Практика применения трудового законодательства: северные проблемы
(Халдеева Н. В.) ("Адвокатская практика", 2013, N 1) Текст документаПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: СЕВЕРНЫЕ ПРОБЛЕМЫ <*>
Н. В. ХАЛДЕЕВА
Халдеева Наталья Владимировна, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Магаданского филиала Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина (г. Магадан).
Рассматриваемая в статье тема о практике применения некоторых норм в правовом регулировании трудовых отношений работников Крайнего Севера актуальна и содержательна. В ней логично и последовательно излагаются существующие проблемы и предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: трудовые отношения, права работников, Север, Федеральный закон N 122-ФЗ, свободы, равенство прав, проблемы.
The topic about practice of using some norms in legal regulation the labour relations the workers of the Extreme North is topical in the content. The present problems state in the article logically and sequentially. The author proposes the ways of solution of these problems.
Key words: The rights of the workers, liberties, quality of rights, the North, federal statute N 122, the problems.
Кроме Трудового кодекса Российской Федерации, социально-трудовые отношения работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностей регулируют иные законы Российской Федерации. Основным из них является Закон Российской Федерации от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" <1> (далее - Закон 1993 г.). -------------------------------- <1> Российская газета. 1993. 16 апреля. N 73.
Закон 1993 г. на дату его принятия состоял из 38 статей. С вступлением в силу положений ст. 26 Федерального закона N 122-ФЗ <2> важнейший нормативный правовой акт - Закон от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" - фактически стал декларативным документом. -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607.
Это связано с двумя обстоятельствами: 1) в настоящее время 26 статей из 38 стали недействующими (6 - 9; 12 - 13; 15 - 32; 37 - 38); 2) оставшиеся 12 статей Закона 1993 г. практически воспроизводят положения главы 50 Трудового кодекса Российской Федерации. К правовым гарантиям и компенсациям, установленным для всех работников и жителей Крайнего Севера и приравненных к ним местностей Законом 1993 г., относятся: выплата районного коэффициента к заработной плате (ст. 10); выплата надбавок к заработной плате (ст. 11); дополнительный отпуск (ст. 14); компенсация расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно один раз в два года (ст. 34). Важнейшее значение для работников Крайнего Севера и приравненных местностей имеет Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" <3>, положения которого распространяются на все категории работников в области пенсионных прав. -------------------------------- <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 51. Ст. 4831.
В соответствии с п. 2 ст. 14 Закона предусмотренные размеры пенсий увеличиваются на соответствующий районный коэффициент, устанавливаемый Правительством Российской Федерации, в зависимости от района (местности) проживания, на весь период проживания указанных граждан в указанных районах. Федеральным законом от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" <4> распространяются специальные нормы в области пенсионных прав: трудовая пенсия устанавливается за 15 календарных лет работы; каждый календарный год работы в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, считается за девять месяцев работы в районах Крайнего Севера; гражданам, проработавшим в районах Крайнего Севера не менее 7 лет 6 месяцев, трудовая пенсия назначается с уменьшением возраста, установленного ст. 7 настоящего Федерального закона, на четыре месяца за каждый полный календарный год работы в этих районах и др. -------------------------------- <4> Российская газета. 2001. 20 декабря. N 247.
Законом РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" <5> в ст. 30 предусматривается правовая гарантия, в соответствии с которой минимальный размер пособия по безработице выплачивается с учетом районного коэффициента. -------------------------------- <5> Российская газета. 1996. 6 мая. N 84.
Федеральный закон РФ от 17.07.2011 N 211-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из закрывающихся населенных пунктов в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" <6> устанавливает гарантии в области жилищных прав - предоставление субсидий при выезде из северных районов страны. -------------------------------- <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4559.
Иными федеральными законами установлены правовые гарантии не для всех, а для отдельных категорий работников. На основании п. 5 ст. 39 Федерального закона РФ от 21.07.1997 N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" сотруднику таможенного органа при выслуге 20 и более лет в любой год из последних трех лет до достижения им предельного возраста пребывания на службе в таможенных органах предоставляется дополнительный отпуск продолжительностью 30 календарных дней с оплатой стоимости проезда и одного из членов его семьи к месту проведения отпуска и обратно в пределах территории Российской Федерации <7>. -------------------------------- <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3586.
Законом РФ от 12.02.1993 N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" установлено правило применения коэффициентов к размерам пенсий (ст. 48) <8>. -------------------------------- <8> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 9. Ст. 328.
Такое правовое регулирование представляется вполне законным и обоснованным - указанным категориям субъектов устанавливаются гарантии и компенсации в связи с объективными обстоятельствами: выполнением службы в экстремальных северных условиях, что не противоречит единству трудового законодательства. Кроме того, указанные правовые гарантии не ставят военнослужащих, сотрудников таможенных органов, органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в особое привилегированное положение по сравнению с иными сотрудниками или работниками Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Однако в отношении отдельных субъектов права законодатель предусмотрел такие дополнительные гарантии и компенсации, которые предоставляют им значительные преимущества по сравнению с остальными сотрудниками и работниками северных районов страны. Специальные правовые гарантии и компенсации установлены для судей. В соответствии с положениями ст. 15 Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" <9> время работы в должности судьи в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях засчитывается в стаж работы судьи в полуторном размере. -------------------------------- <9> Российская юстиция. 1995. N 11.
Судьям, проработавшим в этих районах соответственно не менее 15 и 20 календарных лет и ушедшим (удаленным) в отставку, ежемесячное пожизненное содержание назначается и выплачивается с учетом районного коэффициента к заработной плате независимо от их места жительства и времени обращения за указанным содержанием, что не предусматривается для работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностей другой сферы деятельности. Такая дифференциация норм трудового законодательства представляется нам незаконной и необоснованной, поскольку она нарушает принцип единства правового регулирования - фактором дифференциации при выполнении работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях являются экстремальные природно-климатические условия, которые в одинаковой степени влияют и на судей, и на иных работников. Такая выборочная дифференциация нарушила единство правового регулирования и привела к неравенству трудовых прав и дискриминации работников. Доктринальное толкование правовых категорий единства и дифференциации подтверждает, что это взаимодействующие стороны правового регулирования труда, и, как подчеркивает Ю. П. Орловский, их связь требует обеспечения единства с помощью дифференциации и дифференциации с помощью единства <10>. -------------------------------- <10> Иванов С. А., Лившиц Р. З., Орловский Ю. П. Советское трудовое право: вопросы теории. М., 1978. С. 319.
Как подтверждается современными учеными, единство отражено для всех трудовых отношений в принципах правового регулирования труда, в общих актах и общих нормах для всех работников <11>. И именно это определяет единство трудового законодательства <12>. -------------------------------- <11> Гусов К. Н., Полетаев Ю. Н. Ответственность по российскому трудовому праву: Научно-практическое пособие. М.: Велби, Проспект, 2008. С. 38. <12> Скачкова Г. С. Расширение сферы действия трудового права и дифференциации его норм: Монография. М.: МГИУ, 2003. С. 238.
На наш взгляд, именно единство трудового права придает стабильность правовому регулированию социально-трудовых отношений. О. В. Смирнов констатирует, что общие правовые нормы, установленные государством, распространяются на всех работников и всех работодателей независимо от правового статуса работника и правового положения работодателя, независимо от организационно-правовой формы организации, ее целей и предмета деятельности и независимо от сферы приложения труда <13>. -------------------------------- <13> Смирнов О. В. Трудовое право: Учебник. М.: Статус ЛТД+, 1999. С. 28 - 29.
Соглашаясь с данным высказыванием ученого, отметим, что с 2005 г. это правило получило обратное развитие - сегодня общие правовые нормы государством устанавливаются не для всех работников, что представляется незаконным. Ю. П. Орловский, определяя задачу, которую призвана решать дифференциация, указывает, что она заключается в том, чтобы индивидуализировать общую правовую норму в отношении отдельных категорий работников, обладающих неодинаковыми способностями или работающих в разных условиях, что позволяет обеспечить наиболее эффективное воздействие трудового права на регулируемые им общественные отношения <14>. -------------------------------- <14> Орловский Ю. П. Единство и дифференциация советского трудового права // Иванов С. А., Лившиц Р. З., Орловский Ю. П. Советское трудовое право: вопросы теории. М., 1978. С. 314 - 354.
Но если имеются устойчивые критерии отличий условий труда работников, трудящихся в одинаковых условиях, то и гарантии для всех них должны быть одинаковыми. В противном случае налицо дискриминация. Такая неоправданная выборочная дифференциация нарушает основные правила соотношения единства и дифференциации, при которых дифференциация должна способствовать единству правового регулирования трудовых отношений, а единство - создавать условия для дифференциации правового регулирования труда. В связи с этим заслуживают особого мнения высказывания А. М. Лушникова, Ф. Швительберга, К. К. Уржинского, которые справедливо отмечают весьма тонкую грань между двумя такими взаимосвязанными правовыми категориями, как дифференциация и дискриминация <15>. -------------------------------- <15> Лушников А. М. Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда: Доклад на Пятой Международной научно-практической конференции 27 - 30 мая 2009 г. // Юридическое образование и наука. 2009. N 3. С. 30 - 38; Штивельберг Ф. Б. Отражение дифференциации правового регулирования труда в Трудовом кодексе РФ. Новый Трудовой кодекс Российской Федерации и проблемы его применения: Материалы Всероссийской научно-практической конференции 16 - 18 января 2003 г. / Отв. ред. К. Н. Гусов. М., 2004. С. 276; Уржинский К. К. Некоторые вопросы дифференциации правового регулирования трудовых отношений и проблемы реализации принципа равенства в сфере труда: сравнительно-правовое исследование законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь // Социальное и пенсионное право. 2009. N 3. С. 46 - 48.
Авторы указывают, что недостаточная научная проработка необходимости дифференциации в отношении того или иного круга субъектов, реализованная в нормах трудового законодательства, представляет не что иное, как узаконенную дискриминацию. На наш взгляд, именно единство трудового права исключает дискриминацию работников, придает стабильность правовому регулированию социально-трудовых отношений и помогает реализовать его основную социальную функцию. Этот вывод основывается на том, что в науке трудового права вопросы единства и дифференциации рассматриваются в их взаимосвязи и взаимодействии без противопоставления друг другу, что подтверждается высказываниями ученых. Например, М. И. Бару считает, что детализация и конкретизация единых основополагающих принципов трудового права достигается путем дифференциации, выражающейся в учете особенностей тех или иных отношений <16>. -------------------------------- <16> Бару М. И. Унификация и дифференциация норм трудового права // Советское государство и право. 1971. N 10. С. 47; Советское трудовое право: Учебник / Под ред. А. И. Процевского. М., 1981. С. 51.
Аналогичной позиции придерживается А. Е. Пашерстник, который подтверждает, что единство трудового права предполагает дифференциацию, служа средством реализации единых принципов правового регулирования и их конкретизации в разнообразных условиях <17>. -------------------------------- <17> Пашерстник А. В. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о труде. М.: Издательство АН СССР, 1955. С. 75.
С тех пор, как были написаны эти строки, прошло более полувека. Тем не менее приведенные высказывания остаются актуальными и сегодня, поскольку правовое исследование трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права в регулировании социально-трудовых отношений работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, позволяет автору сделать вывод о наличии проблемы соотношения единства и дифференциации. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Закона 1993 г. гарантии и компенсации для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и являющихся работниками организаций, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, а также лиц, получающих пособия, стипендии и компенсации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с положениями ч. 8 ст. 325 и ч. 5 ст. 326 Трудового кодекса Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления самостоятельно определяются условия, размер и порядок предоставления правовых гарантий в области социально-трудовых прав работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Примером является Закон Магаданской области от 06.12.2004 N 507-ОЗ "Об установлении гарантий и компенсаций для лиц, проживающих в Магаданской области и работающих в организациях, финансируемых из областного бюджета, а также лиц, получающих пособия, стипендии и компенсации за счет средств областного бюджета" (принят Магаданской областной Думой 22.11.2004) <18>. -------------------------------- <18> Магаданская правда. 2004. 15 декабря. N 140 (19364).
Аналогичное решение принято Магаданской городской Думой от 30.12.2004 N 76-Д "О гарантиях и компенсациях для лиц, проживающих на территории муниципального образования "Город Магадан", работающих в организациях, финансируемых из местного бюджета" <19>, которое устанавливает свои правила предоставления гарантий и компенсаций указанным субъектам права. -------------------------------- <19> Вечерний Магадан. 2005. 3 февраля. N 4 (810).
Поскольку содержание Закона Магаданской области и решения Магаданской городской Думы в целом одинаковы, чтобы не повторяться, остановимся на их принципиальных положениях. В отличие от действующего федерального законодательства, указанными актами лицам в возрасте до 30 лет процентная надбавка выплачивается в полном объеме с первого дня работы, если они прожили на территории Магаданской области в общей сложности не менее пяти лет. В обоих актах более подробно регламентирован порядок оплаты проезда к месту использования отпуска и обратно. Если ст. 325 ТК РФ содержит лишь общие правила оплаты проезда к месту использования отпуска и обратно, действующие на территории Магаданской области правила регламентируют его достаточно подробно. Работникам, принятым на работу переводом из организаций, финансируемых из местного бюджета, в трудовой стаж для предоставления данной компенсации (оплаты) засчитывается время работы в этих организациях, что также отсутствует в федеральном законодательстве. Уточнен порядок предоставления правовых гарантий при переезде (ст. 326 ТК РФ). При этом имеются существенные различия между актами Магаданской области и органов местного самоуправления. Если для работников организаций, финансируемых из бюджета Магаданской области, компенсации при переезде в другие районы страны производятся вне зависимости от трудового стажа в такой организации, то работникам муниципальных организаций они предоставляются по истечении трех лет работы. Установлен срок сохранения права на получение компенсации при переезде в обоих случаях в течение одного года со дня расторжения работником трудового договора. Кроме того, указанными выше актами установлены гарантии медицинского обслуживания, в т. ч. оплата стоимости проезда для получения медицинских консультаций или высокотехнологической и специализированной медицинской помощи, что является в Магаданской области весьма существенным условием в связи с отсутствием большинства специалистов. В сфере социального обеспечения выделяется положение о доплате до средней заработной платы разницы между средним заработком (денежным содержанием, вознаграждением) и пособием по социальному страхованию, исчисленным в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством". Аналогичные законы и постановления имеются и в иных северных субъектах России. В Мурманской области 29 декабря 2004 г. принят Закон N 579-01-ЗМО "О государственных гарантиях и компенсациях, правовое регулирование которых отнесено к полномочиям органов государственной власти Мурманской области, для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера"; в Камчатской области действует Закон от 29 декабря 2004 г. N 247 "Об оплате труда работников организаций, финансируемых из областного бюджета", Закон Камчатского края от 6 марта 2008 г. N 15 "О гарантиях и компенсациях для лиц, проживающих в Камчатском крае и работающих в организациях, финансируемых из краевого бюджета" и др. <20>. -------------------------------- <20> Материалы к парламентским слушаниям "Проблемы законодательного обеспечения реализации демографической политики государства в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". 30 ноября 2011 г.: В 2 т.
Многими северными субъектами устанавливаются повышенные правовые гарантии с учетом своих финансовых возможностей. Например, в соответствии со ст. 5 Закона Томской области от 14 мая 2005 г. N 78-ОЗ "О гарантиях и компенсациях за счет средств областного бюджета для лиц, проживающих в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера", лицам, заключившим трудовые договоры о работе в организациях, финансируемых из областного бюджета, расположенных в местностях Томской области, приравненных к районам Крайнего Севера, и прибывшим в соответствии с этими договорами из других местностей Томской области или регионов Российской Федерации, предоставляются единовременное пособие работнику в размере пяти должностных окладов (пяти месячных тарифных ставок) и единовременное пособие на каждого прибывающего с ним члена его семьи в размере одного должностного оклада (одной месячной тарифной ставки) <21>. -------------------------------- <21> Там же. С. 3 - 9.
Имеются и обратные примеры, когда законом субъекта или актом органа местного самоуправления устанавливаются определенные ограничения для предоставления той или иной гарантии. Так, Законом Республики Саха (Якутия) от 9 декабря 2004 г. 187-З N 381-III "О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых из государственного бюджета Республики Саха (Якутия)" установлено правило, при котором работникам, проработавшим в указанных организациях от 3 до 5 лет, компенсация расходов, связанных с выездом за пределы Республики Саха (Якутия), производится в размере 50%. В полном размере данная компенсация выплачивается работникам, проработавшим в этих организациях свыше 5 лет <22>. Из чего можно сделать вывод, что работникам, проработавшим в организациях, финансируемых из регионального бюджета Республики Саха, менее 3 лет, выплата указанной компенсации не предусмотрена. -------------------------------- <22> Якутия. 2004. 28 декабря. N 242.
Важные законы принимаются в области занятости населения. Примером является Закон Магаданской области от 28.12.2004 N 518-ОЗ "О квотировании рабочих мест для инвалидов, проживающих в Магаданской области" <23>. -------------------------------- <23> Магаданская правда. 2004. 29 декабря. N 146 (19370).
Разграничение полномочий в сфере правового регулирования социально-трудовых отношений между федеральными органами государственной власти РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления имеет, на наш взгляд, неоднозначный характер. С одной стороны, субъекты РФ вправе устанавливать дополнительные гарантии и компенсации, при помощи которых имеют возможность оперативно реагировать на происходящие социальные, демографические, экономические процессы. С другой стороны, законодатель, вменив им в обязанность установление гарантий и компенсаций, не определил на федеральном уровне тот минимальный размер, на котором должны базироваться их акты. Кроме того, следует отметить, что разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, предусмотрено положениями ст. 72 Конституции Российской Федерации. Однако, в соответствии с п. "в" ч. 1 ст. 71 Конституции Российской Федерации, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в т. ч. в сфере труда) находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Поэтому представляется необоснованным исключение государственного правового регулирования социально-трудовых отношений в отношении определенной части работников северных районов.
Название документа