Проблемы регионального нормотворчества в сфере труда (на примере Ульяновской области)
(Курушин А. А.) ("Социальное и пенсионное право", 2006, N 1) Текст документаПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА В СФЕРЕ ТРУДА (НА ПРИМЕРЕ УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ)
А. А. КУРУШИН
Курушин А. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового и предпринимательского права Института права и государственной службы Ульяновского госуниверситета.
Множественность субъектов, уровней и форм осуществления обусловливают особую сложность нормотворческой деятельности в сфере регулирования социально-трудовых отношений в России. Пункт "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относит правовое регулирование в сфере труда к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по вопросам совместного ведения издаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, а также принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Анализ ст. 5 Трудового кодекса РФ позволяет выделить федеральный, региональный, территориальный (местный) и локальный уровни в системе нормативных правовых актов о труде. На федеральном уровне принимаются Трудовой кодекс РФ, иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. На региональном уровне принимаются конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. На местном уровне принимаются акты органов местного самоуправления, а на локальном уровне работодателями издаются локальные нормативные акты о труде. Вместе с тем правотворческая деятельность в сфере труда может осуществляться не только в форме издания нормативных правовых актов, но также и в договорной форме. Не случайно одной из общепризнанных особенностей метода трудового права является сочетание нормативного и договорного регулирования социально-трудовых отношений <*>. Часть 1 ст. 9 Трудового кодекса РФ предусматривает в этой связи, что регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений может осуществляться путем заключения, изменения, дополнения в соответствии с трудовым законодательством коллективных договоров, соглашений, трудовых договоров. -------------------------------- <*> См., например: Толкунова В. Н. Трудовое право. Курс лекций. М.: ООО "ТК Велби", 2002. С. 16; Трудовое право: Учебник / Под ред. О. В. Смирнова. М.: Изд-во "Проспект", 2004. С. 15 - 17.
Договорная форма нормотворческой деятельности в сфере труда в целом может быть признана производной, поскольку коллективные договоры, соглашения и трудовые договоры должны в полной мере основываться на трудовом законодательстве. Однако в ряде случаев договорному регулированию социально-трудовых отношений законодатель обоснованно придает большее юридическое значение по сравнению с правотворчеством в форме издания нормативных актов. Например, ч. 1 ст. 8 Трудового кодекса РФ предусматривает, что работодатель принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, но только в соответствии с коллективным договором и социально-партнерскими соглашениями. Следовательно, юридическая сила указанных договоров выше, чем у локальных нормативных актов работодателя. Вместе с тем принятие Трудового кодекса РФ не снизило актуальности проблем обеспечения законности, системности и согласованности нормативного и договорного регулирования в сфере труда. Причем в субъектах Российской Федерации чаще всего приходится сталкиваться с различными их проявлениями. Достаточно показательной в этой связи является ситуация, сложившаяся в Ульяновской области после заключения 11 февраля 2005 г. трехстороннего Соглашения между Ульяновской федерацией отраслевых профсоюзов, Союзом промышленников и предпринимателей (работодателей) Ульяновской области, Ульяновским союзом сельских товаропроизводителей (работодателей) и Администрацией Ульяновской области на 2005 - 2006 гг. <*>. Анализ его основных нормативных положений приводит к выводу о том, что данный правовой акт не согласуется с действующим трудовым законодательством, а потому не способен стать в полной мере эффективным средством регулирования социально-трудовых отношений в регионе. -------------------------------- <*> См.: Ульяновская правда. 2005. 16 февр.
Так, п. 7.1 Соглашения устанавливает следующий порядок распространения действия данного правового акта на работодателей, не участвовавших в его заключении: "Стороны предлагают Работодателям, не участвующим в Соглашении, присоединиться к этому Соглашению. Если Работодатель в течение 30 календарных дней с момента официального опубликования предложения о присоединении к Соглашению не представил в областной орган по труду мотивированный отказ от присоединения к Соглашению, Соглашение считается распространенным на этого работодателя со дня официального опубликования этого предложения". Изложенная процедура во многом противоречит федеральному трудовому законодательству и грубо нарушает трудовые права работодателей. В силу ч. 1 ст. 6 Трудового кодекса РФ основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений отнесены к исключительному ведению федеральных органов государственной власти. Согласно ст. 24 Трудового кодекса РФ одной из основ, принципом социального партнерства является добровольность принятия сторонами на себя обязательств. Возможность "автоматического" распространения действия соглашений на работодателей, не участвовавших в их заключении, совершенно не согласуется с данным принципом. Поэтому указанная возможность предусматривается федеральным законодательством лишь в исключительных случаях и только для отдельных видов социально-партнерских соглашений. Из содержания ст. 48 (ч. 6 и 7) Трудового кодекса РФ следует, что распространение действия соглашений на работодателей, не участвовавших в их заключении, предусматривается только в отношении отраслевых соглашений, заключенных на федеральном уровне. Кроме того, правом предлагать работодателям присоединиться к соглашению закон наделяет вовсе не его стороны, а руководителя федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда. В региональных социально-партнерских соглашениях, к числу которых относится рассматриваемое трехстороннее Соглашение от 11 февраля 2005 г., возможность распространения их действия по инициативе сторон на работодателей, не участвовавших в их заключении, вообще не может быть предусмотрена. Еще одно весьма важное нормативное положение трехстороннего Соглашения от 11 февраля 2005 г. закреплено в п. 2.3.1, согласно которому работодатели принимают на себя обязательство "обеспечить минимальную оплату труда работникам внебюджетной сферы при полном рабочем дне не ниже величины прожиточного минимума, установленного для трудоспособного населения Ульяновской области". Известно, что ч. 3 ст. 37 Конституции РФ предусматривает право каждого на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Следовательно, Конституция РФ допускает возможность установления минимальной заработной платы исключительно федеральным законом. Статья 130 Трудового кодекса РФ, в свою очередь, указывает на то, что величина минимального размера оплаты труда выступает одной из основных государственных гарантий прав работников в сфере оплаты труда. Часть 1 ст. 6 Трудового кодекса РФ к ведению федеральных органов государственной власти относит установление обеспечиваемого государством уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам. Статья 421 Трудового кодекса РФ предусматривает, что порядок и сроки поэтапного повышения размера минимальной заработной платы до величины прожиточного минимума, а также механизм, гарантирующий ее выплату в указанном размере, устанавливаются федеральным законом. Федеральный закон от 2 июня 2000 г. N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" <*> в ч. 3 ст. 2 предусматривает: "Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (за исключением субъектов Российской Федерации - получателей дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации) могут принимать законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие более высокий по сравнению с установленным федеральным законом размер минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации с учетом мнения трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений соответствующего уровня. При этом размер минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации устанавливается для всех работодателей, действующих в данном субъекте Российской Федерации". -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 26. Ст. 2729; 2002. N 18. Ст. 1722; 2003. N 40. Ст. 3818; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1. Ст. 24.
Очевидно, что п. 2.3.1 трехстороннего Соглашения от 11 февраля 2005 г. во многом противоречит всем приведенным выше законодательным положениям. Во-первых, размер минимальной заработной платы установлен в данном случае не федеральным законом (и даже не законом субъекта Российской Федерации), а региональным социально-партнерским соглашением, что абсолютно недопустимо. Во-вторых, размер минимальной заработной платы установлен соглашением не для всех работодателей, действующих в Ульяновской области, а только для работодателей внебюджетной сферы, что прямо противоречит Федеральному закону "О минимальном размере оплаты труда" и ведет к дискриминации в оплате труда работников бюджетной сферы <*>. -------------------------------- <*> Более того, в соответствии с п. 2.2.2 рассматриваемого Соглашения от 11 февраля 2005 г. Администрация Ульяновской области обязалась лишь принимать меры по повышению заработной платы работникам бюджетной сферы не менее чем в 2 раза. Очевидно, что подобные обязательства противоречат таким принципам социального партнерства, как равноправие сторон, уважение и учет интересов сторон, поскольку они несопоставимы с требованиями, предъявляемыми Соглашением к работодателям.
Таким образом, в трехстороннем Соглашении от 11 февраля 2005 г. между Ульяновской федерацией отраслевых профсоюзов, Союзом промышленников и предпринимателей (работодателей) Ульяновской области, Ульяновским союзом сельских товаропроизводителей (работодателей) и Администрацией Ульяновской области на 2005 - 2006 гг. Стороны во многом вышли за пределы своих полномочий, не приняли во внимание некоторые важные положения действующего трудового законодательства, что привело к нарушению трудовых прав работодателей и работников Ульяновской области. Можно выявить немало причин, порождающих проблемы несогласованности нормативного и договорного регулирования в сфере труда в субъектах Российской Федерации. В их числе несовершенство самого трудового законодательства, отсутствие обязательной правовой экспертизы проектов соглашений и коллективных договоров, недостаточная гласность при подготовке проектов актов социального партнерства, слабый кадровый потенциал региональных комиссий по регулированию социально-трудовых отношений, недостаточная юридико-техническая проработанность договорных актов социального партнерства. Особо необходимо выделить неэффективный контроль за обеспечением законности соглашений. Часть 1 ст. 50 Трудового кодекса РФ предусматривает необходимость направления социально-партнерских соглашений на уведомительную регистрацию в соответствующий орган по труду. Вместе с тем регистрирующий орган не контролирует в полной мере законность соглашения, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 50 Трудового кодекса РФ он лишь выявляет условия, ухудшающие положение работников по сравнению с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами. Эти условия в силу закона являются недействительными и применению не подлежат. Следовательно, условия коллективных договоров и соглашений, не ухудшающие положение работников, но иным образом противоречащие трудовому законодательству или нарушающие трудовые права работодателей, не признаются законодателем недействительными и продолжают применяться. Однако это прямо противоречит целям и принципам трудового права. Статья 1 Трудового кодекса РФ в числе целей трудового законодательства предусматривает защиту прав и интересов не только работников, но и работодателей. Статья 24 Трудового кодекса РФ, в сою очередь, указывает на такой принцип социального партнерства, как соблюдение сторонами и их представителями законов и иных нормативных правовых актов. В целом же вполне очевидно, что законотворческие возможности совершенствования договорных форм правового регулирования в сфере труда в субъектах Российской Федерации еще далеко не исчерпаны.
Название документа