Трансформация миграционных потоков: циркулярные миграции
(Мукомель В. И.) ("Миграционное право", 2012, N 3) Текст документаТРАНСФОРМАЦИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПОТОКОВ: ЦИРКУЛЯРНЫЕ МИГРАЦИИ
В. И. МУКОМЕЛЬ
Мукомель В. И., заведующий сектором Института социологии РАН, доктор социологических наук.
В статье рассматриваются новейшие тренды трансформации потоков трудовых мигрантов. Особое внимание уделяется проблемам регулирования трудовой миграции в связи с появлением феномена циркулярных миграций, не включенного в российский дискурс, в котором доминируют представления о сезонном характере трудовых миграций. Делается вывод о необходимости коррекции нормативных правовых актов и правоприменения в связи с изменениями в трудовых миграциях.
Ключевые слова: трудовые миграции, миграционная политика, циркулярная миграция, циркулярные мигранты, постоянные мигранты, сезонные мигранты.
Transformation of migrational torrents: circulatory migrations V. I. Mukomel
The article considers new trends of transformation of torrents of labor migrants. The special attention is drawn to the problems of regulation of labor migration in connection with arising of phenomenon of circulatory migrations not included in the Russian discourse where ideas on seasonal character of labor migrations dominate. The author makes a conclusion on the necessity of correction of normative legal acts and law-application in connection with changes in labor migrations.
Key words: labor migrations, migrational policy, circulatory migrants, seasonal migrants.
Фиксируемый в 2000-х гг. рост численности трудовых мигрантов, пришедший на смену потокам переселяющихся на постоянное местожительство в 1990-х гг., по всем прогнозам будет нарастать. С одной стороны, разрыв в оплате труда, уровне и условиях жизни в России и посылающих странах, безработица в последних являются факторами, формирующими потоки мигрантов, направляющихся в Россию в поиске мест приложения труда. С другой стороны, начавшееся масштабное сокращение трудоспособного населения создает принципиально новую ситуацию на локальных рынках труда России. Дефицит трудовых ресурсов не может быть сглажен мерами демографической политики, результаты которых при самых благоприятных условиях скажутся после 2025 г., а также сколько-нибудь существенно компенсирован повышением производительности труда. Важнейшим источником компенсации сокращения трудовых ресурсов на ближайшие десятилетия является миграция. Дефицит рабочих рук - один пласт проблемы. Другой - неуклонное снижение численности населения России. Если дефицит трудовых ресурсов может быть чисто гипотетически восполнен притоком временных трудовых мигрантов, то депопуляция может быть сглажена исключительно притоком иммигрантов, переселяющихся на постоянное жительство в Россию. Иммиграция становится важнейшим элементом поддержания потенциала экономического развития, сохранения стабильности в отдельных регионах, обеспечения национальной безопасности. Следует готовиться к тому, что приток мигрантов возрастет. Согласно прогнозу Росстата миграционный прирост в 2012 - 2030 гг. даже по "среднему" варианту будет существенно выше современных масштабов. Неотвратимо и то, что это будут иноэтничные мигранты - ввиду сокращения миграционного потенциала российских соотечественников. С очевидностью встают проблемы четкого осознания новых вызовов, сопряженных с притоком иноэтничных иммигрантов, выходцев из иных социумов, с иными традициями и культурой межэтнических взаимодействий. Приток иноэтничных мигрантов станет глобальным вызовом, если не удастся обеспечить их адаптацию и интеграцию. Эффективная миграционная политика должна основываться, во-первых, на понимании того, кто приезжает, откуда, каковы особенности различных контингентов мигрантов, специфика их социального поведения, практики их адаптации и интеграции. Необходимо наличие достоверной информации о миграционном профиле, в том числе распределении иностранных граждан по правовому статусу, странам происхождения, образованию, квалификации, сферам занятости, полу, возрасту, семейному положению, семейному составу и др., вхождении мигрантов на рынки труда, трудовой мобильности, их социальных коммуникациях, мотивах и стратегиях миграционного поведения, образовательных планах, уровне знаний русского языка, проблемах адаптации и интеграции отдельных категорий мигрантов. Корректировка миграционной политики, процедур доступа мигрантов на локальные рынки труда, учета и контроля мигрантов, разработка и внедрение программ адаптации и интеграции конкретных категорий мигрантов - ключевые вопросы миграционной политики - нуждаются в информации. Во-вторых, эффективная миграционная политика предполагает учет как долгосрочных трендов, так и трансформаций отдельных миграционных потоков. Недавно принятая Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года провозглашает селективный подход к разным контингентам мигрантов, в частности "дифференцированный подход к регулированию миграционных потоков в зависимости от целей и сроков пребывания, социально-демографических и профессионально-квалификационных характеристик мигрантов" <1>. Но в какой мере Концепцией и принятым Планом мероприятий по ее реализации <2> учитываются те кардинальные трансформации, которые фиксируются в трудовой миграции? -------------------------------- <1> Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г. [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс": официальный сайт. URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=131046. <2> План мероприятий по реализации в 2012 - 2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 21 августа 2012 г. N 1502-р.
О внешней трудовой миграции в России мы, к сожалению, знаем мало. Определенная информация может быть предоставлена на основе регулярных статистических наблюдений. К сожалению, к миграционной статистике имеются определенные претензии. Качество ведомственной статистики ФМС России не устраивает Росстат России и экспертов: сказывается отсутствие у ФМС России соответствующих специалистов и опыта статистических разработок. Государственная информационная система миграционного учета (ГИСМ) и ее ключевой элемент - Центральный банк данных учета иностранных граждан и лиц без гражданства (ЦБД УИГ) позволяют отчасти компенсировать нехватку оперативной информации, но аналитические возможности ЦБД УИГ лимитированы ограниченным набором разрабатываемых показателей <3>. -------------------------------- <3> Ведомственная статистика не в полной мере фиксирует даже численность тех мигрантов, которые легально пребывают или проживают на территории России и работают на законных основаниях. Оценки же численности незаконных мигрантов, продуцируемые ведомствами и представителями органов государственной власти, различаются на порядок и варьируются от 4 до 15 млн. чел. Информационный вакуум способствует формированию стереотипов и мифологических представлений о миграционных процессах, миграционная тематика в российском дискурсе крайне политизирована.
По данным ФМС России, постоянно на территории России пребывает чуть больше 10 млн. чел. Наряду с законно работающими (1,7 млн. чел.), по свидетельству Директора ФМС России К. Ромодановского, есть серьезные опасения, что трудовой деятельностью без законных на то оснований занимается еще 21% иностранцев, находящихся в России с превышением срока пребывания: "Мы полагаем, что они нелегально осуществляют трудовую деятельность". Численность трудовых мигрантов, таким образом, может составить около 3,8 млн. чел. <4>. -------------------------------- <4> Выступление Директора ФМС России К. Ромодановского на заседании Правительства РФ. 2012. 9 августа. [Электронный ресурс] // Правительство Российской Федерации: официальный сайт. URL: http://government. ru/docs/20062 (Дата обращения: 20.09.2012).
Большинство работающих легально получают разрешение на работу на достаточно большой срок: 95,7% мигрантов получают такое разрешение на срок свыше 6 месяцев, в том числе 91,9% - на срок более 9 месяцев <5>. Это заставляет задуматься, насколько обоснованы бытующие в обществе и у представителей государственных структур мнения о том, что трудовая миграция носит преимущественно сезонный характер, что мигранты не собираются оседать в принимающем обществе, что их достаточно легко отправить назад, так как это не особо идет вразрез с их намерениями. -------------------------------- <5> Данные ЦБД УИГ. 2011. Январь - ноябрь.
Нехватка опорной информации, необходимой для принятия управленческих решений, заставляет выходить за рамки регулярных статистических наблюдений, прибегая к выборочным обследованиям. Наряду с восполнением пробелов наших знаний, которые должны формироваться на основе регулярных статистических наблюдений, полученные результаты могут использоваться, в частности, и для уточнения форм статистического учета. Результаты выборочных обследований свидетельствуют, что сезонная миграция уже не является доминирующей формой трудовой миграции. Циркулярная миграция - феномен, только обозначившийся на рубеже веков, приняла массовый и, вероятно, необратимый характер, трансформировавшись в своеобразный образ жизни трудовых мигрантов. Общепринятое и удовлетворяющее всех определение циркулярной миграции отсутствует. Наиболее употребительная дефиниция <6> страдает известными изъянами, не отвечая на ряд принципиальных вопросов - о разграничении циркулярной и долговременной (на срок более года) миграции, оценке выгодности для всех вовлеченных сторон, необходимой цикличности, чтобы считать лицо циркулярным мигрантом, и расстоянии, на которое нужно выезжать мигранту, чтобы не смешивать с приграничными перемещениями. -------------------------------- <6> Беспрепятственное передвижение людей между странами, включая временное или долгосрочное, которое может быть полезным для всех участников, если происходит добровольно и связано с потребностями труда стран происхождения и назначения (World Migration Report. 2008: Managing Labour Mobility in the Evolving Global Economy. Geneva: IOM, 2008. P. 492).
При всей неопределенности термина понятно, что дефиниция базируется на нескольких измерениях: пространственном, временном, итеративности (повторяемости) и человеческом измерении <7>. Последнее очень важно. Концепция циркулярной миграции, носящая политизированный характер и подразумевающая взаимодействие посылающих и принимающих стран, исходит из того, что в результате таких миграций идет приращение человеческого капитала самих мигрантов ввиду повышения ими квалификации, профессиональных навыков, уровня образования, знакомства с иными социальными и политическими институтами. Неявно предполагается, что в результате миграции выигрывают все акторы, хотя исключения столь обширны, что данное правило не выглядит бесспорным. -------------------------------- <7> Newland Kathleen. Circular Migration and Human Development // Human Development Research Paper. UNDP, 2009. October. P. 10.
Масштабное обследование мигрантов, проведенное в конце 2011 г. <8>, показало, что 40,8% - постоянные мигранты, не покидающие Россию более года, 38,0% - циркулярные мигранты (в том числе 11,6% - сезонные мигранты) <9> и 21,2% - впервые приехавшие в страну на заработки в 2011 г. <10>. В данном обследовании к циркулярным мигрантам отнесены иностранцы, имевшие опыт поездок (как правило, долгосрочных), периодически их совершавшие, работавшие в России или занимающиеся иной деятельностью, расцениваемой как инвестиции в человеческий капитал (в частности, получавшие профессиональную подготовку и образование). -------------------------------- <8> Социологические исследования для анализа миграционного профиля, проблем адаптации и интеграции мигрантов для нужд Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" (ВШЭ ЦЭПРИ, 2011) осуществлялись Центром этнополитических и региональных исследований (ЦЭПРИ) под руководством автора. Опрошено 8499 мигрантов в 8 регионах России в конце 2011 г. Здесь и ниже приводятся результаты данного обследования, если не оговорено иное. <9> Мигранты, неоднократно приезжавшие в Россию и в свой последний приезд находившиеся в стране менее 6 месяцев. <10> Мукомель В. Профили трудовых мигрантов в России (по материалам социологического исследования). М.: ФМС России, 2011. Условность типологии очевидна. Среди "постоянных" мигрантов могут быть циркулярные, периодичность поездок которых превышает 1 год. Среди впервые прибывших могут быть мигранты с коротким циклом поездок, которые они начали совершать в первый же год. А среди отнесенных к "циркулярным" могут быть мигранты, постоянно проживающие в России, но в последний год выезжавшие на Родину - возможно впервые за многие годы.
Похожие результаты были получены ранее: "Среди трудовых мигрантов из стран СНГ, работающих в России, наиболее распространена долгосрочная циркулярная стратегия - когда мигрант большую часть года проводит в России и уезжает домой лишь на один - три месяца в отпуск (отметили 40% респондентов). Циркулярная сезонная (краткосрочная) миграция - когда мигранты приезжают на сезон (в среднем 6 месяцев) - составляет 14%" <11>. -------------------------------- <11> Миграция и демографический кризис в России / Под ред. Ж. А. Зайончковской, Е. В. Тюрюкановой. М.: МАКС "Пресс", 2010. С. 37 - 38. (Опрошено 1575 респондентов в 6 регионах России в 2008 - 2009 гг.) В данном обследовании использовались несколько иные критерии отнесения мигрантов к циркулярным.
Близость полученных результатов свидетельствует о масштабности процесса, несмотря на разные критерии отнесения к циркулярным мигрантам. Исходя из результатов вышеназванных выборочных обследований, а также учитывая возможные погрешности выборок, циркулярные мигранты в России могут составлять от одной трети до половины всех трудовых мигрантов, пребывающих в России <12>. -------------------------------- <12> Обследование ВШЭ ЦЭПРИ проводилось в поздней осенью, когда часть циркулярных мигрантов (особенно сезонных мигрантов) могли покинуть Россию до следующего года. Респондентам задавался вопрос: какая часть из знакомых мигрантов уехали из России. Судя по ответам, доля таких мигрантов составляет около 30%. Учитывая, что поездки на родину осуществляются в течение всего года, даже при средней длительности поездки в 1 месяц таких мигрантов могло оказаться около 8 - 9%. Таким образом, можно полагать, что удельный вес циркулярных мигрантов скорее недооценивается.
Циркулярные мигранты - люди молодые, в основном до 35 лет (59,7%), причем почти каждый четвертый - в возрасте до 25 лет. Однако они значительно старше впервые приехавших на заработки в Россию. Отчасти это вызвано тем, что среди циркулярных мигрантов больше семейных, особенно мужчин. Циркулярные поездки особо заманчивы для семейных мигрантов, выезжающих на заработки временно, не порывая с семьей на длительный срок, и имеющих возможность в любое время вернуться домой и навестить семью <13>. -------------------------------- <13> Подавляющая часть циркулярных мигрантов приезжает из стран, с которыми установлен безвизовый режим.
Таблица 1
Семейное положение циркулярных мигрантов <14>, в %
Никогда не состоял(а) в браке 29,1
Состою в зарегистрированном браке 53,7
Состою в религиозном браке 5,0
Состою в гражданском браке 5,2
Разведен(а) 4,9
Вдовец/вдова 2,1
Что еще отличает циркулярных мигрантов - достаточно высокий уровень образования: 26,6% из них имеют среднее специальное (среднее профессиональное) образование, а 18,4% - неполное или полное высшее образование либо ученую степень. Циркулярные мигранты чаще заняты в торговле (33,9% занятых), строительстве (24,3%), коммунальных услугах (12,0% работающих) и транспорте (10,2%). Как правило, занятые в этих видах деятельности имеют возможности регулярно совершать поездки на родину, к семье. Относительно неплохое образование и профессиональная подготовка позволяют многим из них занимать рабочие места, предъявляющие определенные требования к квалификации и профессиональной подготовке работника, однако более трети из них работают на местах, не предъявляющих никаких требований к квалификации работника. Циркулярные поездки давно освоены гражданами таких посылающих стран, как Молдова, Украина. Близость мест приложения труда, если иметь в виду Центральную Россию, где основная часть мигрантов из этих государств пребывает и работает, знание ими русского языка, отсутствие сколько-нибудь значимой культурной дистанции и визуальная неотличимость от принимающего населения наряду с хорошим транспортным сообщением всегда позволяли совершать им регулярные поездки на родину. Несмотря на не столь радужную ситуацию, в настоящее время циркулярная миграция стала привычной и для граждан других государств СНГ. Характерно, что циркулярная миграция стала привычна даже для среднеазиатских государств <15>, в первую очередь Таджикистана, с которым у России нет общей границы. -------------------------------- <15> Основная часть циркулярных мигрантов приезжает из стран с безвизовым режимом.
Таблица 2
Доля циркулярных мигранты из стран СНГ <16>, в %
Азербайджан 32,6
Армения 36,8
Казахстан 45,3
Киргизия 37,5
Таджикистан 42,0
Узбекистан 36,9
Украина 38,8
Молдова 44,5
Китай 24,4
Незаконная трудовая деятельность характерна для всех групп мигрантов - и постоянных, и циркулярных, и особенно для впервые занявшихся трудовой деятельностью в России. Наряду с незаконной занятостью широко распространена неформальная занятость, когда отношения с работодателем не оформляются документально <17>. Не более 2/5 работающих мигрантов имеют письменные договоры с работодателем. В наиболее распространенных видах деятельности чаще встречается практика найма на основе устного соглашения: в строительстве на таких условиях работают 63,4% мигрантов, среди работающих в гостиницах и ресторанах - 59,5%, оказывающих услуги по ведению домашнего хозяйства - 4/5. -------------------------------- <17> Здесь и далее неформальная занятость понимается в вышеупомянутом смысле и включает занятых как в неформальном секторе экономики, так и в формальном.
Имеется прямая связь между неформальной занятостью и незаконной трудовой деятельностью: 75,5% нелегально занятых работают на основе устных соглашений. (С другой стороны, среди работающих на законных основаниях 44% также работают на основе устных соглашений.)
Таблица 3
Неформальная занятость и правовые основания для работы <18>, в %
Основания для работы Легально работающие Нелегально работающие
На основе письменного 50,2 17,9 договора
На основе устных 44,2 75,5 договоренностей
Собственное дело, 5,4 6,2 самозанятый(ая)
Другое 0,2 0,4
Причем ситуация еще более драматична: в вышеприведенных данных к законно работающим отнесены стоящие на миграционном учете и имеющие законные основания для занятия трудовой деятельностью (разрешение на работу либо разрешение на работу у физических лиц, так называемые патенты). Отметим относительность формальных критериев отнесения мигрантов к лицам, имеющим и не имеющим законных оснований для занятия трудовой деятельностью. Почти половина мигрантов, имеющих документы, позволяющие им легально работать на территории России, это лица с разрешениями на работу у физических лиц. Однако, как показывают обследования, в большинстве своем они работают в коммерческих и в бюджетных предприятиях, в основном в торговле и строительстве. В нашем обследовании свыше 3/5 "патентников" не только не работали у физических лиц на момент обследования, но и вообще не имели опыта таких работ. Фактически они не имеют законных оснований для занятия трудовой деятельностью. Исследования фиксируют несколько пластов проблем, для разрешения которых необходимо вносить коррективы как в нормативные правовые акты, так и в правоприменение. Во-первых, трансформация миграционных потоков, сопровождающаяся масштабными потоками постоянных и циркулярных мигрантов, нуждается в признании. В официальных документах, нормативных правовых актах, включая вышеназванную Концепцию, термин "циркулярная миграция" не употребляется. Во-вторых, необходима перенастройка инструментов, ориентированных ныне исключительно на сезонных мигрантов. Циркулярные мигранты должны иметь возможность получения разрешительных документов для занятия трудовой деятельностью на больший срок даже при отсутствии договорных отношений с работодателями, необходимы изменения и в системе миграционного учета. Еще больше нуждаются в реформировании системы миграционного учета и выдачи разрешений для занятия трудовой деятельностью применительно к постоянным мигрантам. Последние, годами работающие и проживающие в России, зачастую с семьями, которые, так же как и сами мигранты, интегрированы в принимающее сообщество, рассматриваются властями как временные мигранты. Следует облегчить им если не натурализацию, то, по крайней мере, получение вида на жительство либо иных документов, позволяющих им не чувствовать себя сегрегированными от российского социума. Без признания очевидных изменений все усилия по регулированию трудовой миграции приведут к негативным последствиям, обусловленным ростом незаконной, а часто и криминальной составляющей трудовой миграции.
Название документа