Социальная политика в условиях конверсии. Мировой опыт
(Калмыков В. В.) ("Международное публичное и частное право", 2005, N 2) Текст документаСОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В УСЛОВИЯХ КОНВЕРСИИ. МИРОВОЙ ОПЫТ
В. В. КАЛМЫКОВ
Калмыков В. В., к. и.н., доцент, декан факультета экономики и управления МГФ МГУС.
Социальная политика государств при проведении конверсии производства на примере США, Франции, Германии, Великобритании, участие профсоюзов в защите прав рабочих и служащих конверсионных предприятий
Успех конверсии существенно обусловливается психологической готовностью к ней трудовых коллективов. Работники оборонных предприятий воспринимали как должное постоянно произносимые заявления руководителей всех рангов о том, что они выполняли важное задание правительства Родины, это предопределяло их сознание. С точки зрения человеческой психологии, тяжел переход от условий государственных заказов, льгот и дотаций, от привилегированности отрасли в режим конкуренции и рынка со всеми сопутствующими последствиями - отсутствие госзаказа, необходимость поиска рынка сбыта и приспособление к его спросу, безработица, отмена ведомственного влияния в социальной сфере. Патернализм государства приводил к тому, что перед работниками оборонных отраслей, начиная с руководителей и кончая рабочими, не стояла проблема самостоятельного выживания. Экономическое сознание конверсируемых предприятий раньше не было ориентировано на экономическое использование выделяемых ресурсов. Главная задача, которую они должны были решать, - оптимизация времени производства при заданных качественных характеристиках при любых материальных затратах. Это не говорит о прямом расточительстве материальных средств, но недостаточное внимание к рачительности, экономии государственных средств существовало. Здесь проявляются различия советской и капиталистической систем. Какие меры предпринимаются в развитых западных странах при проведении конверсии оборонных предприятий, не допускающих серьезных социальных осложнений? Назовем наиболее широко применявшиеся в этих странах. Предварительное уведомление работающих о переводе их на новое место работы. Временная приостановка производства с выплатой соответствующей компенсации персоналу, преследующая цель удержать высококвалифицированные кадры. Переброска групп работающих с одного производственного участка на другой в течение продолжительного периода с использованием программ повышения квалификационного уровня работающих, их переквалификации и переподготовки. Поощрение приобретения персоналом дополнительных технических профессий и навыков, которые можно будет использовать при перепрофилировании производства. Разработка внутрифирменных программ обучения работающих с сохранением заработной платы на время обучения. Постоянный поиск возможностей диверсификации выпускаемой продукции в сфере как военного, так и гражданского производства. По опыту западных стран при организации и проведении конверсии приоритетными направлениями деятельности правительств являются разработка и осуществление компенсационной политики в целях поддержания доконверсионного уровня спроса и занятости в экономике страны в целом. Советский ученый профессор В. К. Фальцман раскрыл систему решения социальных вопросов в связи с конверсией в США. В соответствии с законопроектом "О военно-экономическом приспособлении" государство предоставляет следующие социальные услуги: каждый трудящийся в течение двух лет после потери работы по военным заказам имеет право на пособия: еженедельную компенсацию, равную 50% от первых $20 тыс. регулярного годового заработка и еще 50% от последующих $5 тыс. этого заработка; накопленную им пенсию; сохранение любой страховки, в том числе по здравоохранению; предоставление гражданской работы с оплатой и должностью, приблизительно равными потерянным, оплатой проезда к новому месту работы <*>. -------------------------------- <*> Цит. по: Шуклин С. И. Конверсия и профсоюзы. Библиотечка профсоюзного активиста. 1992. N 3 - 4. М.: Профиздат, 1992. С. 39.
В конце 1980-х годов американские политические и военные деятели, ученые, научно-исследовательские организации, средства массовой информации США выступили в печати с такими расчетами возможного перенаправления средств из военной в гражданскую сферу <1>. Экономия, которая может быть получена в результате реорганизации вооруженных сил США, по расчетам бывшего министра ВМС Дж. Лемана, может составить $45 млрд. <2>. По расчетам С. Норриса, экономия за счет сокращения масштабов ядерной гонки вооружений может составить $43 млрд. <3>. Экономия вследствие прекращения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, производства оборонных заказов по ряду военных программ и некоторых иных видов оборонных затрат - $17,1 млрд. <4>. Экономия за счет сокращения расходов по восьми статьям военных затрат - $8,6 млрд. <5>. От ликвидации перерасхода средств Пентагоном только в 1990 году может быть сэкономлено $50 млрд. <6>. -------------------------------- <1> Feldman J. Notes on orqanizing for economic conversion // New economy. Wash., 1989. Vol. 1. N 2. P. 8. Фелдман Дж. Заметки об организации экономической конверсии // Социально-экономические аспекты конверсии военного производства: опыт стран Запада: Сб. обзоров. М.: ИНИОН, 1991.С. 65. <2> Нью-Йорк таймс. 1989. 26 марта. <3> Буллетин оф зэ атомик сайнтистс. 1988. N 10. <4> Центр военной информации (Вашингтон) 1989. Март. <5> Бюджетное бюро Конгресса США. 1989. Февраль. <6> Нью-Йорк таймс. 1989. 28 апреля.
В США в штате Мичиган увольняемый по конверсии получал страховое пособие по безработице в течение 26 недель, право на льготное медицинское обслуживание, при наличии трудового стажа от 10 лет получал 6 - 75% полагающейся пенсии, 20% получали дополнительные пособия по безработице <*>. -------------------------------- <*> Расходы на оборону, конверсия военной промышленности и занятость. М.: ИНИОН, 1992. С. 14.
В целом при проведении конверсии в США внимание государства и общества направлялось на максимальное сдерживание потерь рабочих мест, предотвращение спада или застоя в промышленности, стимулирование применения военных технологий в гражданских целях; компенсацию в переходный период конверсии возможного ущерба в пенсионном обеспечении, медицинском страховании, введение гарантий переобучения новым профессиям, выделение подъемных в случае необходимости смены места жительства. В Великобритании практикуется выплата пособий по безработице, поощряется географическая мобильность высвобождавшихся работников, профессиональная подготовка и переподготовка, во все большем количестве фирм действуют программы помощи уволенным рабочим, которым выплачиваются деньги пропорционально их заработной плате и стажу работы. Одной из причин принятия таких программ выступает желание избегнуть появления оппозиционных настроений переменам и в результате конверсии <*>. -------------------------------- <*> Социально-экономические аспекты конверсии военного производства: опыт стран Запада. М.: ИНИОН, 1991. С. 85.
Во всех странах мира социальные вопросы являются одними из труднорешаемых в процессе конверсий военных предприятий и научных организаций. Социальные потребности остаются неудовлетворенными из-за нехватки средств как на федеральном, так и на региональном уровне. Это касается и Соединенных Штатов Америки. Директор по программам Национальной комиссии по экономической конверсии и разоружению Дж. Фельдман (США) отмечал, что военные традиционно получают "лучший кусок бюджетного пирога", он обращает внимание на существенный вопрос - после конверсии военные и работники конверсируемых предприятий и организаций попадают в ситуацию, когда они лишаются многих привилегий социального плана. Работающие в военной промышленности выступают против пацифистских организаций, так как сокращение военных расходов напрямую связано с их социальными благами <*>. В конце 1980-х годов более 26 млн. американцев в той или иной мере в материальной, социальной сферах зависели от военной экономики <**>. -------------------------------- <*> Feldman J. Notes on orqanizing for economic conversion // New economy. Wash., 1989. Vol. 1. N 2. P. 7 - 8. Фелдман Дж. Заметки об организации экономической конверсии // Социально-экономические аспекты конверсии военного производства: опыт стран Запада: Сб. обзоров. М.: ИНИОН, 1991. С. 62 - 63. <**> Социально-экономические аспекты конверсии военного производства: опыт стран Запада: М.: ИНИОН, 1991. С. 63.
Исторический опыт всех стран свидетельствует, что сокращение военных расходов должно уравновешиваться увеличением бюджетных ассигнований на производство других товаров и услуг, что может сказаться на недопущении или снижении безработицы. На это обращает внимание, в частности, научный сотрудник Лондонского университета Р. Смит <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 72.
Представляют интерес расчеты бюро статистики США. В 1976 году оно опубликовало данные о том, что на каждый $1 млрд. в результате конверсии можно создать 75 тыс. рабочих мест в военной сфере, 100 тыс. - в строительстве, 112 тыс. в производстве товаров массового потребления, 138 тыс. в области здравоохранения и 187 тыс. - в сфере образования <*>. Обращают на себя такие данные: в 1971 - 1973 годах в США расходы Министерства обороны снизились, но объем производства возрос на 20%, а число безработных не только не выросло, но и сократилось на 14% <**>. -------------------------------- <*> Петров В. П. Социально-философские проблемы конверсионной и военной доктрин современной России: возможность и действительность. Н. Новгород, 1998. С. 168. <**> Военная мысль. 1991. N 6. С. 78.
Французское правительство придает особое значение тому, чтобы при сокращении рабочих мест была обеспечена социальная защита работника военной сферы, чтобы были разработаны меры по поддержанию занятости. Здесь за 1980 - 1995 годы было сокращено 58,8 тыс. человек <*>. Соглашение о неполной занятости предусматривает оказание государственной финансовой помощи предприятиям, которые прибегают к этому в целях сокращения количества увольнений, причем финансирование соответствующих мероприятий со стороны государства может достигать 100%. Применяется прогрессивная, так называемая предпенсия - работник в возрасте до 55 лет может перейти на половину рабочей ставки, получая при этом от государства материальную компенсацию в размере примерно 30%. Здесь принята Конвенция Национального Фонда занятости об обучении и адаптации, заключаются конверсионные договоры, создаются ячейки переквалификации, выплачиваются временные депрессивные пособия и др. <**> -------------------------------- <*> Конверсия: российский и французский опыт. В 3 т.: Перевод / Нижегородский государственный лингвистический ун-т. Н. Новгород: Изд-во Нижегородского ун-та, 1996. Т. 3. С. 120 - 121. <**> Петров В. П. Социально-философские проблемы конверсионной и военной доктрин современной России: возможность и действительность. Н. Новгород, 1998. С. 171 - 172.
В западных странах решение социальных вопросов при проведении конверсии инициировалось профсоюзами. Так, в Великобритании инициатива диверсификации военного производства и перевода военных заводов на изготовление гражданской продукции принадлежала профсоюзам и лейбористской партии. В 1985 году Конгресс британских тред-юнионов принял резолюцию в защиту прав рабочих и служащих конверсируемых предприятий на сохранение работы или на альтернативное трудоустройство в гражданских отраслях <*>. -------------------------------- <*> Расходы на оборону, конверсия военной промышленности и занятость. М.: ИНИОН, 1992. С. 7.
Целью участия в конверсионных работах профсоюзов Западной Европы было не столько наполнение рынка гражданскими товарами, сколько стремление предупредить социальные взрывы, связанные с возможностью массовых увольнений работников с военных производств. Профсоюзы исходили из того, что главная трудность конверсии в правильном выборе средств решения проблем занятости <*>. -------------------------------- <*> Там же.
Разработанный британским профсоюзом транспортных и неквалифицированных рабочих план конверсии военного производства под названием "Лучшее будущее для работников военной промышленности" предусматривал такие цели: создание альтернативного производства на тех предприятиях, где есть технологические условия и рабочая сила требуемой квалификации; выделение на проведение конверсии дополнительных средств, необходимых для создания новых мощностей, обучения рабочих и пр.; изменение не только номенклатуры продукции, но и структуры, объема занятости; осуществление конверсии в рамках единой промышленной политики путем демократического центрального и регионального планирования при участии правительства, профсоюзов, предпринимателей <*>. -------------------------------- <*> Конверсия высоких технологий. СПб., 1993. С. 38.
В Германии профсоюзы настаивали на разработке для военных предприятий "альтернативных программ производства", то есть диверсификации выпуска продукции и подготовке к возможной конверсии в условиях сохранения работникам их рабочих мест, зарплаты и других социальных проблем <*>. -------------------------------- <*> Расходы на оборону, конверсия военной промышленности и занятость. М., 1992. С. 11.
Мировой опыт свидетельствует, что профсоюзы понимают, какие дополнительные трудности подстерегают их на пути разоружения, поэтому они активно участвуют в разработке стратегии и мероприятий конверсии, с тем чтобы гарантировать объем и определенную структуру занятости. Профсоюзы, исходя из заботы о работающих в оборонной сфере, не воспринимают разоружение в качестве главной угрозы рабочим местам. Больше их волновало внедрение новых систем вооружений, базирующихся на безлюдной технологии <*>. -------------------------------- <*> Wellmann CH. Abrustung und Beschaftigung - ein Zielkonflikt? Frankfurt f. M. - Hew York: Campus, 1989. P. 28. Велльманн Х. Разоружение и занятость - конфликт целей? // Социально-экономические аспекты конверсии военного производства: опыт стран Запада: Сб. обзоров. М.: ИНИОН, 1991. С. 102 - 109.
Вместе с тем существует мнение, которого, в частности, придерживаются профсоюзы, согласно которому сокращение производства на военных предприятиях не следует проводить, так как от этого в социальном отношении страдает большое число работников этой сферы. Генеральный вице-президент межнационального профсоюза рабочих авиакосмической промышленности Дж. Поулин отмечал, что популярность идеи процветания и полной занятости через увеличение военных расходов вызывается тем, что положение миллионов американцев зависит от военно-промышленного комплекса. "Когда заходит разговор о сокращении расходов на оборону, вопрос этот превращается в вопрос о рабочих местах" <*>. В Великобритании в 1973 году лейбористская партия предлагала значительно сократить военные расходы (понизить их на 20%). Это предложение не было поддержано профсоюзами из-за отрицательного воздействия на занятость людей <**>. -------------------------------- <*> Указ. и цит. по: Потапов В. В. Милитаризация или конверсия?: Анализ буржуазных концепций / АН СССР, ИНИОН. М.: Наука, 1990. С. 80 - 81. <**> Там же. С. 83.
Исполком Американской федерации труда - Конгресса производственных профсоюзов (АФТ - КПП) в резолюции "Об экономической конверсии" призывал Конгресс США принять законодательный акт, который гарантировал бы должное планирование экономической конверсии, эффективную поддержку бизнеса в развитии альтернативного использования ориентированных на военные нужды производств и помощь трудящимся, испытывающим негативные последствия сокращения расходов на оборону. Законодательство в области планирования, по мнению АФТ - КПП, должно включать в себя создание национальной комиссии и общинных комитетов по конверсии; нормы по заблаговременному уведомлению о предстоящем прекращении или сокращении финансирования; создание фондов для облегчения конверсионных мероприятий. Программа оказания помощи трудящимся законодательно должна установить особую федеральную систему по борьбе с безработицей; расширение программ переподготовки и трудоустройства; меры в области медицинского обеспечения <*>. -------------------------------- <*> Попелло С. Конверсия: социальное измерение. М.: Профиздат, 1991. С. 99 - 101.
По сравнению с историческим развитием социального партнерства в других промышленно развитых странах в России оно не развивалось снизу, а было инициировано в основном сверху как один из элементов политики модернизации в сторону рыночной экономики западного типа. В 1990-х годах российское правительство создало правовую основу и структуры для институционализации социального диалога. С 1991 года были приняты законы о регулировании трудовых конфликтов, коллективных переговорах и профсоюзах; были созданы трехсторонние органы на федеральном уровне и в большинстве регионов; существуют профсоюзы и организации работодателей; созданы инспекции труда; подписаны трехсторонние соглашения на федеральном и региональном уровнях; заключены коллективные договора на уровне отраслей и компаний. Вместе с тем на федеральном уровне работодатели и профсоюзы жалуются, что правительства не воспринимают трехстороннюю комиссию достаточно серьезно. Механизм консультаций по социальному и трудовому законодательству, установленный в законодательном акте о создании трехсторонней комиссии для регулирования социальных и трудовых отношений, часто игнорируется. Трехстороннее соглашение часто является туманным, а некоторые из более конкретных положений не выполняются. Многие работодатели, пользующиеся неоспоримой и практически неограниченной властью в своих компаниях, не готовы ограничивать себя каким-либо совместным договором. На предприятиях и в организациях ВПК представлены традиционные профсоюзы, в силу исторических причин доверие к ним трудящихся уже в начале реформ было весьма низким. Их угрозы забастовок и протестов часто оказывались пустыми словами, которые не производили никакого впечатления ни на правительство, ни на работодателей. Новые профсоюзы представлены в меньшинстве на предприятиях ОПК. На многих малых предприятиях не подписывается никаких коллективных соглашений, принимаемые соглашения не полностью отвечают своей защитной функции. Делегировав большинство бывших функций государства социальным партнерам, в особенности на уровне предприятий, государство освободило себя от многих функций повседневного регулирования и управления трудовыми отношениями. Поэтому без сильных организаций трудящихся и работодателей, действенного механизма проведения законов в жизнь система социального партнерства, в большей степени основанная на договорной основе, не работает. Предполагалось, что переориентация значительной части материальных и финансовых ресурсов с военных на гражданские нужды будет способствовать кардинальным преобразованиям в экономике, улучшению благосостояния народа и ускорению научно-технического прогресса. Но ничего этого не произошло. Социальный диалог способствует доверию и согласию в отношениях между трудящимися и работодателями. Забота о демократических правах и человеческом достоинстве на рабочем месте - это не только самоцель, но и средство убеждения людей в необходимости заботиться о качестве своей работы и успехе предприятия. В процессе конверсии военного производства государство должно прочно держать социально-культурный якорь, с тем чтобы общая культура производителей и их социальное положение прекратили снижаться, чтобы их нынешнее состояние являлось стартом в сторону прогресса. Любой экономический кризис подвергает испытанию национальную систему социальной защиты, так как поступления в нее обычно снижаются, а потребность в пособиях возрастает. Система социальной защиты является основным инструментом действий в условиях кризиса, которым располагает общество для смягчения социальных последствий экономического кризиса. Конверсия - это закономерный возврат обществу, его гражданам совокупных затрат на военные нужды. Обществу не нужна "конверсия любой ценой", но именно так получилось в реальной практике. Получилось так, что и на этот раз российский народ вынужден заниматься жертвоприношением во имя постконверсионного благополучия грядущих поколений.
Название документа