случае численности населения от 20 тыс. до 40 тыс. чел., т. е. между 1 и 2 штатными единицами, размер заработной платы можно регулировать наименованием должности - "специалист 1-й категории", "ведущий специалист". Если численность населения менее 20 тыс. чел., осуществлять дополнительную выплату: доплата за осуществление государственного полномочия в зависимости также от численности населения, например 10 тыс. чел. - 4 тыс. руб., 5 тыс. чел. - 2 тыс. руб., 2 тыс. чел. и менее - 1 тыс. руб. Для удобства можно использовать численность населения по группам населения, по которым устанавливаются должностные оклады муниципальных служащих региональным законодателем. 8. Реализация статьи 5 Федерального закона N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", устанавливающей принципы обеспечения взаимосвязи муниципальной и государственной гражданской службы Российской Федерации: единства основных квалификационных требований и соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий. Так как ежемесячные и иные дополнительные выплаты муниципальным служащим определяются законами субъекта Российской Федерации, в соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", предлагаем внести в них следующие изменения. В региональные законы, регулирующие вопросы муниципальной службы, предлагаем внести изменение, дополнив раздел "дополнительные выплаты": "...) доплата за осуществление государственного полномочия, в размерах и порядке, которые определены федеральными законами и законами (наименование субъекта Российской Федерации) о наделении органов местного самоуправления определенными государственными полномочиями. Дополнительная выплата, указанная в пункте... части... настоящей статьи, устанавливается в случае отсутствия в штатном расписании исполнительного органа местного самоуправления должности, осуществляющей только определенное государственное полномочие". В Законы о наделении органов местного самоуправления определенными государственными полномочиями предлагаем внести изменения, дополнив: "Муниципальному служащему в случае отсутствия отдельной штатной единицы в штатном расписании исполнительного органа местного самоуправления, осуществляющей (наименование государственного полномочия), производится доплата за осуществление государственного полномочия. Норматив объема расходов на оплату труда составляет ____ процентов от суммы годового норматива финансовых средств, предоставляемых местным бюджетам для осуществления (наименование государственного полномочия)". Решением представительного органа местного самоуправления на основании общей суммы предоставляемых субвенций и норматива объема расходов на оплату труда, установленных государственными органами власти в Законе о наделении органов местного самоуправления определенным государственным полномочием, устанавливается годовой фонд оплаты труда. Выплата муниципальному служащему производится на основании распоряжения исполнительного органа местного самоуправления о возложении на него осуществления государственного полномочия. Рассчитывается как годовой фонд заработной платы, разделенный на 12 месяцев. В таком распоряжении указывается: "Наименование муниципальной должности Ф. И.О. за осуществление (наименование государственного полномочия) ежемесячно производить доплату за осуществление государственного полномочия в размере ____ руб. (сумма прописью) с (указать дату)". На основании вышеизложенного предлагаем введение нового вида дополнительной выплаты: "доплата за осуществление государственного полномочия" в региональных законах, регулирующих вопросы муниципальной службы. Это позволит устранить пробел в действующем законодательстве в области оплаты труда муниципальных служащих за осуществление государственных полномочий, реализовать их право на оплачиваемый труд.
Название документа