Институт квотирования в миграционной политике Российской Федерации: история и актуальные тенденции развития
(Трыканова С. А.) ("Миграционное право", 2013, N 2) Текст документаИНСТИТУТ КВОТИРОВАНИЯ В МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИЯ И АКТУАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
С. А. ТРЫКАНОВА
Трыканова Светлана Анатольевна, доцент кафедры конституционного и муниципального права РГУ им. С. А. Есенина.
В статье проводится анализ эффективности института квотирования в миграционной политике РФ. Автор рассматривает направления совершенствования данного института в контексте новой концепции миграционной политики РФ до 2025 г.
Ключевые слова: миграционная политика, квотирование иностранной рабочей силы, концепция миграционной политики РФ до 2025 г., рабочая миграция, сезонная миграция.
Institute of quotas in the migration policy of Russia: history and current trends S. A. Trykanova
The article deals with the efficiency of the institute quotas in the migration policy of Russia. The author considers ways of improving the institution of quotas in the context of the new concept of migration policy of Russia until 2025.
Key words: migration policy, quotas of foreign labor, the concept of migration policy of Russia until 2025, labor migration, seasonal migration.
13 июня 2012 г. Президент Российской Федерации Владимир Путин утвердил Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Данный документ определяет стратегические задачи миграционной политики, в частности в сфере квотирования трудовой миграции: "Система привлечения временных трудовых мигрантов и определения потребности в иностранной рабочей силе нуждается в совершенствовании. Действующая система квотирования несовершенна и предполагает излишне длительные сроки рассмотрения заявок работодателей, а также не обеспечивает привлечение иностранных работников на рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей". В этой связи представляется важным анализ эффективности сложившейся практики квотирования трудовой миграции в РФ. Впервые квотирование было введено в 2002 г., когда был принят Закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Речь тогда шла только о мигрантах из стран с визовым режимом въезда в Россию. Порядок определения квот был разработан Минтрудом России совместно с МВД России, Минэкономразвития России и Госкомстатом России. На местах были созданы межведомственные комиссии, которые осуществляли сбор и обобщение заявок работодателей, а затем направляли свои предложения в Минтруд России. Эти комиссии, как правило, возглавлялись заместителем губернатора субъекта РФ. Заявки от работодателей принимались до 1 июля (т. е. срок был на два месяца больше, чем сейчас). Этот порядок реально действовал в 2004 - 2006 гг. После вступления в 2007 г. в действие нового миграционного законодательства в сфере квотирования произошли изменения, которые отчасти "уравновесили" существенную либерализацию процедур легализации пребывания и занятости трудовых мигрантов, особенно так называемых безвизовиков. Была введена квота для мигрантов из стран, с которыми у России установлен безвизовый режим въезда. В тот же период Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. N 783 был утвержден новый механизм квотирования иностранной рабочей силы, в соответствии с которым <1>: -------------------------------- <1> О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. N 783 // [Электронный ресурс]. URL: http://www. migrakvota. gov. ru/index. php? mod=pages&page_id=11 (дата обращения: 31.01.2013).
- в регионах были определены уполномоченные органы, на которые возлагалась значительная часть полномочий межведомственных комиссий. Примерно в 80% субъектов РФ роль уполномоченных органов взяли на себя службы занятости; - срок представления заявок работодателями в уполномоченные органы был сокращен до 1 мая; - потребность в привлечении иностранных работников стала определяться не только в целом по субъекту, но и по приоритетным профессионально-квалификационным группам. Форма заявки от работодателей, а также пакет документов, представляемых регионом в Минздравсоцразвития России, весьма усложнились, требовался большой объем дополнительной информации. В конце 2008 г. в Постановление Правительства N 783 были внесены поправки, предусматривающие увеличение резерва квоты до 50% от заявленной работодателями потребности (до этого - 10%), а также возможность корректировать квоту не только в сторону ее увеличения, но и в сторону уменьшения. Квотирование ИРС подразумевает, во-первых, регулирование объемов ее привлечения в целом по стране и по регионам в целях восполнения дефицита трудовых ресурсов в экономике страны и, во-вторых, защиту национального рынка труда. В-третьих, квота как результат заявочной кампании призвана служить индикатором потребностей российской экономики в ИРС в разрезе профессий, специальностей. В-четвертых, введение квоты преследует и определенную политическую цель - успокоить общественное мнение относительно неконтролируемого притока трудовых мигрантов, снизить накал антимигрантских настроений. Например, в конце 2008 г. на фоне нарастающего экономического кризиса в СМИ нагнетались опасения, связанные с тем, что мигранты занимают рабочие места, необходимые для теряющих работу россиян. Квоты на привлечение ИРС на 2009 г. были сокращены в 2 раза (с 3,98 млн. разрешений на работу до 1,99 млн. и с 1,25 млн. приглашений на въезд до 0,63 млн.). Общественное мнение было успокоено, но работодатели начали сталкиваться с трудностями в восполнении дефицита кадров <2>. -------------------------------- <2> Итоги Круглого стола "Трудовая миграция в Россию: квота как инструмент миграционной политики и антикризисного регулирования" // [Электронный ресурс]. URL: http://do. gendocs. ru/docs/index-164249.php (дата обращения: 31.01.2013).
Участники дискуссии отмечали, что из всех функций, возлагаемых на систему квотирования, в России выполняется только четвертая - политическая, да и то лишь отчасти. Необоснованность устанавливаемых квот, безвизовый въезд подавляющего большинства трудовых мигрантов и значительные объемы их нелегальной занятости не позволяют системе квотирования играть роль реального регулятора привлечения иностранной рабочей силы (ИРС). Огромная емкость российского рынка труда, дефицит прежде всего массовых рабочих профессий из-за плачевного состояния профтехобразования, а также перекосов в подготовке кадров в системе высшего образования делают бессмысленной защиту большей части национального рынка труда. Ежегодно на российском рынке труда фиксируется порядка 1 млн. только официально заявленных вакансий, которые составляют, по оценке экспертов, не более 25% их общего числа <3>. -------------------------------- <3> Там же.
Недостатки существующих механизмов квотирования и процедур проведения заявочной кампании, многие из которых объективно не поддаются преодолению, не позволяют рассматривать квоты в качестве сколько-нибудь надежного индикатора потребностей российской экономики в ИРС. В самом начале применения квот достоверность определения потребностей в привлечении ИРС подвергалась сомнениям, которые не развеяны до настоящего времени. После утверждения квоты регионы часто обращаются с просьбой о ее увеличении. Так, в первом полугодии 2008 г. были увеличены квоты на выдачу разрешений на работу (на 492 585) и приглашений на въезд (на 172 115) для 53 субъектов РФ. Во втором полугодии квоты на выдачу разрешений на работу возросли в 1,9 раза для 58 субъектов РФ, а квоты на выдачу приглашений на въезд - в 1,7 раза для 55 субъектов РФ. Таким образом, квоты не основываются на реальных потребностях экономики в привлечении трудовых мигрантов, в том числе и в профессионально-квалификационном разрезе. Показателен пример двукратного сокращения квот на 2009 г. Такое решение было принято произвольно, без всяких обоснований, без согласования с работодателями и субъектами РФ, на основе политического заявления главы Правительства. Сокращение проводилось в указанной пропорции автоматически по всем субъектам РФ и в разрезе профессий, специальностей, должностей. Урезанная часть квоты перешла в квотный резерв. В результате с января по май 2009 г. поступили запросы об изменении размера квот от 14 субъектов РФ. По мнению специалистов по рынкам труда, в условиях рыночной экономики нет никаких методов, чтобы определить, сколько и какой ИРС рынок труда потребует через год и даже в этом году. Ситуация очень динамична, ее невозможно предвидеть в деталях и потом транслировать в некий инструмент регулирования. Многие работодатели, особенно в среднем и малом бизнесе, не участвуют в заявочной кампании. Для них очень сложно, а зачастую и совершенно невозможно определить за 8 - 9 месяцев до начала года свою будущую потребность в иностранных работниках, тем более в разрезе профессионально-квалификационных групп. Работодатель, например, сегодня принимает решение расширить бизнес, он знает, каких работников, сколько, по какой цене ему нужно. А завтра ситуация может измениться. К примеру, повысят в два раза минимальный размер оплаты труда или разразится финансовый кризис. У работодателя будет другая задача - как уволить работников с минимальными издержками. В ряде отраслей, например в сельском хозяйстве, сильно зависящем от природных условий, предугадать ситуацию еще сложнее. И, наконец, вне поля зрения института квотирования остается поведение неформального сектора экономики, в котором заняты физические лица, работающие без регистрации. Всего в стране занято примерно 67 млн. человек, в т. ч. у юридических лиц - 47,5 млн., таким образом, разница почти в 20 млн. человек образует неформальный сектор. Это - сектор домашних хозяйств, которые нанимают работников, сектор самозанятых, занимающихся извозом и ремонтом квартир, и т. д. И этот неформальный сектор удовлетворяет большой реально имеющийся в стране спрос. По данным опросов Центра миграционных исследований при ИНП РАН, подтверждаемым результатами проектов других научных организаций, практически все трудовые мигранты хотят трудиться законно. Однако из-за быстрого исчерпания квот очень многие из них оказываются вытолкнутыми из правового поля. В результате трудовые мигранты подвергаются эксплуатации или попадают в рабство, не получают обещанную зарплату и т. д. То есть происходит массовое нарушение их прав. Государство же теряет налоги с их заработка, доходы от выдачи им разрешительных документов и может потерять необходимый России в обозримой перспективе иммиграционный потенциал. Часть мигрантов, не сумевших легализоваться, попадает в сети криминала и начинает заниматься каким-либо преступным бизнесом <4>. -------------------------------- <4> Там же.
Чехарда с квотами вынуждает мигрантов уезжать в другие государства, а Россия проигрывает в мировой конкуренции за трудовые ресурсы. Так, по информации Фонда "Таджикистан", эта общественная организация получает много обращений по поводу того, что в Москве и Подмосковье трудовые мигранты не могут получить разрешение на работу, но при этом в некоторых отделениях милиции они получают из-под полы телефон посреднической организации, которая за хорошую сумму им это разрешение обеспечивает. Кроме того, трудовыми мигрантами заключается большое количество платных фиктивных браков, за деньги приобретается российское гражданство, которое стоит сейчас на теневом посредническом рынке 5 тыс. долларов США, только для того, чтобы работать в России. Все это, по мнению Фонда, негативные результаты существующей системы квотирования. Следует отметить, что существующая система квотирования не учитывает геополитических интересов России. Это особенно заметно в регионах Сибири и Дальнего Востока. Отдельные отрасли экономики этих регионов, прежде всего сельское хозяйство, становятся полностью зависимыми от привлечения ИРС. При этом в Еврейской АО, Бурятии и Читинской области от 80 до 95% привлекаемой ИРС составляют трудовые мигранты из Китая. Определение потребности в привлечении ИРС в профессионально-квалификационном разрезе практически не увязывается с необходимостью подготовки национальных кадров. При этом из года в год некоторые субъекты РФ подают заявки на привлечение все в больших объемах ИРС по одним и тем же профессиям и специальностям. По мнению экспертов, получаемый в настоящее время от применения системы квотирования нулевой либо отрицательный социально-экономический эффект вряд ли может оправдать заработную плату и рабочее время огромного в масштабах страны бюрократического аппарата, занимающегося формированием и корректировкой квот. В целом механизм квотирования трудовой иммиграции не выполняет своей роли. Он не является регулятором привлечения необходимой российской экономике иностранной рабочей силы, зато служит для закрытия внутреннего рынка от внешней миграции; создает немало проблем в социально-экономической сфере, в результате чего страдают работодатели, регионы и сами мигранты; наносит урон развитию региональной интеграции стран СНГ, идее общего рынка труда. А Россия теряет иммиграционную привлекательность. Существующая в России система квотирования трудовой иммиграции нуждается в коренном пересмотре. И сделать это нужно как можно скорее, чтобы избежать дальнейшего нарастания экономических потерь и социально-политических угроз, связанных с ее применением. В этой связи следует рассмотреть возможные направления совершенствования организационно-правового регулирования института квотирования в РФ, что требует определения взвешенного комплексного подхода как к исследованию данной проблемы, так и к практическим шагам реализации.
Название документа