Проблемы дисциплинарной ответственности судей
(Казакова Г. В.) ("Издательство юридического факультета С.-Петербургского государственного университета", 2007) Текст документаПРОБЛЕМЫ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУДЕЙ
Г. В. КАЗАКОВА
Казакова Г. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Российского государственного университета им. Иммануила Канта.
Особый статус судьи в последние годы стал предметом пристального внимания не только судейского сообщества, но и юридической науки. Некоторые ученые высказываются в пользу признания судьи субъектом трудового отношения. "Исходя из того, что судей нет в перечне исключений для применения норм трудового законодательства при регулировании их труда ни в составе государственных служащих, ни самих по себе, можно считать их субъектами трудовых отношений", - считала Т. А. Нестерова, анализируя ст. 11 ТК РФ <1>. -------------------------------- <1> Нестерова Т. А. Судьи как субъекты трудового права // Трудовое право. 2004. N 7. С. 21.
В. Панкратов по поводу статуса судьи пишет: "Особенности начинаются уже с вопроса о назначении судьи на должность. Эта непростая процедура (семь ступеней) требует ответа на вопрос: с какого момента гражданин считается судьей, т. е. становится членом судейского сообщества, на которого в полном объеме распространяется трудовое законодательство?" <2>. Однако распространяется ли на судью трудовое право в полном объеме? По нашему мнению, отрицательный ответ на такой вопрос основан на ст. 22 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" <3>. Тем не менее, интерпретируя ее содержание, И. Ишутин рассматривает судей как работников и утверждает, что с ними следует заключать трудовой договор в соответствии с ТК РФ, поскольку этот вопрос прямо специальным законом не регулируется <4>. -------------------------------- <2> Панкратов В. От дисциплинарной ответственности - к дисциплинарному судопроизводству // Российская юстиция. 2004. N 3. <3> Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" (с изм. от 14 апреля, 24 декабря 1993 г., 21 июня 1995 г., 17 июля 1999 г., 20 июня 2000 г., 15 декабря 2001 г., 22 августа 2004 г., 5 апреля 2005 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1792. <4> См.: Ишутин И. Судья как специальный субъект трудового права // Новый Трудовой кодекс РФ и проблемы его применения. М., 2004. С. 361.
Таким образом, если судья является работником по найму, то проблема распространения на него трудового права сводится лишь к соотношению источников - общих и специальных. Однако нам представляется, что судья не может рассматриваться как работник по найму и трудовое право распространяется на него лишь в той части, в которой вопросы, связанные с трудом судьи, остаются не урегулированными специальным законодательством. Если признать судью работником по найму, следует назвать его работодателя. В соответствии со ст. 20 ТК РФ работодателями являются физические и юридические лица (организации), а также иные субъекты, которые наделены правом заключать трудовые договоры. Судебная система сегодня сложна и многоступенчата. Статус юридического лица для осуществления организационного обеспечения судов, кроме высших судебных инстанций, имеет Судебный департамент при Верховном Суде РФ. Под организационным обеспечением деятельности судов понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия <5>. Сами суды субъектами трудового права не являются. Судебный департамент выступает работодателем для работников Департамента, аппаратов судов, но не для судей. Тем не менее в отношениях с ними Судебный департамент проявляет некоторые качества работодателя, оформляя документы о приеме на работу, производя оплату труда, осуществляя учет рабочего времени, предоставляя время отдыха и т. п. Он осуществляет подбор кандидатов на должности судей в соответствии с требованиями Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", организует и обеспечивает работу экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи. -------------------------------- <5> Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 223.
Однако Судебный департамент не обладает работодательской правосубъектностью по отношению к судьям: он не поручает работу, не проверяет ее качество, не привлекает к ответственности. Несмотря на то что он выполняет технические функции, он не является иным субъектом, наделенным правом заключать трудовые договоры с судьями, поскольку это право может предоставляться в соответствующих случаях только федеральным законом. Статьей 16 ТК РФ предусмотрены основания возникновения трудовых отношений. В то же время процедура наделения судьи полномочиями существенно отличается от приема на работу. Для получения статуса судьи кандидат в судьи должен пройти квалификационный отбор, суть которого заключается в проверке не только его профессиональных знаний и умений (квалификационный экзамен), но и в проверке его состояния здоровья, характеристики его личности и прочих показателей. Квалификационная коллегия судей (орган судейского сообщества) рекомендует кандидата для назначения на должность судьи, сдавшего квалификационный экзамен и прошедшего медицинское освидетельствование, при отсутствии сведений, порочащих его, которые в будущем могут бросить тень на его репутацию судьи и тем самым негативно сказаться на авторитете судебной власти. Проблема доверия суду, существующая в российском обществе, по нашему мнению, может быть решена только повышением требовательности к лицам, олицетворяющим собой судебную власть, выносящим судебные акты именем Российской Федерации. Успешно прошедшего предварительный отбор кандидата квалификационная коллегия может и не рекомендовать к назначению после обсуждения кандидатуры и представленных материалов о ней. Однако и рекомендованные кандидаты не имеют гарантии быть назначенными на должность судьи, поскольку следующий этап - назначение - осуществляется указом Президента РФ. На этом этапе также могут возникнуть обстоятельства, препятствующие назначению. Назначенный судьей указом Президента РФ гражданин не получает полномочий по осуществлению правосудия, если он не приведен к присяге. Таким образом, между актом назначения и приведением к присяге проходит какое-то время. Сложность процедуры отбора и наделения полномочиями, а также отсутствие соответствующего основания в ст. 16 ТК РФ не препятствуют Т. А. Нестеровой сделать вывод о том, что трудовые отношения с судьей все-таки возникают, но она не только не называет работодателя, но и не указывает, с какого момента она рассматривает судью в качестве работника по найму. Практика работы квалификационной коллегии судей Калининградской области показала, что в период между изданием указа Президента РФ о назначении гражданина судьей и приведением его к присяге уже могут возникать основания для привлечения к дисциплинарной ответственности. Так, после издания Указа Президента РФ о назначении гр. С. судьей районного суда Калининградской области председателю Калининградского областного суда стали известны обстоятельства привлечения С. в прошлом к уголовной ответственности по жалобе, поданной в порядке частного обвинения. Уголовное преследование С. было прекращено в связи с примирением сторон, т. е. не по реабилитирующим его основаниям. Кроме того, инцидент был освещен в региональных СМИ и вызвал общественный резонанс. При таких обстоятельствах председатель Калининградского областного суда обратился с соответствующим представлением в квалификационную коллегию, которая привлекла назначенного судьей гр. С. к дисциплинарной ответственности за совершение действий, умаляющих авторитет судебной власти и порочащих судью <6>. В то же время лицо, приглашенное на работу, в том числе и в порядке перевода из одной организации в другую, не может быть привлечено к дисциплинарной ответственности работодателем до момента возникновения между ними трудовых отношений. -------------------------------- <6> Архив ККС Калининградской области. 2003.
Законодательство предъявляет высокие требования к кандидату на должность судьи, к судье, осуществляющему свои полномочия, а также и к судье, находящемуся в отставке. Так, решением ККС Калининградской области лишена отставки судьи Г. за совершение действий, порочащих звание судьи и умаляющих авторитет судебной власти <7>. Являясь адвокатом, она давала клиентам ни на чем не основанные обещания относительно перспектив их судебных споров, ссылаясь на связи в судейском сообществе. -------------------------------- <7> Архив ККС Калининградской области. 2006.
Таким образом, период, когда судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности и лишен своего статуса, существенно превышает пределы, установленные для работника, который подлежит дисциплинарной ответственности только в период действия трудового договора. Формирующаяся судебная практика позволяет считать ошибочным мнение о том, что судья является работником по найму. Она складывается в первую очередь в связи с обжалованием решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей к дисциплинарной ответственности. Так, например, Верховный Суд РФ при принятии решения по делу Ш. указал, что ссылки последнего на нарушение ст. 193 ТК РФ в части несоблюдения месячного срока с момента обнаружения проступка для привлечения к дисциплинарной ответственности при наложении на него дисциплинарного взыскания в виде досрочного прекращения полномочий судьи несостоятельны <8>. -------------------------------- <8> Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2002 г. // Бюллетень ВС РФ. 2003. N 9.
В практике ККС Калининградской области также возникла проблема определения объема трудового законодательства, распространяющего свое действие на судей <9>. Решением ККС гр. Г. была лишена полномочий судьи. Факт совершения дисциплинарного проступка в виде грубого нарушения норм гражданского процессуального законодательства ею не оспаривался. Однако она полагала, что при оценке обстоятельств, связанных с несоблюдением месячного срока рассмотрения ККС представления председателя Калининградского областного суда, должны быть применены положения ст. 193 ТК РФ, поскольку Закон РФ "О статусе судей в РФ" последствий нарушения этого срока не предусматривает. Статья 25 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в РФ" <10> устанавливает сроки рассмотрения материалов квалификационной коллегией судей, т. е. сроки, в течение которых квалификационная коллегия судей обязана принять решение по поступившим материалам, а не срок привлечения к дисциплинарной ответственности. Данное обстоятельство не позволяет считать, что пропуск ККС месячного срока является основанием для освобождения судьи от ответственности. Срок рассмотрения поступившего в ККС представления о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности не является пресекательным. -------------------------------- <9> Архив ККС Калининградской области. 2005. <10> В ред. Федеральных законов от 4 июля 2003 г. N 96-ФЗ; от 14 августа 2004 г. N 100-ФЗ; от 5 апреля 2005 г. N 33-ФЗ (с изм., внесенными Определением КС РФ от 2 февраля 2006 г. N 45-О) // СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1022.
В ст. 193 ТК РФ установлен порядок применения дисциплинарных взысканий работодателем. Квалификационная коллегия судей не является по отношению к судье работодателем ни на стадии рекомендации кандидата для назначения на должность судьи, ни при наделении его полномочиями, ни при привлечении его к дисциплинарной ответственности - вообще никогда. Возможности применения дисциплинарных взысканий иным органом, не являющимся работодателем, данная статья не предусматривает. Согласно трудовому законодательству, дисциплинарным проступком является виновное, противоправное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником возложенных на него трудовых обязанностей (нарушение правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкции, положений, приказов руководителя, технических правил и т. п.). В соответствии со ст. 12.1 Закона РФ "О статусе судей в РФ" под дисциплинарным проступком понимается нарушение норм этого Закона, а также положений кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей. Таким образом, в Законе проведено разграничение не только между дисциплинарным проступком судьи и дисциплинарным проступком иного работника, но и порядком привлечения к дисциплинарной ответственности. Досрочное прекращение полномочий судьи не является дисциплинарным взысканием в виде увольнения, а поэтому к нему нормы трудового законодательства не применимы. Становится очевидным, что практика выявляет пробелы законодательства, регулирующего деятельность органов судейского сообщества, статус судей и процедуру привлечения их к ответственности, которые следует оперативно устранять. Ссылки на ТК РФ при рассмотрении споров о привлечении судей к дисциплинарной ответственности не единичны, поэтому возникла проблема соотношения общего и специального законодательства, но по нашему мнению в законодательстве, и прежде всего в ТК РФ, она решена. Статья 5 ТК РФ устанавливает приоритет Трудового кодекса перед всеми ранее и позднее него принятыми законами: нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать ТК РФ; в случае противоречий между ним и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется ТК РФ; если вновь принятый федеральный закон противоречит ТК РФ, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в ТК РФ. Однако трудовым законодательством регулируются трудовые и тесно связанные с ними отношения, перечень которых четко определен в ст. 1 ТК РФ. Судьи, приобретая свой особый статус и полномочия по отправлению правосудия от имени Российской Федерации, в трудовые отношения не вступают. Поэтому на них распространяется трудовое право только в той части, в какой специальное законодательство соответствующие отношения не урегулировало. Проблема соотношения специального и общего законодательства существует по инерции, но заслуживает особого внимания, поскольку в отношении судей, например, она назрела в связи с пересмотром их роли в государстве и, соответственно, их правового статуса. "Для советского законодателя практически все трудящиеся, даже имеющие специфические особенности своего статуса, расценивались как работники. Такой подход был обусловлен, по нашему мнению, господством государственной формы собственности, и подавляющее большинство советских граждан было фактически нанято государством. К числу работников были отнесены и судьи..." <11>. -------------------------------- <11> См.: Казакова Г. В. Дисциплинарная ответственность судей // Государство и право: теория и практика: Межвуз. сборник научных трудов. Вып. 4. Калининград, 2005. С. 85.
В. М. Лебедев полагает, что в общественных отношениях, которые составляют предмет регулирования отдельных отраслей права, не существует тесной разграничительной линии, своеобразной разделительной черты. Более того, между ними наблюдается своего рода социальная диффузия, взаимное проникновение, тесное взаимодействие. В. М. Лебедев утверждает, что законодатель всегда практичен, он не может не руководствоваться принципом экономии, рационального пользования продуктом своего труда, законодательного материала. В силу этого нормотворческий орган поступает вполне обоснованно, когда вместо изложения в новом нормативно-правовом акте уже известных опубликованных им правил только ссылается на источники, в которых они содержатся. И такого рода ссылки не должны восприниматься как способ определения принадлежности той или иной группы отношений к предмету правового регулирования определенной отрасли. В таких случаях имеет место субсидиарное (заимствованное) использование одной отраслью права норм другой отрасли, своего рода "правовая диффузия". Заимствованные нормы становятся элементом той отрасли права, которой они заимствованы для урегулирования нетипичных, более сложных по своей структуре для нее отношений. С этой точки зрения, по мнению В. М. Лебедева, трудно согласиться с отнесением к трудовому праву, например, норм, регулирующих труд государственных служащих (исполнительных, судебных, прокурорских, иных правоохранительных органов). При этом подчеркивается, что субсидиарное заимствование отраслью норм права смежных отраслей не разрушает единства предмета обогащенной таким образом отрасли права. Другими словами, субсидиарность не нарушает целостности предметов регулирования ни отрасли - донора, ни отрасли-реципиента (отрасли заимствующей нормы права) <12>. По логике В. М. Лебедева, применительно к государственной службе речь идет о расширении сферы действия, а не предмета регулирования трудового права. Мы полагаем, что и в отношении судей эта точка зрения обоснованна. Специфика их деятельности должна определять особенности их правового статуса. -------------------------------- <12> Лебедев В. М. Трудовое право: проблемы общей части. Томск, 1997. С. 16; 1998. С. 42 - 49.
Привлечение судей к дисциплинарной ответственности становится будничным явлением, а проблемы, возникающие в связи с дисциплинарным производством, качественно изменяются. В настоящее время обостряется проблема квалификации поведения судьи как дисциплинарного проступка, поскольку предпринимаются попытки оценивать и его с позиций трудового права. Кодекс судейской этики, утв. VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г. <13>, равно как и Кодекс чести судьи Российской Федерации, утв. Постановлением Совета судей РФ от 21 октября 1993 г. <14>, обязывают судью в любой ситуации сохранять личное достоинство, дорожить своей честью, избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, причинить ущерб репутации судьи и поставить под сомнение его объективность и независимость при осуществлении правосудия. -------------------------------- <13> Российская юстиция. 2005. N 1 - 2. <14> Советская юстиция. 1993. N 23.
Кодекс судейской этики (как и Кодекс чести судьи) предусматривает, что "внеслужебная деятельность судьи не должна вызывать сомнений в его порядочности и честности. Судья может взаимодействовать с органами законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам права, судебной системы, судопроизводства, судоустройства, избегая при этом всего, что может вызвать сомнение в его независимости и беспристрастности. Судья должен избегать любых личных связей, которые могут причинить ущерб репутации, затронуть его честь и достоинство. Судья должен воздерживаться от финансовых и деловых связей, которые могут поставить под сомнение его беспристрастность или повлиять на исполнение им профессиональных обязанностей. Судья должен проявлять терпение, вежливость, тактичность и уважение к участникам судебного разбирательства и другим лицам, с которыми он общается при исполнении служебных обязанностей". В обобщении практики применения квалификационными коллегиями судей законодательства о привлечении судей к дисциплинарной ответственности дисциплинарные проступки классифицированы следующим образом: 1) вынесение судьей явно незаконного судебного акта; 2) недостойное (неэтичное) поведение судьи в судебном процессе; 3) необоснованное нарушение процессуальных сроков (волокита); 4) иные основания привлечения судей. Под иными основаниями понимаются и нетрезвое состояние, и дебош на рабочем месте, и оскорбление сотрудников и проч. <15>. -------------------------------- <15> Романец Ю. В. Обобщение практики применения квалификационными коллегиями судей законодательства о привлечении судей к дисциплинарной ответственности. См. официальный сайт Верховного Суда РФ: http://www. supcourt. ru/oss_index. php.
В практике ККС Калининградской области возникла необходимость дать оценку действиям судьи, широко освещенным в СМИ с приведением расшифровки аудиозаписей телефонных переговоров, касающихся служебной деятельности судьи между ним и скандально известным лицом. ККС было установлено, что распространенная в СМИ информация не была опровергнута. Правовая позиция привлеченного к дисциплинарной ответственности судьи заключалась в утверждении, что газетные публикации являются предположениями авторов; не установлено кем, когда и при каких обстоятельствах изготовлены аудиозаписи. Кроме того, судья полагал, что он имеет право, а не обязанность защищать свое доброе имя. При рассмотрении представления председателя Калининградского областного суда о привлечении судьи Ш. к дисциплинарной ответственности и соответствующих материалов ККС не выясняла, кем, когда и при каких обстоятельствах были сделаны аудиозаписи телефонных переговоров, в связи с тем, что требования такого рода могут быть заявлены в рамках осуществления разбирательства по судебному делу (гражданскому или уголовному). Следует особо отметить, что ККС, являясь несудебным органом, не уполномочена отправлять правосудие, поэтому требования к источнику получения доказательств, на которые ссылались представители судьи (ГПК РФ, УПК РФ), на материалы, исследованные в ККС, не распространяются. Кроме того, ККС по существу решала вопрос о соотношении права и морали. Право и мораль выступают мерой личной свободы человека, устанавливают границы дозволенного и возможного в регулируемой ими ситуации поведения. В отличие от права мораль носит негосударственный характер: Кодекс судейской этики принят высшим органом профессиональной корпорации - Всероссийским съездом судей. Оценку поведению судьи также дает орган судейского сообщества. Экспертиза аудиозаписей не имела смысла, поскольку существовали другие основания для признания поведения судьи не соответствующим требованиям судейской этики. Сведения, изложенные в публикациях, не признаны несоответствующими действительности в установленном законом порядке. Конституционно-правовой статус судьи, гарантирующий ему независимость и несменяемость, а также прекращение полномочий только по решению органа судейского сообщества (большинство в котором составляют члены профессиональной корпорации, т. е. судьи), свидетельствует о существенном различии его от правового статуса обычных граждан. Если любой гражданин вправе выбирать вариант своего поведения (оспаривать в суде распространенную о нем информацию или нет), то у судьи, по существу, такого выбора нет. Предъявляемые к нему требования, установленные прежде всего судейским сообществом и законом, обязывают его заботиться о своей репутации и защищать свое доброе имя. Согласно Кодексу судейской этики "правосудие не может существовать без честного и независимого судейского корпуса. Для обеспечения его честности и независимости судья обязан принимать участие в формировании, поддержании высоких норм судейской этики и лично соблюдать эти нормы". Право на частную жизнь, гарантированное ст. 23 Конституции РФ, означает возможность контролировать информацию о себе, препятствовать разглашению сведений личного, интимного характера. Оно состоит из ряда правомочий, обеспечивающих гражданину возможность находиться вне службы, работы, общественного окружения в состоянии известной независимости от государства и общества, а также юридических гарантий невмешательства в реализацию этого права; выражается в свободе общения между людьми на неформальной основе, в сферах семейной жизни, родственных и дружественных связей, интимных и других личных отношений, привязанностей, симпатий и антипатий. Однако публичный характер судейской власти обязывает судью соблюдать этические нормы и понести реальную ответственность за их нарушение. Фактически между нарушениями этических и правовых норм законодателем в таких случаях поставлен знак равенства. Это означает, что невыполнение судьей этических требований образует в его действиях состав дисциплинарного правонарушения. В последнее время внимание профессиональных сообществ к нравственной стороне профессиональной деятельности выявляет пробелы не только в законодательстве. Даже судьи оказываются не готовыми к оценке их поведения мерками Кодекса судейской этики.
Название документа