Об административной ответственности за правонарушения в сфере труда
(Скачкова Г. С.) ("Трудовое право", 2007, N 1) Текст документаОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ТРУДА
Г. С. СКАЧКОВА
Г. С. Скачкова, зав. сектором трудового права и права социального обеспечения Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук.
Как известно, одной из важнейших гарантий реализации прав и обязанностей субъектов трудовых отношений является их взаимная ответственность, базирующаяся на равноправии сторон трудового договора. Различный характер правонарушений в сфере труда, совершаемых работниками и работодателями, определяемый содержанием проступка и его субъектным составом, обусловливает применение норм различной отраслевой принадлежности и, соответственно, различных видов юридической ответственности за нарушения законодательства о труде. Ответственность за правонарушения в сфере труда предусмотрена, прежде всего, нормами трудового законодательства РФ, основу которого составляет Трудовой кодекс РФ: в соответствии со ст. 419 лица, виновные в нарушении трудового законодательства, привлекаются к дисциплинарной и материальной, а также к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности. Привлечение к дисциплинарной и материальной ответственности лиц, виновных в нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, происходит в порядке, установленном настоящим Кодексом, иными федеральными законами. Что касается иных видов ответственности - гражданско-правовой, административной и уголовной, то Трудовой кодекс РФ содержит отсылочную норму, указывая на то, что привлечение к таким видам ответственности лиц, виновных в нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, происходит в порядке, установленном федеральным законом. Таким образом, Трудовой кодекс РФ законодательно закрепляет возможность применения за трудовые правонарушения норм не только трудового права, но и иных отраслей права - гражданского, административного и уголовного. Что свидетельствует о межпредметной (междисциплинарной) связи норм различной отраслевой принадлежности в вопросах ответственности за трудовые правонарушения. В последние годы важную роль в сфере защиты трудовых прав стала занимать административная юрисдикция, поскольку по нормам КоАП РФ защиту трудовых прав субъектов трудового права реализуют различные органы с учетом возложенных на них юрисдикционных полномочий, исходя из содержания административного правонарушения как основания административной ответственности и его субъектного состава. Поэтому остановимся на некоторых вопросах применения административной ответственности и соотношения в связи с этим административно-правовых норм с нормами трудового законодательства. Нормы административного права о наложении административного взыскания на субъектов трудового права могут носить как общий характер, так и являться специальными, отражая дифференцированный подход законодателя к установлению административной ответственности за различные правонарушения в сфере труда. К числу общих норм можно отнести положения ст. 5.27 КоАП РФ, предусматривающей административно-правовую ответственность за нарушения законодательства о труде и об охране труда. Административный штраф в установленном ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ размере может быть наложен: а) на должностных лиц (в размере от пяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда); б) на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (в размере от пяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда); в) на юридических лиц (в размере от трехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда). В отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также юридических лиц может быть применено такое административное наказание, как административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Согласно ст. 3.12 КоАП РФ эта мера административного наказания заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Если должностное лицо было ранее подвергнуто административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, то в отношении такого лица в соответствии с ч. 2 данной статьи может быть применена дисквалификация на срок от одного года до трех лет. Статья 5.27 КоАП РФ не содержит указания на конкретные виды правонарушений, за совершение которых возможно привлечение к административной ответственности. Поэтому должностные лица любых организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности на имущество работодателя могут быть привлечены к административной ответственности в случае виновного нарушения или невыполнения ЛЮБОЙ НОРМЫ (выделено нами. - Г. С.) действующего законодательства РФ о труде и об охране труда: никаких ограничений на этот счет ст. 5.27 КоАП РФ не содержит. Таким образом, если для конкретного вида правонарушения отсутствует специальная норма о привлечении к административной ответственности, то содержащиеся в ст. 5.27 КоАП РФ нормы могут быть применимы во всех случаях нарушения законодательства о труде и об охране труда. В КоАП РФ содержатся также многочисленные специальные нормы, предусматривающие административные наказания за различные нарушения в сфере труда: за совершение нарушений в области социального партнерства (ст. 5.28 - 5.34, 5.40), за нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости (ст. 5.42), за сокрытие страхового случая (ст. 5.44), за нарушения правил привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы (ст. 18.10 - 18.17). Как правило, мерой наказания в большинстве таких случаев является наложение административного штрафа на граждан или юридических лиц, размер которого различен в зависимости от состава и субъектов правонарушения. Вместе с тем, как уже отмечалось ранее, при привлечении к административной ответственности за некоторые нарушения в сфере труда возможно применение на основе специальных норм и иных видов административных наказаний, в частности лишение специального права и дисквалификация, как разновидностей административных наказаний (ст. 3.2 КоАП РФ). Административно-правовая ответственность в виде лишения специального права (ст. 3.8 КоАП РФ) состоит в лишении физического лица ранее предоставленного ему права (например, в виде права управления транспортным средством) за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом (применительно к приведенному выше примеру - управление судном или автомототранспортным средством в состоянии опьянения). Исполнение постановления о лишении специального права осуществляется путем изъятия соответствующего документа (водительского или иного удостоверения) на право управления транспортными средствами (ст. 32.6 КоАП РФ). Срок лишения специального права, назначаемого судьей, не может быть менее одного месяца и более двух лет, что определяется соответствующей статьей КоАП РФ (см., например, ст. 9.3, 11.7, 12.8 и др.). Дисквалификация (ст. 3.11 КоАП РФ) как вид административного наказания, назначаемого судьей на срок от шести месяцев до трех лет, заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Таким образом, дисквалификация представляет собой ограничение права на труд и права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, поскольку судебным решением устанавливается запрет на осуществление: а) организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций в органе юридического лица; б) полномочий члена советов директоров; в) предпринимательской деятельности по управлению юридическим лицом. Фактически можно сказать, что дисквалификация свидетельствует об определенном ограничении конституционного права на осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) за грубое или неоднократное злоупотребление указанным правом. Но такое ограничение прав означает, что дисквалифицированное лицо не полностью лишается права заниматься предпринимательской деятельностью, а лишь определенным ее видом, т. е. запрет касается лишь определенных, специальных видов деятельности, для занятия которых необходимы профессиональные навыки, требующие определенной квалификации, что позволяло бы принимать необходимые решения при выполнении конкретной работы. Данное обстоятельство обусловлено тем, что если какое-либо лицо на основании закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, то это лицо должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно (см. ст. 53 Гражданского кодекса РФ). При этом постановление суда о дисквалификации должно быть немедленно после вступления постановления в законную силу исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим лицом. Исполнение постановления о дисквалификации производится путем прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом (ст. 32.11 КоАП РФ). Весьма важным с точки зрения защиты прав юридического лица является предусмотренное в ч. 2 данной статьи положение о том, что при заключении договора (контракта) на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор (контракт) лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц. Анализ судебной практики показывает, что на сегодняшний день наибольшее количество постановлений суда о дисквалификации должностных лиц выносится за нарушения законодательства о труде по основаниям ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ <1>. -------------------------------- <1> См.: письмо Федеральной налоговой службы от 13 сентября 2005 г. N ЧД-6-09/761@ "О применении дисквалификации в качестве санкции за нарушение законодательства о государственной регистрации" // Документы и комментарии. 2005. N 20.
Вместе с тем следует иметь в виду, что дисквалификация как вид административного наказания применима не только по ст. 5.27, но и по другим статьям КоАП РФ, включающим восемь составов административных правонарушений (ч. 1 - 2 ст. 14.12, ч. 1 - 3 ст. 14.13, ст. 14.21 и 14.22, ч. 2 ст. 14.25), связанных с правонарушениями в сфере предпринимательской деятельности. Применение административного наказания в виде дисквалификации или лишения специального права порождает определенные правовые последствия для соответствующих лиц и по нормам трудового права. При лишении специального права на срок до двух месяцев работодатель обязан отстранить работника от работы, с соблюдением требований ст. 76 Трудового кодекса РФ. Если же этот срок больше двух месяцев, то трудовой договор подлежит прекращению по правилам п. 9 ч. 1 ст. 83 Трудового кодекса РФ. В силу дисквалификации невозможно дальнейшее использование работника, осуществляющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, по обусловленной трудовой функции, т. е. по руководящей должности. К руководящим должностям, исходя из содержания ст. 3.11 КоАП РФ, можно отнести должности руководителей постоянно действующего исполнительного органа юридического лица или иного лица, наделенного соответствующими полномочиями в соответствии с законом или уставными документами данной организации. К организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям указанного работника можно отнести такие юридически значимые действия, как право действовать без доверенности от имени юридического лица и представлять его интересы, решать оперативные вопросы деятельности юридического лица, распоряжаться его имуществом, заключать различные договоры и т. д. В числе полномочий такого лица - право заключать с работниками трудовые договоры, издавать приказы о переводах и перемещениях, поощрении работников, привлечении их к дисциплинарной и материальной ответственности, об увольнении с работы и т. д. С руководящим работником, подвергнутым дисквалификации, должны быть либо прекращены трудовые отношения в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 83 Трудового кодекса РФ, либо такой работник должен быть переведен на другую работу, не связанную с осуществлением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций в органе юридического лица (ст. 72.1 Трудового кодекса РФ), поскольку у такого работника меняется трудовая функция, определенная сторонами при заключении трудового договора. Если же дисквалифицированное лицо не оставит занимаемую должность или же организация, в которой он осуществляет трудовую деятельность, не исполнит постановление суда о дисквалификации, то на дисквалифицированное лицо может быть наложен административный штраф по правилам ст. 14.23 КоАП РФ. Согласно ч. 1 данной статьи осуществление дисквалифицированным лицом в течение срока дисквалификации деятельности по управлению юридическим лицом влечет наложение административного штрафа в размере пятидесяти минимальных размеров оплаты труда. Административному наказанию будет подвергнута и организация, принявшая к себе на работу на должность руководителя лицо, дисквалифицированное и освобожденное от ранее занимаемой в организации должности. Для юридического лица заключение с дисквалифицированным лицом договора (контракта) на управление юридическим лицом, а равно неприменение последствий прекращения его действия влечет наложение административного штрафа в размере до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда (ч. 2 ст. 14.23 КоАП РФ). При этом организация не может ссылаться на свою неосведомленность при приеме на работу дисквалифицированного лица, поскольку согласно ст. 32.11 КоАП РФ сведения о дисквалифицированных лицах включаются в специальный реестр в целях обеспечения учета лиц, дисквалифицированных на основании вступивших в силу постановлений судов о дисквалификации, а также для обеспечения заинтересованных лиц информацией о дисквалифицированных лицах. В соответствии с Положением о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 805 "О формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц", с изм. и доп. <2>, реестр дисквалифицированных лиц формируется МВД России и министерствами внутренних дел, управлениями (главными управлениями) внутренних дел субъектов РФ. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4584; 2005. N 32. Ст. 3323.
Предыдущий анализ положений КоАП РФ показал, что дисквалификация может быть применена в качестве административного наказания не только за нарушения законодательства о труде и об охране труда, но и за более широкий круг нарушений в деятельности лиц, занимающих руководящие должности. Однако Трудовой кодекс РФ, закрепляя в ст. 83 дисквалификацию в качестве основания для прекращения трудового договора, не содержит указания на то, что причиной дисквалификации является нарушение законодательства о труде и об охране труда. Следовательно, любая предусмотренная КоАП РФ причина дисквалификации может явиться основанием для прекращения с работником трудового договора в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 83 Трудового кодекса РФ. Рассматривая вопросы, связанные с административной ответственностью за нарушения в сфере труда, нельзя не остановиться на специальных нормах КоАП РФ, предусматривающих значительно усиленные недавно административные наказания за нарушения правил привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы <3>. -------------------------------- <3> См.: Федеральный закон РФ от 5 ноября 2006 г. N 189-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных лиц и лиц без гражданства)" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4641.
В частности, значительно усилена как ответственность за незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в РФ, так и ответственность работодателей за использование труда указанных лиц без законных на то оснований. Причем усиление ответственности выразилось не только в повышении размеров административных штрафов в случае нарушения существующих правил привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы, а также в уточнении ряда существующих сейчас положений. Так, глава 18 КоАП РФ дополнена новыми статьями, предусматривающими ответственность за: незаконное привлечение к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 18.15); нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе торговых комплексах) (ст. 18.16); несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17). Ответственность граждан, должностных лиц, юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае совершения указанных выше правонарушений может наступить, прежде всего, в виде наложения административного штрафа в размере, установленном названными выше статьями КоАП РФ. В отношении юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, возможно также применение такой меры административного наказания, как административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток. Таким образом, мы видим, что законодатель расширил перечень административных правонарушений, за совершение которых в КоАП РФ предусмотрено наказание в виде административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток. Представляется, что новации в КоАП РФ относительно расширения применения такой меры административного взыскания, как административное приостановление деятельности указанных выше лиц на срок до девяноста суток, должны найти более полное свое отражение и в Трудовом кодексе РФ, поскольку применение такой меры административного взыскания самым непосредственным образом затрагивает интересы работников. Так, в ч. 3 ст. 220 Трудового кодекса РФ говорится о сохранении за работником места работы (должности) и среднего заработка, если имело место временное приостановление работ в связи с приостановлением деятельности или временный запрет деятельности вследствие нарушения требований охраны труда не по вине работника. На это время работник с его согласия может быть переведен работодателем на другую работу с оплатой труда по выполняемой работе, но не ниже среднего заработка по прежней работе. Но приостановление деятельности организации может произойти и по иным причинам, не зависящим от работника (например, при нарушении работодателем требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов - ч. 1 и 2 ст. 9.1 КоАП РФ). Поскольку, как уже отмечалось ранее, есть и другие составы административных правонарушений, за совершение которых КоАП РФ предусматривает в настоящее время наказание в виде административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток при отсутствии при этом вины работника, то необходимо согласование соответствующих положений КоАП РФ и Трудового кодекса РФ. Представляется, что с этой целью необходимо дополнить главу 12 "Изменение трудового договора" Трудового кодекса РФ новой статьей "Гарантии права работников на труд в связи с приостановлением деятельности организации". В данной статье следовало бы указать, что в случае приостановления деятельности организации по нормам КоАП РФ за работниками сохраняется место работы (должность) и средний заработок. На это время работник с его согласия может быть переведен работодателем на другую работу с оплатой труда по выполняемой работе, но не ниже среднего заработка по прежней работе. То есть работникам в связи с приостановлением деятельности организации по не зависящим от работников причинам должны предоставляться гарантии, аналогичные тем гарантиям, что содержатся в ст. 220 Трудового кодекса РФ. Таким образом, нормы трудового законодательства РФ, учитывая те новации, которые появились в последнее время в КоАП РФ, могли бы в большей степени защищать права и законные интересы субъектов трудового права, реализуя тем самым защитную функцию одной из важнейших отраслей российского права.
Название документа