Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих: вопросы теории и правового регулирования
(Зубарев С. М.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007) Текст документаПодготовлен для системы КонсультантПлюс
КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 15 марта 2007 года
С. М. ЗУБАРЕВ
Зубарев Сергей Михайлович, проректор по научной работе Московского института права, доктор юридических наук, доцент. Автор более 70 научных и учебных работ, в том числе 3-х монографий, 2-х учебников (в соавторстве), 3-х учебных пособий. В ноябре 2006 г. защитил докторскую диссертацию по проблемам контроля за деятельностью государственных служащих пенитенциарной системы.
Понятие и сущность контроля за деятельностью государственных служащих в современных условиях
Административная реформа, проводимая в России на протяжении последних лет, направлена на повышение эффективности деятельности системы государственных органов в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. Новые подходы к государственному строительству объективно стимулируют пересмотр многих сложившихся представлений об организующем и регулирующем воздействии государства, системы публичной власти и института государственной службы, их роли в различных сферах общественной жизни. В связи с этим существует актуальная потребность в выявлении природы и особенностей контрольной деятельности в государственно-служебной сфере на современном этапе развития российского общества и государства. Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы разрабатывались в рамках управленческих наук. В результате были сформулированы и обоснованы такие дефиниции контроля, как функции управления (контроль как деятельность), как завершающей стадии процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (контроль как форма обратной связи), как неотъемлемой составляющей процесса принятия управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала до завершения (контроль как стадия управленческого цикла) <*>. -------------------------------- <*> См., например: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1968. С. 234 - 241; Атаманчук Г. В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000. С. 56; Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред. В. А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. М.: Статут, 2002. С. 99; Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого контроля. М.: Информационно-издательский дом "Филинъ", 2000. С. 11; Социальное управление: Словарь. М., 1994. С. 74; Социальный менеджмент. Учебник / Под ред. В. Н. Иванова и В. И. Патрушева. М., 1998. С. 79 и др.
Указанные категории составили содержательную основу исследования контроля с правовых позиций. В юриспруденции утвердились воззрения на контроль: 1) как самостоятельную функцию социального и в первую очередь государственного управления; 2) как неотъемлемую часть (стадию) иных функций государственного управления; 3) как форму обратной связи между субъектами и объектами государственного управления; 4) как средство (способ) обеспечения законности в государственном управлении; 5) как разновидность юридического процесса. Такое разнообразие методологических подходов к исследованию природы контроля позволяет более полно раскрыть его сущность, охарактеризовать сегодняшнее состояние и наметить пути совершенствования. В юридической литературе общепризнанной является точка зрения о выделении контроля в качестве самостоятельной функции государственного управления, которая включает в себя "выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков" <*>. Данное теоретическое положение в условиях существования двух подходов к определению государственного управления (в узком, когда речь идет о деятельности органов исполнительной власти, и в широком понимании) требует уточнения. При традиционном подходе контрольную функцию в рамках исполнительно-распорядительной деятельности осуществляют все субъекты, представляющие исполнительную власть. Эта функция представляет собой "установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценку результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления" <**>. Тем самым функция контроля в первую очередь осуществляется вышестоящими государственными органами в отношении нижестоящих звеньев государственного механизма и призвана обеспечить результативность их управленческой деятельности в соответствующих общественных сферах. -------------------------------- <*> Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юрид. лит., 1974. С. 7. Аналогичные подходы к определению сущности контроля как функции управления см.: Бачило И. Л. Функции органов управления: Правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976. С. 23 - 44; Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск: Изд-во Смоленск. ун-та, 1995. С. 57 - 61; Андрийко О. Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. Киев: Наукова Думка, 1994. С. 10; Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия. Учебник / Под ред. А. П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000. С. 6; Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 23 и др. <**> Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1998. С. 177 - 178.
Контрольные функции в различном объеме исполняют все органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. По информации Главного контрольного управления Президента РФ, в 1999 г. только в системе федеральных органов исполнительной власти действовало 66 контрольных структур <*>. Почти все они имели территориальные подразделения в субъектах Федерации, позднее к ним добавились еще и контрольные органы аппаратов исполнительной власти, созданные в федеральных округах. Такое обилие контрольных органов приводило к дублированию их компетенции, снижало действенность контроля. Закономерно, что одним из приоритетных направлений проводимой сегодня в стране административной реформы стала общая оптимизация функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, в том числе организационное разделение функций, касающихся надзора и контроля <**>. Для реализации этой задачи в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <***> произведена структурно-функциональная реорганизация органов исполнительной власти и создана система специальных контрольных органов - федеральных служб. -------------------------------- <*> См.: Контроль: эффективность, поиск, перспективы // Президентский контроль. 1999. N 1. С. 4. <**> См.: Указ Президента РФ от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046. <***> См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2004. N 21. Ст. 2023; 2005. N 12. Ст. 1023.
При широком понимании государственное управление осуществляется всеми ветвями власти. По мнению Б. В. Россинского, внедрение в теорию государственного управления принципов управления большими системами "обусловливает необходимость осуществления государственного управления параллельно органами всех независимых друг от друга ветвей власти и иными государственными органами" <*>. При таком подходе контроль как функция государственного управления реализуется органами и законодательной, и судебной власти. Так, контрольные полномочия судебных органов не только обеспечивают защиту прав граждан и организаций от злоупотреблений органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих, но и способствуют улучшению деятельности органов государственного управления в целом. Конституция РФ, закрепив принцип разделения властей, установила ряд государственных органов (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, прокуратура и др.), не относящихся ни к одной из них. Основным предназначением этих структур является осуществление разнообразной контрольной деятельности. Становление и развитие этих самостоятельных органов контроля позволяет говорить о формировании в России особой ветви власти - контрольной <**>. -------------------------------- <*> Россинский Б. В. О предмете и системе административного права // Административное право: Теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г. М., 2002. С. 41. <**> См., напр.: Денисов О. А. Формирование контрольной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 10; Пожарский Д. В. Государственный контроль и надзор как функция современного государства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сб. тез. статей. М.: МУ МВД РФ, 2003. С. 257 - 259; Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 10 - 18; Он же. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2003. С. 248 - 260; Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 14.
Таким образом, контроль как самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма. Соответственно конкретный объект, предмет и пределы контроля, формы и методы его реализации находятся в прямой зависимости от правового статуса субъекта контроля. В этой связи важен и актуален вывод, сделанный М. С. Студеникиной, о необходимости оптимизации распределения контрольной функции между государственными органами для того, чтобы избежать параллелизма и дублирования в ее осуществлении <*>. -------------------------------- <*> См.: Студеникина М. С. Указ. соч. С. 9.
Самостоятельность функции контроля не предполагает ее оторванности от иных функций государственного управления (организации, планирования, регулирования, координации и др.), осуществляемых конкретным органом государственной власти. Напротив, контроль является частью каждой из них, по сути пронизывает и соединяет их, обеспечивая систематическую и конструктивную деятельность органов государственного управления всех уровней и их руководителей. При этом следует отметить вторичность, производность контроля от иных управленческих функций, он возникает по поводу и в процессе осуществления государственными органами и их аппаратом различных полномочий. Наряду с определением контроля как функции государственного управления в административно-правовой науке распространено мнение о контроле как важнейшей форме обратной связи, "по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вследствие чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения (на разных его стадиях) либо наказания исполнителей" <*>. -------------------------------- <*> Бахрах Д. Н. Административное право. М.: Норма, 2001. С. 266 - 267; Козбаненко В. А. Правовые основы государственного управления. Общая часть. Учебное и научно-практическое пособие. М.: ИКФ "ЭКСМО", 2003. С. 269 и др.
Обратная связь - категория, разработанная кибернетикой, которая наряду с субъектом и объектом, относится к базовым элементам любой системы управления. Именно с помощью обратной связи осуществляется обратная передача информации от объекта к субъекту управления. В социальных системах механизм обратной связи осуществляется посредством контроля, который состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа, и его оперативное информирование об отклонениях. Как форма обратной связи контроль представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации, с одной стороны, обо всех процессах, протекающих в различных сферах общественной жизни, с другой - о деятельности государственных служащих. Контроль позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, "отклонений" от заданных целей <*>. Отсутствие обратной связи в системе государственного управления не только ставит под угрозу выполнение конкретных социально значимых задач, но и способствует развитию конфликта между государством и обществом, государственными служащими и гражданами, что может привести к масштабным социальным катаклизмам. -------------------------------- <*> См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 411.
В работах ученых-административистов контроль все чаще анализируется под углом зрения обеспечения законности в государственном управлении. Это обусловлено важностью проблемы как в теоретическом, так и в практическом аспекте. Теоретические исследования актуализированы становлением демократического правового государства, где законность предстает одним из его важнейших элементов. В практическом плане проблема обеспечения законности в деятельности государственного аппарата приобретает остроту в связи с ростом административного произвола, злоупотреблений, служебных нарушений со стороны государственных служащих, коррупцией на всех этажах публичной власти. Эти негативные явления стали серьезным препятствием на пути социально-экономических реформ, привели к снижению доверия общества к государственной власти. В науке административного права законность исследуется с различных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим деятельности государственных органов. В период осуществления административной реформы последнему аспекту уделяется значительное внимание. Сегодня законность прежде всего рассматривается как режим взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма <*>. В этой связи, на наш взгляд, контроль как средство обеспечения законности в деятельности государственных служащих, имеет двойственный характер. С одной стороны, посредством контроля государство обеспечивает соблюдение, исполнение законов и соответствующих им иных нормативных правовых актов всеми физическими и юридическими лицами. С другой, контроль общественных структур и отдельных граждан позволяет влиять на соблюдение законов самим государственным аппаратом, повышает юридическую правомерность его деятельности. -------------------------------- <*> См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 706.
В юридической науке для более глубокого раскрытия содержания контроля исследуется его внутренняя структура. Для этого разработано понятие контрольного процесса как разновидности юридического процесса. Контрольный процесс - это правовая форма деятельности органов государства, общественных организаций и должностных лиц, выражающейся в совершении юридически значимых действий по наблюдению и проверке соответствия исполнимости и соблюдаемости подчиненными субъектами нормативно-правовых предписаний и пресечению правонарушений <*>. Поэтому понимание контроля как процесса позволяет отчетливее представить себе назначение и содержательную сторону этой деятельности. -------------------------------- <*> См.: Теория юридического процесса / Под ред. В. М. Горшенева. Харьков, 1985. С. 8.
Из приведенных теоретических положений возможно выделить основные признаки контроля. Во-первых, контроль является непременной функцией управления, присущей всем субъектам публичной власти. Во-вторых, контроль есть составная часть (стадия) иных функций государственного управления, тесно связан с ними и охватывает все виды государственной деятельности. В-третьих, контроль - форма обратной связи, обеспечивающая выработку и осуществление оптимальных управленческих решений. В-четвертых, контроль - организационно-юридическое средство обеспечения законности в государственном управлении. В-пятых, контроль представляет собой особый вид юридического процесса. Указанные признаки характеризуют контроль как объективное явление в развитии любого государства и общества, они составляют сущность контрольной деятельности в различных сферах общественной жизни. В конкретных исторических условиях, применительно к тем целям и задачам, которые ставят перед собой государство и общество в конкретный период развития, эта сущность наполняется конкретным содержанием и приобретает соответствующие формы. На наш взгляд, в современный период перехода к обществу и государству, базирующийся на политическом плюрализме, свободной экономике, приоритете прав и свобод человека, на идеях формирования гражданского общества и правового государства, изменяется природа контроля. Он перестает быть только управленческим понятием и представляет собой сложный комплексный социально-правовой институт, основанный на дуализме гражданского общества и государства, призванный обеспечить соблюдение социальных регуляторов, реализацию принципов и задач правового государства. Для обозначения совокупности средств и приемов, с помощью которых общество гарантирует, что поведение его членов, отдельных субъектов управления, социальных групп будет осуществляться в соответствии с установленными нормами и ценностями, в литературе используется термин "социальный контроль". В советское время сформировалось понимание социального контроля как совокупности норм, институтов и отношений, направленных на обеспечение поведения людей в соответствии с интересами социальной группы, класса, общества в целом <*>. Социальный контроль рассматривался как система государственных и общественных институтов, такое понимание контроля стало традиционным. При этом приоритетным направлением теории являлась разработка проблем государственного контроля <**>. Это было обусловлено сущностью советского государства, когда интересы отдельных граждан были подчинены воле правящего класса, а затем партийно-государственной номенклатуры. Тем самым гипертрофировалась сама идея социального контроля, заложенная в трудах мыслителей прошлого. -------------------------------- <*> См.: Пеньков Е. М. Социальные нормы - регуляторы поведения личности. М., 1972; Игошев К. Е. Социальный контроль и профилактика преступлений. Горький, 1976; Кудрявцев В. Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 227 и др. <**> Одной из первых серьезный всесторонний анализ общественного контроля за деятельностью аппарата государственного управления провела Е. В. Шорина. По ее мнению, понятие общественного контроля охватывает контроль, осуществляемый общественными организациями, трудовыми коллективами, отдельными гражданами. Автор правильно определила и основную тенденцию развития этого социального института - усиление и расширение общественного контроля. См.: Шорина Е. В. Указ. соч. С. 43 - 44.
Ш. Монтескье, различая государство как союз граждан и государство как совокупность должностных лиц и подчеркивая, что общество не может существовать без правительства, заметил, что наличие законов дает возможность подданным осуществлять контроль за действиями правительства <*>. В "Философии права" Гегель определяет: "Обеспечение государства и тех, кто находится под его управлением, от злоупотребления властью ведомствами и их чиновниками заключается, с одной стороны, непосредственно в их иерархии и ответственности, с другой - в правах общин, корпораций, посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится препятствие и недостаточный в отдельных случаях контроль сверху дополняется контролем снизу" <**>. -------------------------------- <*> Монтескье Ш. О духе законов // Избранные произведения. М., 1955. С. 167. <**> Гегель Г. В.Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990. С. 335.
В современной юридической литературе традиционная концепция социального контроля в сфере государственного управления сохраняет свои позиции. Так, Д. М. Овсянко отмечает: "Социальный контроль за деятельностью органов власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выявляют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов власти и их должностных лиц какие-либо отклонения от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют" <*>. -------------------------------- <*> Овсянко Д. М. Административное право. М., 1997. С. 145.
На наш взгляд, в условиях административной реформы содержание социального контроля должно отражать новый характер взаимоотношений, складывающихся между государством и обществом. В современном общественном развитии все более утверждается концепция гражданского общества. Сам термин "гражданское" указывает на его единство с понятием "гражданин". Не случайно идея человека проводится красной нитью в трудах, посвященных проблемам формирования этого социального феномена. В идеале гражданское общество - "это общество, в котором государство и общество образуют две четко разделенных между собой сферы, причем государство имеет чисто инструментальный характер, контролируя индивидуальные интересы в их экстремальных проявлениях, оно само находится под контролем институтов, имеющих базу" <*>. Россия находится на начальном этапе становления гражданского общества. Это проявляется в неразвитости его институтов: частной собственности и рыночной экономики, общественных объединений и политических партий, негосударственной сферы образования и средств массовой информации и т. д. -------------------------------- <*> Геллнер Э. Условия свободы. М., 1955. С. 214.
Конституция РФ провозгласила приоритет гражданских прав и свобод, но реальное их осуществление сталкивается с большими трудностями. Формирование гражданского общества идет по двум направлениям. Первое - государство, оставаясь главным субъектом управления, меняет свое поведение в обществе, строит свои отношения с ним все в большей мере на основе научного управления, соблюдения не только правовых норм, но и социальных и нравственных. Поэтому оно все в большей мере развивает гражданское общество, передает функции социального контроля общественным институтам, неформальным образованиям, делегирует им права, полномочия, ресурсы, повышая тем самым их самоуправленческие возможности. Второе - возрастание роли общества в целом как субъекта управления, когда общество включает в механизм регулирования свой коллективный разум, создает интеллектуальные и нравственные системы управления, способные сбалансировать разные интересы его различных структур. В качестве приоритетов взаимоотношения с гражданами, населением, государством выдвигается новый тип отношений - договорных, мотивационных, социальных, а не только политических и административно-командных. В результате переворачивается уродливая пирамида: "общество - для государства" в сторону "государство - для общества" <*>. -------------------------------- <*> См.: Кравченко С. А., Мнацарян М. О., Покровский Н. С. Социология: парадигмы и темы. М., 1997. С. 207.
В перспективе институты гражданского общества, являясь неправительственными структурами, посредством контроля должны, не препятствуя государству, оказывать большее содействие в совершенствовании механизма государственного управления, повышении его антикоррупционного потенциала, улучшении качества оказываемых гражданам государственных услуг, рациональном использовании государственных ресурсов. Таким образом, контроль за деятельностью государственных служащих базируется и, в свою очередь, обеспечивает действие в области государственного управления комплекса социальных норм, институтов и других социальных ценностей - общечеловеческих, исторических, национальных, этических и т. д. Эта аксиологическая основа является первичной по отношению к контролю, который производен от нее, выполняет обеспечительную, стабилизирующую функцию и не может выходить за пределы, определенные обществом. Право занимает особое место в системе социальных норм и ценностей, регулирующих отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за деятельностью государственных служащих. Правовая природа контроля проявляется в том, что при его осуществлении используются нормы права для разрешения конкретных юридических ситуаций. Юридические нормы являются всеобщими моделями надлежащего поведения всех участников общественных отношений. В то время как другие социальные нормы (моральные, религиозные, политические, обычные) всегда носят локальный характер, замыкаясь в строго определенном сообществе людей, право регулирует поведение любого лица, участвующего в общественных отношениях. "В целом, - отмечает В. С. Нерсесянц, - всеобщность права как единого и равного (для того или иного круга отношений) масштаба и меры (а именно - меры свободы) означает отрицание произвола и привилегий (в рамках этого правового круга)" <*>. Правовые нормы обязательны для всех, в том числе и для государства. Они носят всеобщий, универсальный характер, распространяя свое действие на всю территорию страны, на все ее население. Материальные нормы права закрепляют систему контрольных органов, определяют их правовой статус, основные цели и задачи контрольной деятельности, методы и формы контроля. Процессуальные нормы регулируют порядок осуществления самой контрольной деятельности. -------------------------------- <*> Нерсесянц В. С. Философия права. М., 1997. С. 23.
Правовая природа контрольной деятельности в сфере государственного управления определяется прежде всего самим государством и его правовой системой. В современной политико-правовой доктрине превалируют представления о демократическом правовом государстве, в котором обеспечивается верховенство закона, последовательно проводится принцип разделения властей, а также признаются и гарантируются права и свободы каждого человека. Все эти демократические ценности получили нормативное оформление в Конституции РФ и принятых в ее развитие законах и тем самым создали правовую основу и предопределили легитимность контрольной деятельности в рассматриваемой области. Одновременно именно законодательные и иные нормативные правовые акты вводят стандарты деятельности государственных служащих. В частности, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <*> установил основные обязанности гражданского служащего (ст. 15), ограничения и запреты, связанные с гражданской службой (ст. ст. 16 и 17). Субъекты контроля соизмеряют повседневное поведение государственных гражданских служащих с предписаниями этих правовых норм, принимают различные организационные и правовые меры в случае выявления их несоответствия. Эти отклонения зачастую носят характер правонарушения, а потому их устранение возможно не иначе как на основе правовых норм. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Правовая сущность контроля основывается и тесно связана с реализацией такого необходимого принципа правового государства, как законность. Он означает не только признание за Конституцией РФ и иными законодательными актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, которые в свою очередь становятся социальными стандартами, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему закону и определенным в них эталонам. Законодательные установления в сфере государственного управления четко определяют, как следует поступать в той или иной нормативно очерченной ситуации, какое поведение является правомерным, что можно, нужно или нельзя делать в определенном, урегулированном правом общественном отношении. Правовая природа контроля обнаруживается в том, что контроль в государственно-служебной сфере, как правило, представляет собой комплексную властную деятельность, связанную с реализацией правовых норм. Эта деятельность определяется законом и подзаконными актами в связи с тем, что здесь особенно необходимы точная определенность прав и обязанностей субъектов контрольных отношений, внесение в них элементов устойчивости, стабильности. Закономерно, что в нормативных правовых актах определяются как субъекты контроля за деятельностью государственных служащих, их полномочия, методы и формы контрольного воздействия, так и права подконтрольного объекта, гарантии их осуществления и механизм реализации. Даже в том случае, когда субъекты контроля не обладают властными полномочиями, например общественные объединения, средства массовой информации и иные институты гражданского общества, их "мягкое" контрольное воздействие осуществляется в рамках правового поля. Резюмируя сказанное, необходимо отметить единство социальных и правовых начал контроля за деятельностью государственных служащих, которые находят свое отражение в социальном содержании и соответствующей ему правовой форме. Эти два важнейших фактора сегодня определяют развитие контрольной деятельности, поэтому в условиях административной реформы очень важно сбалансировать их воздействие. Иными словами, речь идет о формировании контроля как нового социально-правового института, представляющего собой системную деятельность уполномоченных органов государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия функционирования государственных служащих нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений при помощи правовых средств. При этом является очевидным, что правовой основой контроля за деятельностью государственных служащих должно стать новое законодательство о государственной службе Российской Федерации и ее отдельных видах. Сегодня нормативно-правовая база государственной службы находится в стадии формирования. Приняты и вступили в действие Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон о системе госслужбы) <*> и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о гражданской службе) <**>. Последний Закон устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы деятельности наиболее значительной части государственного аппарата - гражданских служащих. Поэтому будет логичным рассмотреть организацию и осуществление контроля в государственно-служебной области применительно к этой категории государственных служащих. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063. <**> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; 2006. N 6. Ст. 636.
Система контроля за деятельностью государственных гражданских служащих
Успех создания социально-правового института государственной гражданской службы Российской Федерации, его место и роль в повышении действенности механизма государственной власти, качества работы государственного аппарата, эффективности профессиональной деятельности государственных служащих на всех уровнях напрямую зависит от четкости и полноты закрепления системы контроля в нормативных правовых актах. Система контроля за деятельностью гражданских служащих является сложным малоизученным понятием. Хотя термин "система контроля" все чаще используется в законодательных и иных нормативных правовых актах, но смысл, который в него вкладывается, не является идентичным. В одних нормативных актах система контроля отождествляется с совокупностью контрольных органов <*>, в других этим понятием охватываются направления контрольной деятельности <**>. В юридической литературе также нет единства по данному вопросу. В некоторых источниках, даже специально посвященных контрольной деятельности, указанный термин не используется <***>. -------------------------------- <*> См., например: ст. 1 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 (ред. от 18.07.2005) "О налоговых органах Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 15. Ст. 492; ст. 30 Налогового кодекса РФ. М., 2006. <**> См., например: ст. 9 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ (ред. от 01.12.2004) "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167. <***> См., например: Контролирующие органы и организации России...
Большинство авторов использует узкое понимание системы контроля, когда оно совпадает с понятием системы контрольных органов, а ее содержание раскрывается через компетенцию и полномочия отдельных субъектов контроля, формы и методы осуществления ими контрольной деятельности <*>. Е. В. Шорина выдвинула справедливый тезис о том, что "понятие системы контроля намного шире понятия системы контрольных органов, не сводится к последней и не исчерпывается ею" <**>. Однако эта верная теоретическая посылка о широком понимании системы контроля должного развития в юридической науке не получила. -------------------------------- <*> См., например: Андрийко О. Ф. Указ. соч. С. 62 - 66; Измайлова Ф. Ш. Государственный контроль (понятие, принципы, система госконтроля) // Конституция РФ: проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996; Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003. С. 88 - 91; Тарасов А. М. Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 5; Андреев В. Полномочия Счетной палаты Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. N 11; Ялбулганов А. А. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист. 1999. N 4 и др. <**> Шорина Е. В. Указ. соч. С. 79.
Раскрыть содержание системы контроля за деятельностью гражданских служащих можно, используя положения, выработанные в теории управления. Здесь система контроля - это совокупность субъекта, объекта и средств контроля, взаимодействующих как единое целое в процессе установления желаемых результатов исполнения, измерения состояния объекта контроля, анализа и оценки данных измерения, выработки корректирующих воздействий. По мнению Е. А. Кочерина, системы контроля должны иметь общие основы и принципы создания и функционирования, которые едины для всех систем контроля независимо от сферы их применения <*>. Элементами таких систем являются: структура (объект, субъект, кадры, средства контроля), механизм (принципы, цели, методы, технология контроля) и процесс контроля <**>. -------------------------------- <*> См.: Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого контроля. С. 158 - 159. <**> Там же. С. 335 - 336.
Поддерживая указанную точку зрения, заметим, что система контроля применительно к предмету нашего исследования требует определенных уточнений. Во-первых, содержание системы контроля, как и любой иной социальной системы, обусловливают поставленные перед ней цели, которые в конечном счете и предопределяют сущность контроля. Осуществление целей контроля основывается на базисных положениях, которые формулируются в принципах контроля. В зависимости от того, каковы целевые установки и на каких принципах они осуществляются, определяется предмет контроля и выстраивается общая организационно-функциональная структура контроля. Поэтому, говоря о структуре контроля, необходимо дополнительно определить цели, принципы, предмет и виды контроля. Во-вторых, если структура охватывает все организационно-функциональные начала системы контроля, то механизм контроля определяет порядок этой деятельности. Субъекты контроля реализуют свою компетенцию определенными методами, используя различные средства и формы контрольной деятельности для достижения целей контроля. Соответственно, целесообразно включить их в механизм контроля. Таким образом, система контроля за деятельностью гражданских служащих включает в себя следующие элементы (подсистемы): 1) организационно-функциональная структура (цели, принципы, объект, предмет, субъекты и их компетенция, виды контроля); 2) механизм (методы, средства, формы контроля); 3) процесс контроля. Рассмотрим эти подсистемы подробнее. По нашему мнению, организационно-функциональная структура контроля - это совокупность базовых свойств и отношений, определяющих внутреннее устройство и обеспечивающих стабильность системы контроля за деятельностью гражданских служащих. Цели контроля за деятельностью гражданских служащих социально-правовым определены предназначением государственной гражданской службы как института, призванного обеспечивать осуществление полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, в интересах развития государства и гражданского общества, обеспечения прав и свобод граждан. Контроль должен способствовать полноценному и эффективному функционированию гражданской службы в соответствии с установленными нормативными стандартами современного государства. Обусловленность и обоснованность целей контроля определяются различными факторами. В современных условиях на целеполагание в указанной области первостепенное влияние оказывают общественно-политические цели, которые ставятся перед гражданской службой, вытекая из требований Конституции Российской Федерации, законодательства о государственной службе Российской Федерации и осуществляемой в стране административной реформы. "Реформа государственной службы - не самоцель, ее проведение направлено на обеспечение процессов построения, формирования правового демократического государства. И в этом плане представляются исключительно важными вопросы достаточной открытости, прозрачности деятельности государственных органов, дебюрократизации государственной службы" <*>. -------------------------------- <*> Иванов В. П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. N 5.
Контроль за деятельностью гражданских служащих направлен на утверждение режима законности в государственно-служебной сфере. Особое предназначение контроля в обеспечении прав, свобод и законных интересов граждан, вовлеченных в государственно-служебные отношения. Стратегическая цель контроля - обеспечение эффективности функционирования института гражданской службы, повышение качества реализации функций государства, профессионализма и компетентности гражданских служащих. Таким образом, цели контроля за деятельностью гражданских служащих состоят в: обеспечении конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе; соблюдении в процессе служебной деятельности прав, свобод и законных интересов как гражданских служащих, так и иных граждан; поддержании нормативно установленного механизма профессионального обеспечения осуществления государственных полномочий на уровне, отвечающем потребностям и воле социума, его первосубъекта - народа. Для достижения указанных целей существенное значение имеет четкое определение задач, стоящих перед органами контроля. Содержание этих задач производно от содержания служебной (управленческой) деятельности гражданских служащих. Но, при всем разнообразии органов контроля, многогранности их контрольного воздействия проверить служебную деятельность в полном объеме ввиду ее масштабности, сложности, разнохарактерности практически невозможно. Вероятен контроль только за ключевыми элементами государственно-правового института гражданской службы, обеспечивающими эффективность работы конкретного государственного органа, лица, замещающего государственную должность. Основные задачи контроля включают ряд других, более частных задач, зависящих от уровня, назначения, компетенции проверяемого органа государственной власти. К основным задачам контроля за деятельностью гражданских служащих можно отнести: 1) контроль за соблюдением нормативных предписаний, устанавливающих принципы, организационную структуру государственной гражданской службы, правовое положение гражданских служащих, условия и порядок поступления, прохождения и прекращения гражданской службы, взаимоотношения между гражданскими служащими и гражданами; 2) контроль за соответствием законам правовых актов, издаваемых в государственных органах по вопросам гражданской службы; 3) контроль целесообразности управленческих решений по организации и осуществлению гражданской службы в государственном органе; 4) контроль за соблюдением установленных для гражданских служащих запретов и ограничений, служебной дисциплины, своевременным и доброкачественным выполнением гражданскими служащими возложенных на них обязанностей; 5) контроль за подбором, расстановкой, повышением квалификации кадрового состава гражданской службы; 6) контроль за соблюдением прав и свобод, охраняемых законом интересов граждан; 7) контроль за рациональным распределением и использованием материальных, финансовых и иных ресурсов, соблюдением режима экономии. Перечисленные задачи органически взаимосвязаны, поэтому их выделение в значительной мере условно. К тому же они присущи разным контрольным органам в неодинаковом объеме. Тем не менее их осуществление во многом обеспечивает достижение целей контрольной деятельности. Реализация целей и задач контроля всегда осуществляется на определенных принципах. Представителями юридической науки выработаны различные подходы к определению и классификации принципов контроля. Е. В. Шорина рассматривает принципы контроля как научно разработанные и апробированные практикой политические, организационные и правовые основы организации контроля, которые обеспечивают его эффективность <*>. Аналогичного мнения придерживается и О. Ф. Андрийко <**>. Иную позицию занимает А. П. Гуляев, который под принципами контрольной деятельности понимает "прямо закрепленные в нормативных правовых актах или вытекающие из них положения, которые определяют важнейшие свойства этой деятельности" <***>. -------------------------------- <*> См.: Шорина Е. В. Указ. соч. С. 61. <**> См.: Андрийко О. Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. Киев, 1994. С. 13. <***> Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия. Учебник / Под ред. А. П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000. С. 13.
Представляется, что более верным к определению принципов контроля является первый подход, так как в нем отражена природа этой категории: объективность, познаваемость и функциональность. Положение о правовом закреплении принципов контроля, на котором делает акцент А. П. Гуляев, безусловно, повышает действенность контроля. Однако его введение в определение в качестве обязательного признака является преждевременным, так как действующее законодательство прямо говорит только о некоторых принципах контроля <*>, большинство других формулируется на основе анализа общих принципов государственного управления, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах. Кроме того, некорректно говорить о принципах, как о положениях, определяющих важнейшие свойства контрольной деятельности. Ведь все-таки принципы по своей природе - это исходные, фундаментальные идеи, положения, в соответствии с которыми строится и функционирует система контроля, а свойства характеризуют признаки, отличительные особенности контрольной деятельности. -------------------------------- <*> Например, принцип систематичности контроля закреплен в ст. 4 ФКЗ от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"; ст. 4 Закона РФ от 11.03.1992 N 2490-1 "О коллективных договорах и соглашениях" и др.
В советский период в юридической науке сформировалась точка зрения о делении принципов контроля на общие и специальные <*>. Общие принципы контроля рассматривались как производные от принципов управления обществом и государством, самостоятельные <**> отражали особенности контроля как самостоятельной функции государства и функции управления. -------------------------------- <*> См.: Андрийко О. Ф. Указ. соч. С. 13 - 17; Государственный и общественный контроль в СССР / Под ред. В. И. Туровцева. М.: Наука, 1970. С. 35 - 47; Мелкадзе О. В. Контроль: информация, координация, эффективность. Тбилиси, 1986. С. 22 - 29; Шорина Е. В. Указ. соч. С. 61 - 76 и др. Вместе с тем В. М. Горшеневым и И. Б. Шаховым применительно к процессу контроля выделялись три группы принципов: конституционные, общепроцессуальные и специализированные. См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987. С. 96 - 107. <**> Для обозначения данной группы принципов авторы употребляли и другие термины: "самостоятельные (характерные)" - Андрийко О. Ф., "специфические" - Шорина Е. В.
В современной науке в целом сохраняется предложенная классификация принципов контроля. Так, А. П. Гуляев говорит об общих и специфических принципах контрольной деятельности <*>. К общим принципам он относит: 1) осуществление контрольной деятельности исключительно в пределах и порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом; 2) законность, объективность и справедливость при осуществлении контрольной деятельности; 3) осуществление контрольной деятельности на основе равенства всех перед законом; 4) соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в процессе осуществления контрольной деятельности; 5) осуществление контрольной деятельности с участием заинтересованных лиц - физических и юридических (формы и порядок их участия определяются соответствующим отраслевым законодательством); 6) верховенство судебной власти в осуществлении контрольной деятельности; 7) гласное осуществление контрольной деятельности, кроме случаев, требующих сохранения тайны, охраняемой законом; 8) презумпция невиновности лица (физического и юридического), деятельность которого подвергается контролю, до установления виновности в соответствии с законом. Поддерживая указанную точку зрения, В. И. Рохлин предлагает дополнить общие принципы контроля еще двумя: принципом независимости органов контроля и принципом правомочности вмешательства в действия подконтрольных органов <**>. Вместе с тем принцип правомочности вмешательства и первые два принципа контроля, определенные А. П. Гуляевым, составляют единый принцип законности, раскрывая его содержание с различных сторон. Очевидно, что выделение этих положений (так же как и некоторых других) в качестве самостоятельных принципов контроля требует дополнительной аргументации. -------------------------------- <*> Контролирующие органы и организации России. С. 13 - 14. <**> См.: Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003. С. 94 - 95.
Нельзя согласиться с мнением А. П. Гуляева о природе специфических, отраслевых принципов контрольной деятельности. По мысли ученого, они устанавливаются и реализуются "в тех или иных сферах контрольной деятельности". Однако принципы контроля потому и являются принципами, так как содержат единые, базисные положения, которые лежат в основе любой контрольной деятельности. С нашей точки зрения, общие принципы контроля раскрывают содержательную, социально-правовую направленность контроля, а специальные - его организационную и технологическую сторону. К общим принципам контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации следует отнести: законность; демократизм; гуманизм; соблюдение прав, свобод и законных интересов личности; гласность; справедливость. К специальным - объективность, систематичность, своевременность, непрерывность, полноту, конкретность, глубину, всесторонность, гласность, всеобщность, необходимость и достаточность. Из смысла Закона о гражданской службе следует, что объект контроля за деятельностью гражданских служащих представляет собой сложную многокомпонентную полиструктурную конструкцию. Это в первую очередь связано с построением самой системы государственной гражданской службы. Современное законодательство выделяет по вертикали два ее уровня: федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации, оставляя в стороне ее единство (а значит, особенности и отличительные черты) по горизонтали, т. е. в разрезе ветвей и органов государственной власти одного уровня. На сегодняшний день объективно сложилось три подсистемы федеральной государственной гражданской службы: гражданская служба в парламенте Российской Федерации (парламентская служба), гражданская служба в федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, гражданская служба в судебных органах. Кроме того, ч. 3 ст. 8 Закона о системе госслужбы допускает учреждение в федеральном государственном органе должностей государственной службы различных видов. Данная норма предполагает наличие гражданской службы и в тех государственных органах, в которых доминирует военная либо правоохранительная служба. Таким образом, объектом контроля выступают прежде всего государственные органы, в которых нормативно установлена государственная гражданская служба. Государственный орган в таком понимании - это структурно определенный кадровый состав гражданских служащих (аппарат). Составными частями структуры аппарата государственного органа являются самостоятельные структурные подразделения, имеющие разнообразные наименования - департаменты, управления, отделы и др. Базовой структурной единицей государственного органа выступает должность государственной гражданской службы. Нормативным правовым актом государственного органа или административным регламентом государственного органа в соответствии с занимаемой должностью гражданские служащие наделяются функциями, задачами и установленной ответственностью по обеспечению осуществления полномочий государственного органа, которые прописываются в должностном регламенте. Должность гражданской службы заключает в себе часть полномочий, которые являются составной частью компетенции данного государственного органа. Поэтому объектом контроля являются государственные органы не как форма выражения государственной власти, а как структурно организованный коллектив людей, профессионально выполняющих функции государственного управления. В этом смысле в состав каждого государственного органа входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями государственно-властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение полномочий как таких лиц, так и полномочий собственно государственных органов. Для определения первой категории законодатель использовал термин "представитель нанимателя", который является ключевой фигурой в системе государственной гражданской службы. Представитель нанимателя - тот, кто осуществляет полномочия нанимателя на государственную гражданскую службу от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Понятием "представитель нанимателя" в ст. 1 Закона о гражданской службе охватываются руководитель соответствующего государственного органа или лицо, замещающее государственную должность, либо их представитель. Этим лицам не только делегировано право представлять интересы Российской Федерации или субъекта Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы, но одновременно на них возложена обязанность обеспечивать законность, целесообразность и эффективность функционирования данного социально-правового института. Данное обстоятельство позволяет отнести деятельность представителей нанимателя в сфере государственно-служебных отношений к объекту контроля в рассматриваемой области. Особенностью данного объекта контроля является то, что лица, замещающие государственные должности, сами в систему государственной гражданской службы не входят. Государственные должности Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий органов федеральной государственной власти на всей территории РФ. Согласно Конституции существуют следующие государственные должности Российской Федерации: Президент Российской Федерации (ст. ст. 11, 80); Председатель Совета Федерации Федерального Собрания (ст. 101); заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания (ст. 101); Председатель Государственной Думы Федерального Собрания (ст. 101); заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания (ст. 101); Председатель Правительства Российской Федерации (ст. ст. 103, 110); заместитель Председателя Правительства Российской Федерации (ст. 110); федеральный министр (ст. 110); судья Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 128); судья Верховного Суда Российской Федерации (ст. 128); судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ст. 128); судья федерального суда (ст. 128); Генеральный прокурор Российской Федерации (ч. 2 ст. 129); прокурор субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 129); прокурор (ч. 4 ст. 129); Председатель Центрального банка Российской Федерации (ст. 83); полномочный представитель Президента Российской Федерации (п. "к" ст. 83); Председатель Счетной палаты (п. "г" ч. 1 ст. 103); заместитель Председателя Счетной палаты (п. "и" ч. 1 ст. 102); аудитор Счетной палаты (п. "и" ч. 1 ст. 102; п. "г" ч. 1 ст. 103); Уполномоченный по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103). На федеральном уровне ряд государственных должностей устанавливается другими федеральными законами. Например, Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*> предусмотрены должности: Председателя, заместителя Председателя, секретаря и члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (ст. 21). -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 <*>. В настоящее время в нем указано наименование 41 должности. -------------------------------- <*> См.: Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 (ред. 23.10.1998) "О государственных должностях Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 173; 1996. N 52. Ст. 5912; 1998. N 43. Ст. 5337.
На региональном уровне к государственным должностям субъектов Российской Федерации относятся должности, устанавливаемые конституциями и уставами субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии с Уставом Ярославской области (принят Государственной Думой Ярославской области 23 мая 1995 г.), к государственным должностям относятся Председатель Государственной Думы Ярославской области, заместитель Председателя Государственной Думы Ярославской области, депутат Думы, Губернатор Ярославской области, вице-губернатор Ярославской области. Остальные виды представителей нанимателя, указанные в Законе о гражданской службе, являются гражданскими служащими, замещающими должности гражданской службы, которые относятся к категории руководителей. Наибольшую группу подконтрольных объектов составляют гражданские служащие, замещающие должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Контролю подлежит соблюдение законодательства о государственной гражданской службе лицами, замещающими должности гражданской службы всех категорий и групп, установленных в ст. 9 Закона о гражданской службы. Должности федеральной государственной гражданской службы согласно ст. 8 Закона о гражданской службе учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. Например, ст. 37 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ (ред. от 25.07.2006) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" учреждает должность помощника члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. При этом определяется, что помощник члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы по работе соответственно в Совете Федерации, Государственной Думе, работающий по срочному служебному контракту, является федеральным государственным гражданским служащим категории "помощники (советники)", замещающим ведущую должность федеральной государственной гражданской службы. Должности федеральной государственной гражданской службы также учреждаются в: Администрации Президента РФ; аппаратах палат Федерального Собрания РФ; Аппарате Правительства РФ; федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, представительствах за рубежом; аппаратах Конституционного Суда РФ, федеральных судов общей юрисдикции, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, арбитражных судов; органах прокуратуры; аппаратах Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ. Эти должности учреждаются указами Президента РФ. В частности, Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 (ред. от 08.09.2006) "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" <*>. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 118; 2006. N 38. Ст. 3975.
Должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации учреждаются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 5 Закона Московской области от 11 февраля 2005 г. N 39/2005-ОЗ (ред. от 14.07.2006) "О государственной гражданской службе Московской области" должности гражданской службы учреждаются: распоряжением Председателя Московской областной Думы - в Московской областной Думе; распоряжением Губернатора Московской области или уполномоченного им лица - в аппарате Правительства Московской области; распоряжением Председателя Избирательной комиссии Московской области - в Избирательной комиссии Московской области; распоряжением Уполномоченного по правам человека в Московской области - в государственном органе Московской области "Уполномоченный по правам человека в Московской области и его аппарат"; постановлением Губернатора Московской области - должности начальника Управления государственной и муниципальной службы Московской области и его заместителей; постановлением Правительства Московской области - должности руководителя центрального исполнительного органа государственной власти Московской области, руководителя государственного органа Московской области, первого заместителя министра Правительства Московской области, первого заместителя руководителя центрального исполнительного органа государственной власти Московской области, первого заместителя руководителя государственного органа Московской области, заместителя министра Правительства Московской области, руководителя территориального исполнительного органа государственной власти Московской области, заместителя руководителя центрального исполнительного органа государственной власти Московской области, заместителя руководителя государственного органа Московской области, заместителя руководителя территориального исполнительного органа государственной власти Московской области; распоряжением исполнительного органа государственной власти Московской области, государственного органа Московской области - иные должности в исполнительном органе государственной власти Московской области, государственном органе Московской области. Обязательным условием здесь является включение должности в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденный Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574, или в реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Названные реестры в совокупности образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. Все государственные органы обязаны определять наименования должностей гражданских служащих строго в соответствии со Сводным реестром. В Российской Федерации в принципе не может быть должностей гражданской службы иных наименований. Необходимо отметить, что контролируется в первую очередь деятельность гражданских служащих по осуществлению служебных обязанностей и прав. Эта деятельность является производной от задач и функций, возложенных на соответствующие государственные органы, и является неотъемлемой частью их компетенции. В теории административного права служебные обязанности и права государственных служащих принято подразделять на общие (основные), устанавливаемые для всех государственных служащих, и специальные, определяющие полномочия государственного служащего по конкретной должности <*>. В условиях реформирования государственной службы, в связи с совершенствованием ее правовой базы, В. А. Козбаненко предлагает более детальное деление служебных обязанностей и прав государственных гражданских служащих на общие (основные), устанавливаемые федеральным законодательством о государственной гражданской службе; специальные, устанавливаемые законодательством, определяющим специфику гражданской службы по сферам государственной деятельности и предметам ведения государственных органов; должностные, устанавливаемые должностными регламентами по замещаемой должности <**>. -------------------------------- <*> См.: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 34 - 35; Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999. С. 216 - 217; Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации / Отв. ред. проф. Г. А. Туманова. М.: Юристъ, 2005. С. 198 и др. <**> См.: Козбаненко В. А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. Монография. М., 2003. С. 78.
Нам представляется такой подход наиболее верным, так как он позволяет выявить весь спектр правомочий, предоставленных гражданским служащим по обеспечению полномочий соответствующих государственных органов и лиц, замещающих государственные должности. Таким образом, объектами контроля в государственно-служебной сфере выступает деятельность: представителей нанимателя (руководители государственного органа, лица, замещающие государственные должности, либо их представители); лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы (гражданской службы в Федеральном Собрании Российской Федерации (парламентская служба), гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, гражданской службы в судебных органах, гражданской службы в иных органах государственной власти), включенные в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы; лиц, замещающих должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включенные в реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Все это говорит о сложном, многокомпонентном объекте контроля за деятельностью гражданских служащих. При наличии общих нормативных основ правовое регулирование всех подсистем гражданской службы имеет свою специфику, которая обусловлена особенностями функционирования соответствующих органов государственной власти. Эти обстоятельства необходимо учитывать при формировании контрольных органов и практическом осуществлении контрольной деятельности в государственно-служебной сфере. Одним из наиболее важных элементов системы контроля является его предмет. Он во многом определяет границы, объем и пределы контрольного воздействия. Тем не менее изучение новейшего законодательства о государственной гражданской службе не позволяет сделать однозначного вывода о содержании данного понятия. Из названия гл. 15 Закона о гражданской службе следует, что предметом контроля за деятельностью гражданских служащих является прежде всего соблюдение гражданскими служащими законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации. Согласно статьи 5 Закона о гражданской службе законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации образуют: 1) Конституция Российской Федерации; 2) Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации"; 3) Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; 4) другие федеральные законы, в том числе федеральные законы, регулирующие особенности прохождения гражданской службы; 5) указы Президента Российской Федерации; 6) постановления Правительства Российской Федерации; 7) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; 8) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; 9) нормативные правовые акты государственных органов. Следовательно, законодатель, раскрывая содержание законодательства о государственной гражданской службе, использовал широкое его понимание, когда помимо собственно законов (законодательство в узком смысле) в его содержание включены и иные нормативные правовые акты. Содержание предмета контроля, данное законодателем, акцентирует внимание контрольных органов на проверке соблюдения аппаратом государственного управления предписаний указанных нормативных правовых актов. В теоретической юриспруденции соблюдение как форма реализации права означает воздержанность субъектов от действий, запрещенных нормами права <*>. Подобное специально-юридическое толкование указанного термина позволяет определить предмет контроля как соблюдение гражданскими служащими следующих запретов, перечисленных в ст. 17 Закона о гражданской службе: 1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; 2) замещать должность гражданской службы в случаях, установленных Законом о гражданской службе; 3) осуществлять предпринимательскую деятельность; 4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; 5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; 6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); 7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц; 8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; 9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, и др. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <*> См., например: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997. С. 412; Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1996. С. 208.
Подобное узкое понимание предмета контроля вряд ли может быть воспринято с позиций как теории, так и практики. В этом случае резко ограничивается область контрольного воздействия, контроль заключается в проверке только соблюдения запрещающих норм, которые содержат требования к гражданским служащим воздержаться от совершения определенных действий (ст. ст. 16, 17 Закона о гражданской службе). По всей вероятности, законодатель, формулируя предмет контроля как соблюдение законодательства о гражданской службе, имел в виду законность деятельности гражданских служащих. Это косвенно подтверждает предписание ч. 3 ст. 67 Закона о гражданской службе. Данная норма определяет, что за точным и единообразным соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации осуществляется государственный надзор. При этом государственный надзор отождествляется с прокурорским надзором, в силу того, что норма сформулирована как бланкетная. Заметим, что такое отождествление вряд ли оправданно, так как в настоящее время существуют и иные органы государственной власти - федеральные службы, осуществляющие государственный (административный) надзор в различных сферах. Предмет прокурорского надзора, определенный в Законе РФ "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 17.11.1995 N 168-ФЗ с последующими изменениями), существенно отличается от предмета государственного надзора, сформулированного в Законе о гражданской службе. Во-первых, в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре предметом общего надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов (в том числе и о гражданской службе) федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами. Вследствие этого прокуроры должны проверять деятельность подконтрольных объектов по соблюдению Конституции РФ и исполнению <*> остальных законов. В юридической науке строгое и неуклонное соблюдение и исполнение субъектами права действующего законодательства охватывается понятием законности, поэтому можно сделать вывод, что предметом прокурорского надзора является законность деятельности гражданских служащих. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <*> Исполнение законов в теории права означает, что субъекты совершают активные действия, связанные с реализацией возложенных на них юридических обязанностей. См.: Теория государства и права. Курс лекций. С. 413.
Во-вторых, различается содержание предмета надзора. Закон о прокуратуре исходит их узкого понимания закона, поэтому на практике указы Президента РФ и постановления Правительства РФ в предмет прокурорского надзора не входят, а остальные подзаконные акты, указанные в ст. 5 Закона о гражданской службе, могут проверяться прокурорами только на предмет их соответствия законодательству о государственной службе. В-третьих, проблемным становится осуществление прокурорского надзора за соблюдением и исполнением законодательства о гражданской службе в Федеральном Собрании РФ, Администрации Президента РФ, Правительстве РФ, аппаратах судов, Уполномоченного по правам человека и др., т. к. эти органы поднадзорными прокуратуре объектами не являются. Таким образом, для устранения указанных противоречий представляется целесообразным ч. 3 ст. 67 Закона о гражданской службе после слова "соблюдением" дополнить словами "и исполнением". Аналогичные поправки необходимо внести и в другие части ст. 67, тем самым расширив предмет контроля за законностью деятельности государственных органов, их руководителей и других должностных лиц, а также гражданских служащих. Завершая анализ предмета контроля в государственно-служебной сфере, хотелось бы подчеркнуть, что законность деятельности государственных органов и их аппарата в науке административного права традиционно рассматривается как предмет надзора. Однако законодатель в ст. 67 Закона о гражданской службе наделил государственные органы правом контроля. Общепризнано в содержание предмета контроля за аппаратом государственного управления включается не только законность, но и целесообразность, эффективность деятельности публичной администрации <*>. М. С. Студеникина отмечает: "Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия" <**>. -------------------------------- <*> См.: Шорина Е. В. Указ. соч. С. 47; Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. канд. юрид. наук А. В. Куракина. М., 2004. С. 774 и др. <**> Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). М.: Юрид. лит., 1974. С. 18.
Указанная теоретическая позиция нашла свое подтверждение в действующих статутных Законах, в которых названия соответствующих статей очерчивают предмет контроля именно как деятельность государственных органов и их государственных служащих <*>, а законность деятельности - как предмет прокурорского надзора. Например, ст. 37 Закона РФ "О милиции" называется "Контроль за деятельностью милиции", а ст. 38 - "Надзор за законностью деятельности милиции", подобные формулировки присутствуют в ст. ст. 57 и 58 Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации", ст. ст. 23 и 24 Федерального закона "О Федеральной службе безопасности" и др. -------------------------------- <*> См.: ст. 37 Закона РФ от 18.04.1991 N 1026-1 (ред. от 09.05.2005) "О милиции"; ст. 31 ФЗ от 27.05.1996 N 57-ФЗ (ред. от 29.12.2004) "О государственной охране"; ст. 19 ФЗ от 21.07.1997 N 118-ФЗ (ред. от 22.08.2004) "О судебных приставах"; ст. 24 ФЗ 10.01.1996 N 5-ФЗ (ред. от 22.08.2004) "О внешней разведке"; ст. 38 Закона РФ от 21.07.1993 N 5473-1 (ред. от 22.08.2004) "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"; ст. 23 ФЗ от 03.04.1995 N 40-ФЗ (ред. от 07.03.2005) "О Федеральной службе безопасности" и др.
Такое размежевание предметов контроля и надзора является обоснованным как с позиций теории и сложившейся контрольной практики, так и в большей мере отвечает требованиям юридической техники. Исходя из предписаний указанных законов, при контроле проверяются законность, целесообразность и эффективность деятельности соответствующих категорий государственных служащих, а при надзоре - только ее законность. Это позволяет контролировать весь спектр общественных отношений, возникающих в конкретной государственно-служебной области. На наш взгляд, значимость социально-правового института гражданской службы для развития российской государственности и гражданского общества определяет потребность в законодательном установлении максимально возможного предмета контроля за деятельностью гражданских служащих. В том числе и за счет включения в него исполнения должностных обязанностей, указанных в должностных регламентах гражданских служащих. Таким образом, отталкиваясь от теоретических воззрений и сложившихся технико-юридических традиций, для более четкого и полного определения предмета контроля в государственно-служебной сфере идеальным вариантом представляется разделение ст. 67 Закона о гражданской службе на две статьи: "Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих" (как вариант - "Контроль в сфере государственной гражданской службы") и "Надзор за законностью в сфере государственной гражданской службы", либо осуществление корректирования названия статьи - "Контроль и надзор в сфере государственной гражданской службы". Субъекты контроля. Исследование проблемы субъектов контроля в сфере гражданской службы неразрывно связано с рассмотрением ее теоретических аспектов в рамках существования двух научных подходов к определению государственного управления (в узком - когда речь идет о деятельности органов исполнительной власти, и в широком понимании). При традиционном (узком) подходе контрольную функцию в рамках государственной исполнительно-распорядительной деятельности осуществляют субъекты, представляющие исполнительную власть, и она включает в себя установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценку результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления <*>. Тем самым функция контроля в первую очередь осуществляется вышестоящими государственными органами в отношении нижестоящих звеньев государственного механизма и призвана обеспечить результативность их управленческой деятельности в соответствующих общественных сферах. -------------------------------- <*> См.: Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1998. С. 177 - 178.
При широком понимании государственное управление осуществляется всеми ветвями власти. По мнению Б. В. Россинского, внедрение в теорию государственного управления принципов управления большими системами "обусловливает необходимость осуществления государственного управления параллельно органами всех независимых друг от друга ветвей власти и иными государственными органами" <*>. При таком подходе контроль как функция государственного управления реализуется помимо органов исполнительной власти также органами и законодательной, и судебной власти. Например, контрольные полномочия судебных органов не только обеспечивают защиту прав граждан и организаций от злоупотреблений органов исполнительной власти и их должностных лиц, но и способствуют улучшению деятельности органов государственного управления в целом. Конституция Российской Федерации, закрепив принцип разделения властей, установила ряд государственных органов (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, прокуратура и др.), не относящихся ни к одной из них. Основным предназначением этих структур является осуществление разнообразной контрольной деятельности. Становление и развитие этих самостоятельных органов контроля позволяет говорить о формировании в России особой ветви власти - контрольной <**>. -------------------------------- <*> Россинский Б. В. О предмете и системе административного права // Административное право: Теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г. М., 2002. С. 41. <**> См., напр.: Денисов О. А. Формирование контрольной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 10; Пожарский Д. В. Государственный контроль и надзор как функция современного государства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сб. тез. статей. М.: МУ МВД РФ, 2003. С. 257 - 259; Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 10 - 18; Он же. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2003. С. 248 - 260; Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 14.
Обозначенные нами основные идеи этих концепций позволяют более полно выявить всю систему контрольных органов в государственно-служебной сфере. Статья 67 Закона о гражданской службе определяет субъекты контроля в сфере гражданской службы. Назовем их специальными субъектами контроля, так как они закреплены в специальном законодательном акте. К ним относятся: 1) специально уполномоченные государственные органы, осуществляющие вневедомственный контроль; 2) федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации, осуществляющие внутриведомственный контроль; 3) Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, осуществляющие государственный надзор. Специальные уполномоченные государственные органы, наделенные правом вневедомственного контроля, в настоящее время не созданы. Этими функциями в соответствии со ст. 16 Закона о системе госслужбы будут наделены органы управления государственной службой федерального уровня и на уровне субъектов Российской Федерации. Учитывая изменения, произошедшие в структуре федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, представляется логичным создание федерального органа управления - Министерства Российской Федерации по вопросам государственной службы и подведомственного ему контрольно-надзорного органа - Федеральной службы по надзору в сфере государственной службы Российской Федерации. При этом Министерство наделяется контрольными полномочиями по проверке законности, целесообразности и эффективности гражданской службы. Тогда как главным направлением деятельности Федеральной службы должна стать проверка соблюдения и исполнения законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации во всех органах государственной власти. На региональном уровне функции вневедомственного контроля возлагаются на специальные контрольные подразделения (управления, отделы) органов управления государственной службой субъектов Российской Федерации. Согласно большинству законов о гражданской службе, принятых в субъектах Российской Федерации, органы по управлению государственной службой создаются при главах исполнительной власти в форме управлений по вопросам государственной службы и кадров государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии с Законом города Москвы от 26 января 2005 г. N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" организация контроля за деятельностью гражданских служащих возложена на Управление государственной службы и кадров Правительства Москвы. Субъектами внутриведомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации являются руководители и должностные лица федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации, в которых предусмотрена гражданская служба. Государственный надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, как это следует из ч. 3 ст. 67 Закона о гражданской службе, возложен на прокуратуру. В частности, на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему республиканских, краевых, областных, городских, районных и приравненных к ним прокуроров, а также сотрудников прокуратуры, непосредственно осуществляющих надзор за исполнением законов (общий надзор) и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Специально уполномоченные государственные органы и их должностные лица для выполнения контрольных функций по закону наделяются государственно-властными полномочиями <*>, суть которых состоит в том, что эти субъекты государственного контроля в пределах своей компетенции в системе государственной гражданской службы могут давать обязательные для исполнения указания, в случае их неисполнения ставить перед соответствующими органами вопрос либо непосредственно применять меры государственного принуждения. К сожалению, в действующем Законе о гражданской службе компетенция и полномочия субъектов контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации не прописаны. -------------------------------- <*> См. подробнее: Государственный и общественный контроль в СССР. М., 1970. С. 22; Шорина Е. В. Указ. соч. С. 46 - 47; Андрийко О. Ф. Указ. соч. С. 44 - 45; Тарасов А. М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. N 1.
Помимо специальных субъектов государственного контроля и надзора, указанных в ст. 67 Закона о гражданской службе, действующее законодательство контрольными полномочиями в государственно-служебной сфере наделяет и иные государственные органы. Органы законодательной и судебной власти обладают такими полномочиями в соответствии с принципом разделения властей, для специализированных контрольных органов (Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации и др.) компетенция в рассматриваемой сфере является частью общих контрольных полномочий и определена в соответствующих нормативных правовых актах <*>. -------------------------------- <*> См., например: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.
В этой связи предлагается исключить из ч. 1 ст. 67 Закона о гражданской службе слово "специально", что позволит привести указанную норму в соответствие с действующим законодательством и сложившейся контрольной практикой. В настоящее время активно формируется система общественного контроля за деятельностью государственных органов, их должностных лиц и гражданских служащих. По инициативе Президента Российской Федерации принят ряд законодательных актов, закрепляющих контрольный статус отдельных общественных структур. Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" <*> этот орган создан в том числе и в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для этого в соответствии с ч. 2 ст. 20 указанного Закона при федеральных органах исполнительной власти могут создаваться общественные советы <**>. Со 2 ноября 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <***>, который призван повысить эффективность контроля граждан за деятельностью государственного аппарата. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277. <**> См.: Постановление Правительства РФ от 02.08.2005 N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 32. Ст. 3322; Указ Президента РФ от 04.08.2006 N 842 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам" // СЗ РФ. N 32. Ст. 3539. <***> См.: СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
Кроме того, определенный контроль за деятельностью гражданских служащих осуществляется средствами массовой информации и общественными объединениями. К сожалению, в Законе о гражданской службе нет указаний на возможность осуществления контроля в государственно-служебной сфере общественными структурами, что противоречит как самой концепции реформы государственной службы, так и социально-правовым реалиям. Сегодня стало очевидным - развитие институтов гражданского общества повлечет за собой расширение круга субъектов общественного контроля в рассматриваемой области. Специфические черты субъектов общественного контроля, отличия в их компетенции от субъектов государственного контроля исследовались в ряде работ ученых-юристов. В общем виде они сводятся к следующим положениям. Органы общественного контроля не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно - либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению. Тем самым можно сделать вывод о том, что субъекты общественного контроля в равной степени могут использовать и правовые, и социальные контрольные механизмы. В первом случае субъекты общественного контроля в случае выявления нарушений законности со стороны государственных органов и должностных лиц гражданской службы применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае при обнаружении недостатков в деятельности гражданских служащих контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения. Используя этот социальный институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают широкой огласке факты нарушений, формируют отрицательное отношение масс населения к ним и лицам, их совершившим. Тогда во многих случаях и намного ощутимее мер государственного принуждения может быть порицание и осуждение общества. Кроме того, обнародование фактов злоупотребления властью, нарушений законности в системе гражданской службы не только имеет негативный резонанс в обществе, но и может стать поводом для вмешательства в ситуацию официальных лиц. Все субъекты государственного и общественного контроля за деятельностью гражданских служащих самостоятельны, имеют свои особенности, которые заключаются в неодинаковых пределах и объеме контрольного воздействия, содержании контрольной деятельности, юридических последствиях проводимого контроля. Вместе с тем между различными субъектами существует диалектическая взаимосвязь, основанная на общих целях, принципах, объекте контрольной деятельности, которая в свою очередь обеспечивает единство и целостность механизма контроля, всей системы контроля в рассматриваемой сфере. Контрольное воздействие различных субъектов дополняет и усиливает друг друга, позволяет повысить эффективность деятельности института государственной гражданской службы. Изложенные обстоятельства обусловливают необходимость корректировки законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе в плане более полного и единообразного установления субъектов контроля в этой сфере. Точное установление субъектов контроля за деятельностью гражданских служащих позволяет определить виды контроля. Мы согласны с мнением Е. В. Шориной о том, что "природа, место, роль субъекта контроля в системе социального механизма управления обществом являются в конечном счете главными объективными критериями, при помощи которых определяются задачи, характер, формы и объем контроля" <*>. В зависимости от этого признака можно выделить две основные группы субъектов контроля за деятельностью гражданских служащих, которые осуществляют соответственно государственный и общественный контроль. -------------------------------- <*> Шорина Е. В. Указ. соч. С. 43.
Основанием для дифференциации государственного контроля на виды является принцип разделения властей, а также разграничение государственных органов по предметам их ведения. С учетом этого выделяются следующие его виды: 1) президентский контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации и его представителями; 2) парламентский контроль - Федеральным Собранием РФ и его палатами, отдельными членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы; 3) контроль Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти; 4) судебный контроль - судами общей юрисдикции, арбитражными судами; 5) правозащитный контроль - Уполномоченным по правам человека в РФ, уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации; 6) прокурорский надзор - органами прокуратуры РФ; 7) финансовый контроль - Счетной палатой РФ, Министерством финансов РФ и подведомственными ему федеральными службами. Сложное понятие "общественный контроль" (контроль институтов гражданского общества) включает в себя: контроль Общественной палаты РФ, контроль общественных советов, контроль общественных объединений, контроль средств массовой информации, контроль отдельных граждан. Деление контроля на виды по субъектам контрольной деятельности является первостепенным, но не единственным признаком. В качестве критерия классификации государственного контроля в ст. 67 Закона о гражданской службе использована организационная (управленческая) взаимосвязь субъекта контроля (государственные органы и должностные лица, наделенные контрольными функциями и полномочиями) и контролируемого объекта (государственные органы, в которых нормативно установлена гражданская служба). По данному основанию государственный контроль подразделяется на два вида: вневедомственный и внутриведомственный. Введение в нормативный оборот термина "вневедомственный контроль" предполагает выяснение его юридической природы. Исходной точкой здесь может служить постижение понятия "ведомство". Этимологически оно означает учреждение или совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь область государственного управления <*>. -------------------------------- <*> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1968. С. 68.
В юридической науке и правовых документах до недавнего времени превалировал более узкий подход - к ведомствам относились все федеральные органы исполнительной власти, за исключением министерств (государственные комитеты, федеральные службы, комиссии, агентства, надзоры) <*>. -------------------------------- <*> См., например: ст. 21 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. 17.11.1995); Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону: Феникс, 1998. С. 236 - 240.
Сегодня такая позиция в теории и законодательстве скорректирована. По справедливому мнению Д. Н. Бахраха, под административным ведомством понимают систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти. Основными признаками административного ведомства, по мысли автора, являются: 1) каждое ведомство имеет определенные нормативно закрепленные цели; 2) административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных организаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром, руководящим органом; 3) каждое ведомство построено иерархично, имеет линейную структуру, нижестоящие организации организационно (административно) подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность; 4) ведомство - экономико-правовая общность, у него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом, внутри него действуют нормативные акты руководящего системой органа <*>. На наш взгляд, эти признаки необходимо дополнить как минимум одним - административное ведомство имеет кадровый состав государственных служащих, объединенный едиными целями, задачами, функциями и наделенный для их осуществления соответствующей компетенцией. -------------------------------- <*> См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 184 - 185.
Таким образом, в буквальном смысле термин "вневедомственный контроль" означает осуществление контрольной деятельности субъектами, не относящимися к соответствующему ведомству. Это делает возможным толкование рассматриваемого понятия в широком и узком смысле. В широком смысле вневедомственный контроль может осуществляться как органами исполнительной власти, так и иными государственными органами, а также институтами гражданского общества, наделенными специальными полномочиями. Соответственно, при таком понимании вневедомственный контроль включает в себя: президентский, правительственный, парламентский, судебный, правозащитный, финансовый контроль, прокурорский надзор, общественный контроль. Думается, что такое понимание вневедомственного контроля в большей мере отвечает принципам построения и функционирования системы государственной службы (ст. 3 Закона о системе госслужбы), действующему законодательству, в том числе и Закону о гражданской службе, а также сложившейся правоприменительной практике. Поясним данную мысль на конкретном примере. Части 14, 15 статьи 70 Закона о гражданской службе определяют круг служебных споров, подлежащих рассмотрению непосредственно в судах. Органы судебной власти, рассматривая жалобу гражданского служащего в порядке, установленном ГПК РФ, осуществляют судебный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Помимо судов в пределах, предусмотренных в законе, контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе проводят Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, Счетная палата РФ, Общественная палата РФ и др. На наш взгляд, именно такой подход к определению содержания вневедомственного контроля максимально отражает высказанные нами теоретические положения и существующие современные объективные потребности изменения сущности контроля в государственно-служебной сфере. Можно предположить, что в узком смысле вневедомственный контроль осуществляется специально уполномоченными органами государства. На это нас ориентирует сам законодатель, определяя вневедомственный контроль за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации о государственной службе в качестве одной из целей системы управления государственной службой (ст. 16 Закона о системе госслужбы). Как мы видим, законодательно круг субъектов вневедомственного контроля в сфере гражданской службы сужается до системы управления государственной службой федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации. В этом случае, по нашему мнению, понятие вневедомственного контроля отождествляется с надведомственным (межведомственным) контролем, содержание которого хорошо разработано в теории административного права <*>. Следовательно, вневедомственный контроль обладает подобающими основными признаками. Он осуществляется: 1) специально уполномоченным государственным органом (органом управления государственной службой); 2) в отношении организационно неподчиненных государственных органов (ведомств); 3) по определенному кругу вопросов (проверка соблюдения законодательства о государственной службе); 4) с использованием определенных государственно-властных полномочий. -------------------------------- <*> Например, см.: Студеникина М. С. Указ. соч. С. 15 - 24.
Указанные признаки, на наш взгляд, могут оказать помощь в научном моделировании будущей системы управления государственной службой. О статусе этих органов, их месте в системе государственной власти учеными уже высказано немало мнений <*>, но и сегодня этот вопрос остается одним из самых насущных для реформы государственной службы. -------------------------------- <*> См., например: Буравлев Ю. М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. N 7. С. 10 - 18; Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Монография. Часть II. М.: ИПКгосслужбы, 2002. С. 115 - 126 и др.
Наделение по закону органа управления государственной службой функцией вневедомственного (надведомственного, межведомственного) контроля за соблюдением соответствующего законодательства во всех государственных органах, по нашему мнению, позволяет определить его статус как органа исполнительной власти межотраслевой компетенции. Соответственно вневедомственный контроль по своей природе является административным, его содержание предполагает осуществление контрольной деятельности специальным органом управления государственной службой в отношении организационно не подчиненных ему должностных лиц и государственных органов всех ветвей власти, независимо от видов государственной службы, предусмотренных в них. При этом сам орган должен представлять независимое ведомство, задачами которого в сфере контроля должны стать проверка законности, целесообразности и эффективности функционирования института государственной службы во всех ведомствах. Для осуществления контроля орган управления государственной службой должен быть наделен определенными административными правомочиями, дающими ему возможность принимать необходимые меры по устранению выявленных недостатков в любом ведомстве. Внутриведомственный контроль представляет собой контроль за деятельностью гражданских служащих, осуществляемый внутри соответствующего ведомства и входящих в него государственных органов. Он проводится в иерархическом порядке и присущ всем руководителям государственных органов и их структурных подразделений, должностным лицам гражданской службы, поскольку является органической частью их служебной деятельности. Субъектами внутриведомственного контроля в соответствии с ч. 2 ст. 67 Закона о гражданской службе являются все федеральные и региональные государственные органы, в которых предусмотрена гражданская служба, независимо от того, является ли этот вид службы в конкретном государственном органе основным либо дополнительным. По объему содержания контроль может быть общим (линейным) и специальным (функциональным). Общий контроль, как правило, осуществляется руководством государственного органа и неразрывно связан с решением комплекса задач, поставленных перед этим органом. При специальном контроле проверяется одно или несколько направлений деятельности государственного органа. В зависимости от времени осуществления различают предварительный, текущий, последующий, стратегический контроль. Контроль может быть классифицирован по источникам данных, где выделяются регулятивный и фактический способы контроля. При документальном контроле исследуется сущность деятельности органов государственной власти и гражданских служащих по данным учетов и отчетности. Такой контроль более характерен для государственных органов исполнительной власти. При проведении фактического контроля чаще всего используются такие приемы, как обследования и наблюдения. Эти виды контроля тесно взаимодействуют, так как результаты их дополняют друг друга, а в отдельности не дают полного представления о состоянии контролируемого объекта. В дополнение к этим, ставшим традиционными, критериям в литературе обоснованно предлагаются новые. Так, в зависимости от управленческого воздействия А. М. Тарасов выделяет организаторский и информационный контроль <*>. По степени эффективности Е. А. Кочерин делит контроль на реальный и формальный <**>. -------------------------------- <*> См.: Тарасов А. М. Указ. соч. <**> См.: Кочерин Е. А. Указ. соч. С. 40 - 47.
На наш взгляд, приведенные основания классификации позволяют выявить "технологические" признаки контрольной деятельности. Понять социально-правовой характер этой деятельности позволяет подразделение контроля на негативный (восстановительный) и позитивный (предупредительный). Традиционно в отечественной практике преобладали негативные начала контрольной деятельности, связанные с использованием правовых средств-ограничений. Система указанных средств предназначена для охраны существующих общественных правоотношений от возможных правонарушений путем их предупреждения, пресечения и привлечения виновных к конкретному виду юридической ответственности, т. е. необходимости лица подвергнуться мерам государственного принуждения за совершенное правонарушение. В нашем случае негативный контроль - это вскрытие ошибок в деятельности гражданского служащего и требование их исправить. Такой контроль пока доминирует в системе контроля, потому что сделанное, естественно, легче увидеть, чем несделанное, уже совершенную ошибку легче заметить и раскритиковать, чем еще не совершенную. Соответственно, негативный (восстановительный) контроль представляет собой совокупность специальных процедур, осуществляемых субъектами контроля, по обнаружению правонарушений и восстановлению состояния законности и правопорядка путем применения правовых средств-ограничений. Представляется, что такой подход к организации контроля в современных условиях требует корректировки. По нашему мнению, необходимо усилить роль правовых и моральных средств-стимулов. В позитивном смысле контроль направлен на формирование у гражданского служащего добросовестного отношения к выполнению своих обязанностей, необходимости неуклонного соблюдения правовых предписаний, прав и свобод иных субъектов, требований, предъявляемых обществом и государством, а также предупреждение возможных их нарушений. Этому способствует законодательно закрепленная система стимулирующих мер (прав, законных интересов, гарантий, льгот, поощрений и т. д.), а также морально-этических стимулов, которыми обеспечивается исполнение гражданским служащим возложенных на него обязанностей. Позитивный (предупредительный) контроль - это деятельность субъектов контроля по предупреждению предпосылок правонарушений посредством стимулирования правопослушного поведения гражданских служащих. Классифицирование контроля на виды, которые в рамках нашего исследования носят дополнительный, вспомогательный характер, позволяет дать всестороннюю характеристику, выявить взаимосвязь и соотношение определенных в Законе о гражданской службе видов контроля, определить их место в общей системе контроля.
Государственный контроль за деятельностью гражданских служащих
Президентский контроль
Контрольный статус Президента Российской Федерации является частью его общего правового статуса, который определен ст. ст. 80 - 93 гл. 4 Конституции РФ. Его правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент РФ характеризуется как: глава государства, гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; Верховный Главнокомандующий; субъект законодательного процесса. Президент РФ как глава государства определяет главные цели государственного развития, контролирует их реализацию. Статус главы государства определяет и место Президента РФ в системе разделения властей, сдержек и противовесов. Контрольные полномочия в отношении органов исполнительной власти вытекают из ряда конституционных норм, в частности из: исключительных полномочий назначать с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (п. "а" ст. 83), права председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. "б" ст. 83), права отправить Правительство РФ в отставку (п. "в" ст. 83), права назначать и освобождать от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (п. "д" ст. 83), права приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека (ч. 2 ст. 85). Как гарант Конституции Президент РФ осуществляет свои полномочия в правовых рамках с целью поддержания стабильности государственной системы и охраны конституционного строя, защиты и гарантирования соблюдения прав и свобод личности. Как субъект законодательного процесса Президент РФ обладает правами законодательной инициативы и отлагательного вето, подписывает и обнародует федеральные законы. Президент РФ часть функций по контролю на основе нормативных правовых актов делегирует структурным подразделениям своего Аппарата. Так, согласно Указу Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" <*> Администрация формируется в целях осуществления контроля за исполнением решений Президента Российской Федерации, федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента Российской Федерации. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395.
Администрация при реализации возложенных на нее функций: подготавливает предложения Президенту Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления, урегулирования конфликта интересов и реформирования государственной и муниципальной службы; исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента Российской Федерации. Для реализации этих целей и задач в состав Администрации входят специализированные органы - Контрольное управление Президента РФ, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Деятельность Контрольного управления регламентируется Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации" <*>. На данное подразделение возложено осуществление как вневедомственного, так и внутриведомственного контроля. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395.
Основными задачами Контрольного управления при осуществлении вневедомственного контроля являются: контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ; контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации; контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации; информирование Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений. В процессе внутриведомственного контроля Контрольное управление решает следующие задачи: осуществление контроля деятельности самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации или Руководителя Администрации Президента Российской Федерации; осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации контроля за исполнением сметы Администрации Президента Российской Федерации; осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации координации деятельности по вопросам контроля полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, а также осуществление методического руководства этой деятельностью; участие в предупреждении и устранении выявленных нарушений; изучение опыта работы контролирующих органов зарубежных стран. Для осуществления поставленных задач Управление наделено следующими полномочиями: 1) создавать комиссии с привлечением в установленном порядке работников аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов; 2) направлять работников Управления на заседания Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 3) вносить в установленном порядке предложения Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей; 4) вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; 5) направлять в органы прокуратуры Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях; 6) запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц; 7) пользоваться банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; 8) привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе. Основными организационно-правовыми формами контроля являются организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю, а также рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента Российской Федерации и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений. Определенными полномочиями в сфере вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе наделено Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 727 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы" <*> это самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ выполняет следующие задачи: содействие Президенту Российской Федерации в пределах своих полномочий в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы Российской Федерации, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам; обеспечение реализации Президентом Российской Федерации его полномочий по проведению государственной политики в области государственной службы; участие в работе по совершенствованию правовых основ государственной службы. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2393.
Однако необходимо отметить, объем контрольных полномочий при реализации таких серьезных задач достаточно узок. Они сводятся лишь к участию в пределах своей компетенции в проверках реализации федеральными органами исполнительной власти федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы. Кроме того, для осуществления своих задач и функций Управление имеет право: 1) запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц; 2) пользоваться банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; 3) участвовать в проведении проверок, осуществляемых соответствующими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и контролирующими органами; 4) привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе. Важное место в системе вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе призваны занять полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Одним из основных вопросов в их деятельности должен стать контроль за обеспечением единства федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" <*> одной из главных задач является организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти, в том числе и в сфере государственной гражданской службы. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.
Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции: 1) организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; 2) вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Полномочный представитель имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц; направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти; использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации; организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе; направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан; вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания; привлекать сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа; образовывать совещательные и консультативные органы. Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа. Таким образом, президентский контроль в государственно-служебной сфере осуществляется в пределах конституционных полномочий главы государства и органов, созданных для обеспечения функционирования Президента РФ. Главным методом президентского контроля является административный метод, основанный на реализации властных полномочий субъекта контроля в отношении подчиненного объекта. Указания, требования, распоряжения президентского контрольного органа для государственных органов и гражданских служащих являются обязательными, а их невыполнение влечет применение юридических санкций. Контрольное воздействие осуществляется посредством проведения проверок, ревизий, заслушиваний и иных жестких форм контроля.
Контроль Правительства РФ и органов исполнительной власти
Правительство является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации, возглавляет систему административного контроля. В соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <*> Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Согласно п. 5 Регламента Правительства РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" <*>, Правительство в целях осуществления контроля за исполнением Конституции Российской Федерации, федеральных законов, международных договоров Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и решений Правительства, в частности в сфере государственной гражданской службы: заслушивает на своих заседаниях федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации (в пределах компетенции Правительства), а также руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в части полномочий, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации); дает оценку деятельности указанных органов и соответствующих организаций; принимает решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти; принимает решения о внесении Президенту Российской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; принимает решения о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством; вносит Президенту Российской Федерации предложения о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.
Кроме того, в соответствии с Регламентом Правительство РФ рассматривает обращения и жалобы на неудовлетворительную работу гражданских служащих - руководителей федеральных органов исполнительной власти. Так, обращения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных организаций, содержащие жалобы на неудовлетворительную работу руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, с соответствующим заключением Аппарата Правительства не позднее чем в 10-дневный срок представляются Председателю Правительства или заместителю Председателя Правительства. Обращения, содержащие жалобы на неудовлетворительную работу руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, направляются на рассмотрение в Администрацию Президента Российской Федерации. Обращения, содержащие жалобы на неудовлетворительную работу руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, подведомственных федеральным министерствам, направляются Аппаратом Правительства соответствующим федеральным министрам. Обращения, содержащие информацию о действиях (бездействии) руководителей федеральных органов исполнительной власти, содержащих признаки преступления или административного правонарушения, направляются в соответствующие государственные органы для принятия решения в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством (п. 12 Регламента). Работу с индивидуальными и коллективными письменными обращениями граждан, поступившими в Правительство, организует Аппарат Правительства. Обращение в зависимости от содержания докладывается Председателю Правительства, заместителю Председателя Правительства или Руководителю Аппарата Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) либо направляется Аппаратом Правительства для рассмотрения и ответа органам исполнительной власти, в компетенцию которых входят поставленные в обращении вопросы (п. 127). Непосредственная работа по осуществлению контроля в сфере гражданской службы организуется Аппаратом Правительства. Аппарат Правительства Российской Федерации является государственным органом, образованным для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений. К сожалению, в Аппарате Правительства РФ нет структурного подразделения, которое бы занималось вопросами координации и контроля в сфере государственной гражданской службы. В соответствии с действующими нормативными правовыми актами такие задачи отчасти возложены на Министерство здравоохранения и социального развития РФ. В Положении о Министерстве <*> (п. 1) определяется, что оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе и в сфере государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда). При этом п. 5.4 устанавливает, что Министерство обобщает практику применения законодательства и проводит анализ реализации государственной политики в данной сфере деятельности. Для реализации указанных задач в структуре Министерства создан Департамент трудовых отношений и государственной гражданской службы. В настоящее время этот Департамент является единственным подразделением в системе федеральных органов исполнительной власти, профессионально занимающимся проблемами государственной гражданской службы. -------------------------------- <*> Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 321 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898.
Вместе с тем в Постановлениях Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 153 и от 30 июня 2004 г. N 321 конкретные функции и полномочия Министерства здравоохранения и социального развития РФ в сфере государственной гражданской службы не прописаны. Отсутствие четкой нормативной регламентации не позволяет Министерству и его профильному подразделению (Департаменту трудовых отношений и государственной гражданской службы) в полном объеме осуществлять координационные и контрольные функции в области государственно-служебных отношений. В настоящее время Минздравсоцразвития России осуществляет следующие контрольные полномочия: обобщение практики применения законодательства о гражданской службе и проведение анализа реализации государственной политики в этой сфере деятельности; официальные разъяснения государственным органам, гражданским служащим и гражданам по вопросам гражданской службы; контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих. Контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, наряду с другими вопросами, в подведомственных федеральных службах и федеральных агентствах в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> осуществляют федеральные министерства. Согласно п. 4.1 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти <**> в этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции: а) утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; б) вносит в Правительство по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников; в) вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств; г) вносит в Правительство проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства; д) во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; е) дает федеральным службам, федеральным агентствам поручения по вопросам установленной сферы деятельности федерального министерства, а также по устранению нарушений, выявленных в процессе контроля и координации их деятельности; ж) имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федеральной службы, федерального агентства, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом; з) назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации; и) представляет в Правительство предложения о наложении дисциплинарных взысканий на руководителей федеральных служб, федеральных агентств и об их поощрении; к) принимает решения о премировании, установлении надбавок к должностным окладам и об оказании материальной помощи руководителям федеральных служб, федеральных агентств; л) назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации; м) принимает в соответствии с законодательством о государственной службе решения о поощрении и награждении лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности федеральным министром, а также о наложении на них дисциплинарных взысканий; н) согласовывает проект регламента федеральной службы, федерального агентства. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. <**> См.: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.
Вневедомственный контроль за деятельностью гражданских служащих в финансовой сфере осуществляется федеральными службами, находящимися в ведении Министерства финансов РФ - Федеральной службой финансово-бюджетного надзора <*> и Федеральным казначейством <**>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2561. <**> См.: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе" // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
На уровне субъектов Российской Федерации вневедомственный контроль за деятельностью гражданских служащих осуществляется органами управления государственной службой субъектов Российской Федерации. Выборочный анализ регионального законодательства о гражданской службе показывает, что в субъектах Российской Федерации не сложилось единого подхода к созданию органов по управлению государственной службой. Так, в законах о гражданской службе, принятых в Республике Марий Эл <*>, Владимирской области <**>, Еврейской автономной области <***>, нет статей, посвященных системе управления государственной гражданской службой субъектов федерации. -------------------------------- <*> Закон Республики Марий Эл от 5 октября 2004 г. N 38-З "О регулировании отношений в области государственной гражданской службы Республики Марий Эл" // СПС КонсультантПлюс: Региональное законодательство. <**> Закон Владимирской области от 27 августа 2004 г. N 135-ОЗ "О государственной гражданской службе Владимирской области" // СПС КонсультантПлюс: Региональное законодательство. <***> Закон Еврейской автономной области от 24 ноября 2004 г. N 363-ОЗ "О некоторых вопросах государственной службы Еврейской автономной области" // СПС КонсультантПлюс: Региональное законодательство.
В отдельных региональных законах подобные органы только обозначены, задачи и функции не прописаны, а нормы о них сформулированы как бланкетные. Например, часть 2 статьи 15 Закона Ульяновской области от 30 ноября 2004 г. N 085-ЗО "О государственной гражданской службе Ульяновской области" определяет: "Функции, полномочия, порядок формирования и деятельности государственного органа Ульяновской области по управлению государственной гражданской службой Ульяновской области определяются Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации", Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Законом Ульяновской области о государственном органе Ульяновской области по управлению государственной гражданской службой Ульяновской области". Статья 13 Закона Ярославской области говорит, что "предусмотренные Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" функции государственного органа по управлению государственной службой Ярославской области осуществляются Администрацией Ярославской области". Согласно большинству законов о гражданской службе, принятых в субъектах Российской Федерации, органы по управлению государственной службой создаются при главах исполнительной власти. Среди функций, возложенных на органы по управлению государственной службой законодателями регионов, обычно присутствуют и контрольные. Вместе с тем предмет контроля определяется по-разному. Так, в соответствии с пунктом 9 части 2 статьи 5 Закона от 30 марта 2005 г. N 433-III "О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия)" контроль осуществляется "за соблюдением законодательства по вопросам гражданской службы", а п. 2 ч. 2 ст. 56 Закона г. Москвы от 26 января 2005 г. N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" определяет, что "за соблюдением в государственных органах законодательства о гражданской службе". Указанные формулировки содержат не только технико-юридические неточности, но и по своей сути противоречат федеральному законодательству. Дальнейшее развитие вопросы организации вневедомственного контроля получили в подзаконных актах субъектов Российской Федерации. Постановление Правительства Москвы N 1202-ПП от 25 декабря 2001 г. (с послед. изм. и доп.) "Об Управлении государственной службы и кадров Правительства Москвы" устанавливает в качестве задачи и соответствующей функции Управления осуществление контроля за выполнением органами исполнительной власти города Москвы, структурными подразделениями Аппарата Правительства Москвы и Аппарата Мэра Москвы федеральных законов, законов и других правовых актов города Москвы, регулирующих поступление на государственную гражданскую службу города Москвы, ее прохождение и прекращение. Для реализации данных задач и функций Управление наделяется определенными полномочиями, среди них: запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от органов исполнительной власти города, организаций, учредителем (участником) которых является город Москва, по вопросам, относящимся к компетенции Управления; осуществлять контроль и производить проверку деятельности органов исполнительной власти города Москвы по соблюдению законодательства о государственной службе; привлекать для разработки отдельных вопросов специалистов научно-исследовательских организаций, органов исполнительной власти города по согласованию с их руководителями; поддерживать в установленном порядке рабочие контракты с органами государственной власти, местного самоуправления, организациями по вопросам, отнесенным к компетенции Управления; пользоваться в установленном порядке банками данных Правительства Москвы; в пределах компетенции, установленной законами и правовыми актами города Москвы, принимать решения, обязательные для исполнения всеми органами исполнительной власти города Москвы, по вопросам организации и прохождения государственной службы и др. Аналогичными функциями и полномочиями наделены органы по управлению государственной службой в иных субъектах Российской Федерации.
Парламентский контроль
Контроль высшего законодательного органа страны - Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью гражданских служащих вытекает из конституционного принципа разделения властей, согласно которому важнейшей функцией парламента является контроль за исполнительной властью. Вместе с тем, по мнению многих отечественных и зарубежных исследователей, современный российский парламент обладает ограниченными контрольными полномочиями и возможностями оказывать влияние на исполнительную власть в целом <*>. С данной позицией вряд ли возможно согласиться, поскольку законодательство России и законы других стран содержат примерно одинаковый набор парламентских контрольных форм, которые используются для контроля за деятельностью государственной администрации. Другое дело, как они применяются на практике, какова их эффективность? -------------------------------- <*> См., например: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 217; Глейзнер Дж., Чейсти П. Российская Государственная Дума: структура, деятельность и эволюция в период 1993 - 1998 годов. М., 1999. С. 54; Коврякова Е. В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: Городец, 2005. С. 156.
В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", Федеральном законе от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <*>, Регламентах Государственной Думы <**> и Совета Федерации <***> предусмотрены различные формы парламентского контроля. В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, его организационно-правовые формы можно условно подразделить на парламентские (инициируются и в них принимает участие большинство представителей палаты) и индивидуальные, связанные с деятельностью отдельных членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3466. <**> См.: СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801. <***> См.: СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.
Коллективный контроль со стороны Федерального Собрания Российской Федерации осуществляется прежде всего посредством принятия федеральных законов о гражданской службе, установления в них общих принципов, стандартов деятельности, запретов и ограничений для гражданских служащих. В процессе законотворческой работы парламентарии имеют большие возможности по корректированию этих ключевых для организации системы гражданской службы вопросов. Кроме этого, в настоящее время парламентские формы контроля включают в себя ответы руководителей федеральных органов исполнительной власти или их заместителей на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, парламентские запросы, парламентские слушания, деятельность комитетов и комиссий палат. Все это образует информативные (консультативные) формы парламентского контроля. От них необходимо отличать утверждающие формы контроля, в частности утверждение федерального бюджета и контроль за его исполнением. В соответствии со ст. 38 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", ст. 41 Регламента Государственной Думы и гл. 8 Регламента Совета Федерации по приглашению палат Федерального Собрания руководители или иные должностные лица федеральных органов исполнительной власти обязаны присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в рамках "правительственного часа". Так, нормы гл. 8 Регламента Совета Федерации достаточно подробно регулируют порядок подготовки и проведения этого мероприятия. Согласно ст. 77 Регламента решение о приглашении должностных лиц на заседание палаты для ответов на вопросы членов Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется выпиской из протокола заседания Совета Федерации. Приглашение Совета Федерации направляется должностным лицам не позднее чем за пять дней до проведения заседания палаты, на которое они приглашены. Председатель Совета Федерации не позднее чем за 24 часа до начала заседания палаты согласует с приглашенным должностным лицом вопрос о его прибытии и перечень материалов, необходимых для представления членам Совета Федерации по заданным вопросам. Если приглашенное должностное лицо не может прибыть на заседание Совета Федерации в согласованное время, то по согласованию с Председателем Совета Федерации оно может прибыть в иное время либо направить на заседание палаты своего заместителя. Правительственный час проводится в первый день очередного заседания Совета Федерации, как правило, в 16 часов. Его продолжительность на заседании Совета Федерации не может превышать одного часа. Приглашенному должностному лицу предоставляется до 15 минут для выступления по существу заданных ему письменных вопросов. Время для ответов на устные вопросы членов Совета Федерации устанавливается по решению палаты, принимаемому большинством голосов членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Инициатору приглашения должностного лица, а также представителю ответственного комитета (комиссии) предоставляется возможность выступить по существу заданного вопроса (до пяти минут). Дополнительные вопросы каждому из приглашенных должностных лиц в пределах оставшегося времени члены Совета Федерации задают в порядке, установленном настоящим Регламентом. Прения по ответам приглашенных должностных лиц на устные вопросы членов Совета Федерации не открываются. После выступления приглашенного должностного лица, выступлений, вопросов членов Совета Федерации и ответов на них проводится обсуждение подготовленного ответственным комитетом (комиссией) проекта и принимается решение Совета Федерации по вопросам, рассмотренным в рамках "правительственного часа". Если приглашенное должностное лицо не смогло прибыть на заседание Совета Федерации и члены Совета Федерации не удовлетворены ответом его заместителя, то по решению палаты это должностное лицо может быть приглашено на другое заседание Совета Федерации. По вопросам, рассмотренным в рамках "правительственного часа", Совет Федерации может принять следующие решения: об обращении к Президенту Российской Федерации; об обращении к Правительству Российской Федерации; о поручении Счетной палате Российской Федерации; о рекомендации Правительству Российской Федерации; о рекомендации должностным лицам и возглавляемым ими органам; о подготовке парламентского запроса Совета Федерации; о принятии информации приглашенного должностного лица к сведению. Кроме того, по результатам рассмотрения вопросов в рамках "правительственного часа" палата может дать поручение комитету (комиссии) Совета Федерации подготовить законодательную инициативу Совета Федерации, проведение парламентских слушаний, а также иные поручения в соответствии с вопросами его ведения. Решения Совета Федерации по вопросам, рассмотренным в рамках "правительственного часа", оформляются постановлением Совета Федерации, обращением Совета Федерации или выпиской из протокола заседания Совета Федерации. Статья 80 Регламента определяет порядок контроля исполнения решений Совета Федерации по вопросам, рассмотренным в рамках "правительственного часа". Совет Федерации может поручить осуществление контроля исполнения решений палаты по вопросам, рассмотренным в рамках "правительственного часа", ответственному комитету (комиссии), полномочным представителям Совета Федерации, которые обязаны в установленный палатой срок информировать Совет палаты о ходе исполнения указанного поручения. Согласно ст. 13 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" парламентский запрос принимается большинством голосов от общего количества членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания. Должностное лицо, которому направлен такой запрос, должно дать на него ответ в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения запроса или в иной установленный палатой срок. Ответ должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен парламентский запрос, либо лицом, временно исполняющим его обязанности. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания. Копии письменного ответа направляются всем членам палаты Федерального Собрания, от имени которой был направлен парламентский запрос. На парламентских слушаниях в соответствии с гл. 6 Регламента Государственной Думы и гл. 10 Регламента Совета Федерации обсуждаются вопросы, отнесенные к ведению Государственной Думы и Совета Федерации Конституцией РФ. Слушания проводятся по инициативе Совета палаты, комитетов и комиссий, депутатских объединений или не менее 15 членов Совета Федерации. Инициировать проведение парламентских слушаний в верхней палате парламента также может Председатель Совета Федерации. Парламентские слушания, как правило, открыты для средств массовой информации, общественных объединений и общественности, на них приглашаются представители различных государственных органов. Слушания заканчиваются утверждением рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации. Материалы парламентских слушаний публикуются отдельным изданием и могут быть размещены в периодической печати. Очевидно, что рекомендации не носят обязательного характера, их главная цель выявить недостатки и выработать единые подходы к решению определенной важной социальной задачи. Согласно ч. 3 ст. 101 Конституции Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии. Прежде всего, согласно статье 19 Регламента Государственной Думы к контрольным полномочиям комитетов по вопросам, отнесенным к их ведению, необходимо отнести: подготовку запросов в Конституционный Суд в соответствии с решением палаты, организацию проводимых Государственной Думой парламентских слушаний, представление заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета. Они образуются на срок, не превышающий срок полномочий нижней палаты (ч. 3 ст. 20 Регламента). Комиссии Государственной Думы формируются также и для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах (некое подобие расследовательских комиссий, создаваемых за рубежом), дачи заключения на решение нижней палаты о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене в соответствии с ч. 2 статьи 93 Конституции (в этом случае Государственная Дума формирует специальную комиссию). Их деятельность также ограничивается определенным сроком или конкретной задачей (ч. 3 ст. 30 Регламента). Комитеты и комиссии образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений (ст. 21 Регламента). Видимо, подобная формулировка предполагает возможность их формирования на иной основе, однако случаи отступления от общего правила не детализируются. Вопросы выделения и расходования средств федерального бюджета, в числе расходных статей которого отдельной строкой указаны средства на содержание гражданских служащих, затрагиваются в отчете Правительства РФ об исполнении бюджета за прошедший финансовый год, представляемого в Государственную Думу. Кроме того, для проверки целевого расходования бюджетных средств Государственная Дума может дать поручение Счетной палате провести контрольные мероприятия. Подобные поручения подлежат обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты (ст. 10 ФЗ "О Счетной палате РФ"). Новой эффективной формой парламентского контроля должны стать парламентские расследования. Согласно принятого 27 декабря 2005 г. Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" <*> целями парламентского расследования являются: 1) защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; 2) обеспечение палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля деятельности Правительства Российской Федерации, управления по устранению фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; 3) выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, и оказание содействия в их устранении. -------------------------------- <*> См.: Федеральный закон от 27.12.2005 N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 7.
Законом устанавливается предмет парламентского расследования, основания для его возбуждения, организационные формы парламентского расследования и основные положения, касающиеся процедуры его проведения, а также обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании. В соответствии с Законом (ст. 4) парламентскому расследованию подлежат: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с наступлением негативных последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Для расследования указанных фактов и обстоятельств палатами Федерального Собрания Российской Федерации на паритетных началах создается комиссия, которая формируется на время расследования и после его завершения распускается. Комиссию возглавляют обладающие равными правами сопредседатели, избираемые палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Комиссия реализует свои полномочия путем проведения пленарных заседаний, которые считаются правомочными, если на них присутствуют две трети от общего числа членов комиссии, направленных в ее состав палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Для изучения отдельных фактов и обстоятельств, а также для выезда в необходимых случаях на место расследуемых событий комиссией могут создаваться рабочие группы, в состав которых на паритетных началах входят члены комиссии - депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации. В ходе проведения парламентского расследования комиссия имеет право запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций относящиеся к предмету парламентского расследования копии документов, а также информацию, необходимую для проведения расследования. Комиссия также наделяется правом приглашать на свои заседания для дачи объяснений должностных лиц и граждан и вести протокол их опроса. Законом предусматриваются обязанность должностных лиц предоставлять копии требуемых документов и запрашиваемую информацию, обязанность должностных лиц и граждан, приглашенных комиссией, прибыть на ее заседание и дать все необходимые объяснения по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам, а также правдиво ответить на вопросы, поставленные комиссией. За отказ в предоставлении или за уклонение от предоставления запрашиваемых комиссией или рабочей группой копий документов и информации, за предоставление заведомо неполной либо заведомо ложной информации, а также за отказ от дачи объяснений и дачу заведомо ложных ответов на вопросы, поставленные комиссией или рабочей группой, за неявку на заседание комиссии без уважительных причин должностные лица несут административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Указанная ответственность предусматривается статьей 17.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ("Невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы") и статьей 287 Уголовного кодекса Российской Федерации ("Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации"). По результатам парламентского расследования комиссия подготавливает итоговый доклад, в котором излагаются установленные комиссией факты и обстоятельства. Итоговый доклад направляется комиссией в Государственную Думу. Утвержденный Государственной Думой итоговый доклад направляется в Совет Федерации. В случае если итоговый доклад комиссии не утверждается одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации, расследование прекращается. Утвержденный палатами Федерального Собрания Российской Федерации итоговый доклад комиссии направляется Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, публикуется в "Парламентской газете" и размещается в международной компьютерной сети Интернет. Итоговый доклад может направляться также в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации. После направления итогового доклада Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации парламентское расследование считается завершенным и комиссия распускается. Таким образом, рассмотренные концептуальные положения Закона представляются способными обеспечить внедрение в жизнь новой формы парламентского контроля. Однако содержание отдельных норм Закона может вызвать определенные трудности при его реализации. Например, согласно п. 1 ч. 1 ст. 4 анализируемого Закона в предмет парламентского расследования входят факты грубого и массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем в самом Законе и иных нормативных правовых актах понятие "грубое нарушение прав и свобод человека и гражданина" не раскрывается, критерии отличия "грубого" от "негрубого" нарушения не определены, по своей сути оно является оценочным, что, безусловно, затрудняет практическое применение рассматриваемой нормы. В статье 23 Закона определены обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании. Если обязанность должностных лиц давать правдивые показания подкреплена уголовной ответственностью по ст. 287 Уголовного кодекса РФ, то гражданин не будет нести никакой ответственности в случае дачи ложных объяснений комиссии. Наибольшую практическую значимость этот вопрос приобретает в случаях, когда должностное лицо было таковым на период каких-либо событий, расследуемых комиссией, а на момент проведения расследования от должности отстранено. Поэтому необходимо внести соответствующие изменения в ст. ст. 307 и 308 УК РФ, устанавливающие ответственность для граждан за дачу ложных объяснений и отказ от дачи объяснений парламентской комиссии. Кроме того, в Законе остался нерешенным ряд принципиальных вопросов, касающихся взаимоотношений парламентской комиссии и правоохранительных органов, соотношения парламентского расследования с прокурорским надзором, иными видами государственного контроля. Внесение в Закон подобных положений повысит оперативность и результативность парламентских расследований, позволит избежать дублирования при осуществлении данной формы парламентского контроля с деятельностью иных контролирующих и правоохранительных органов. Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривает многообразные формы индивидуального контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и гражданскими служащими со стороны членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. К ним следует отнести: рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан на действия (бездействие) гражданских служащих, а также гражданских служащих на действия (бездействие) должностных лиц; внесение запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса) соответствующему должностному лицу; обращение с устными и письменными вопросами к членам Правительства РФ на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации и др.
Судебный контроль
В демократическом обществе судебный контроль за деятельностью государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих представляет собой одну из важнейших функций судебной власти. Именно с его помощью возможно не только эффективно предупредить (пресечь) различные злоупотребления властными полномочиями, но и восстановить нарушенное право. Правовые основы судебного контроля за соблюдением законности при осуществлении органами государственного управления и должностными лицами возложенных на них обязанностей закреплены ст. 46 Конституции РФ, в соответствии с которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Механизм подобного прямого судебного контроля установлен Законом РФ от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>. Процессуальный же порядок рассмотрения дел подобной категории урегулирован нормами ГПК РФ о специальном виде производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (ст. ст. 245 - 261). -------------------------------- <*> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.
Категории дел, отнесенных к делам, возникающим из публичных правоотношений и рассматриваемых судами общей юрисдикции, определены в ст. 245 ГПК РФ. Согласно указанной статье к таким делам относятся дела: об оспаривании нормативных правовых актов; об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ (в данной работе не рассматриваются); иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Глава 25 ГПК РФ непосредственно посвящена производству по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Согласно правилам указанной главы ГПК РФ в суд общей юрисдикции могут быть обжалованы любые действия (бездействие), решения государственных органов и должностных лиц, которые ограничивают осуществление субъективных прав или незаконно возлагают дополнительные обязанности. Исключением являются действия (решения), проверка которых отнесена законом к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Таким образом, рассмотрение дел подобной категории подчинено правилам гражданского судопроизводства, а решение суда основывается на нормах административного права, что дает право говорить о том, что в России административная юстиция осуществлялась и осуществляется сейчас по нормам гражданско-процессуального права. В последние годы российскими учеными, правоприменителями, судейским сообществом активно обсуждаются вопросы построения системы административного судопроизводства. В этой связи высказывались различные точки зрения на целесообразность и перспективы формирования специализированных административных судов, было опубликовано большое количество работ, посвященных проблемам административной юстиции <*>. При этом, как правило, основным недостатком указанных трудов является то, что их авторы не выработали единых концептуальных подходов к определению понятийного аппарата, основных определений, таких как "административное судопроизводство", "административная юстиция", "административная юрисдикция", "административный процесс" и т. д. -------------------------------- <*> См., например: Абросимова Е. Административная юстиция в России: парадоксальное развитие // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. N 2. С. 67 - 76; Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право. 2005. N 5; Он же. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. N 2; Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Административная юстиция в России: История и современность. М., 2002; Лупарев Е. Административные суды: эволюция или революция // Российская юстиция. 2003. N 5; Минашкин А. В. Формирование принципов административного судопроизводства // Российский судья. 2005. N 1; Старилов Ю. Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998; Он же. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж, 2003; Он же. Административные суды в России: новые аргументы "за" и "против" / Под ред. В. И. Радченко. М., 2004 и др.
Под административной юстицией принято понимать рассмотрение и разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности. Можно сказать иначе: административная юстиция - это рассмотрение судами жалоб граждан и юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти <*>. -------------------------------- <*> См.: Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право. 2005. N 5.
Возможны и иные дефиниции. Например, Ю. Н. Старилов, подчеркивая роль административной юстиции в выполнении функции судебного контроля, определяет: "Административная юстиция - самостоятельная ветвь судопроизводства (правосудие), занимающегося рассмотрением правовых споров, возникающих в сфере управления, и направленного на обеспечение субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц" <*>. -------------------------------- <*> Старилов Ю. Н. Административная юстиция: Исторические корни и новейшее развитие института административного судопроизводства (вступительная статья) // Административная юстиция: Конец XIX - начало XX века: Хрестоматия. Ч. 1. Воронеж, 2004. С. 12.
Большинство ученых называет следующие признаки административной юстиции: 1) это правосудие, т. е. деятельность судов в процессуальной форме; 2) она состоит в рассмотрении и разрешении споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами административной власти; 3) это споры по поводу законности и обоснованности властных действий (бездействия). По результатам рассмотрения административно-правового спора суд не только констатирует в мотивировочной части решения незаконность действий (бездействия), административных актов, но и постановляет в резолютивной части решения, что такие действия (бездействие) либо акты признаются незаконными и не действующими (не влекущими юридических последствий) полностью или частично. Помимо административной юстиции осуществляется и косвенный судебный контроль за деятельностью гражданских служащих. Например, это оценка судом законности деятельности должностных лиц при привлечении граждан к административной ответственности, а также при рассмотрении дел о юридической ответственности должностных лиц и гражданских служащих за неисполнение норм права, властных предписаний, за злоупотребление властью, халатность и т. д. Кроме того, судебный контроль за деятельностью гражданских служащих осуществляется и в рамках арбитражного судопроизводства. Законодатель в ст. 29 АПК РФ устанавливает подведомственность арбитражным судам экономических споров и иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. В указанном Кодексе широко используется термин "административное судопроизводство" или "порядок административного судопроизводства". Именно административное судопроизводство является формой разрешения возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров и иных дел, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. Административным судопроизводством законодатель считает рассмотрение арбитражными судами указанных споров и иных дел: а) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1 ст. 29, ст. ст. 189 - 196 АПК РФ); б) об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 2 ст. 29, ст. ст. 197 - 201 АПК РФ); в) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 3 ст. 29, ст. ст. 202 - 211 АПК РФ; ч. 3 п. 3 ст. 23.1 КоАП РФ); г) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания (п. 4 ст. 29, ст. ст. 212 - 216 АПК РФ); д) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 5 ст. 29 АПК РФ). Таким образом, АПК РФ связывает термин "административное судопроизводство" с рассмотрением арбитражными судами различных по своему предмету экономических споров и иных дел, возникающих из административных и других публичных правоотношений. Административное судопроизводство - это и производство в арбитражном суде по оспариванию нормативных или ненормативных правовых актов и по делам об административных правонарушениях. Посредством осуществления административного производства осуществляется судебный контроль за законностью деятельности гражданских служащих в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Установленный сегодня законодательный порядок регламентирует рассмотрение административно-правовых споров, возникающих в сфере внешних организационных отношений между государственной администрацией и частными лицами либо организациями. Но, к сожалению, законодательными нормами четко не установлен механизм судебной защиты прав и законных интересов самих гражданских служащих от неправомерных притязаний и действий представителя нанимателя и иных должностных лиц государственного органа, т. е. разрешения внутриорганизационных конфликтов - служебных споров. Вопросы, образующие суть служебного спора, неразрывно связаны с профессиональной деятельностью гражданских служащих и в силу этого являются предметом судебного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Согласно ч. 13 ст. 70 Закона о гражданской службе в судах рассматриваются служебные споры по письменным заявлениям гражданского служащего либо гражданина, поступающего на гражданскую службу или ранее состоявшего на гражданской службе, представителя нанимателя или представителя выборного профсоюзного органа данного государственного органа, если хотя бы один из них не согласен с решением комиссии по служебным спорам либо если гражданский служащий или представитель нанимателя обращается в суд без обращения в комиссию по служебным спорам, а также по заявлению прокурора, если решение комиссии по служебным спорам не соответствует федеральным законам или иным нормативным правовым актам Российской Федерации. Части 14, 15 ст. 70 Закона определяют круг дел, подлежащих рассмотрению непосредственно в суде по письменным заявлениям: 1) гражданского служащего или гражданина, ранее состоявшего на гражданской службе, - о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы независимо от оснований прекращения или расторжения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы, увольнения с гражданской службы, об изменении даты освобождения от замещаемой должности гражданской службы и формулировки причины указанного освобождения, о переводе на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, об оплате за время вынужденного прогула либо о выплате разницы в денежном содержании за время исполнения должностных обязанностей по нижеоплачиваемой должности гражданской службы; 2) представителя нанимателя - о возмещении гражданским служащим вреда, причиненного государственному органу, если иное не предусмотрено федеральными законами; 3) гражданина - о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу; 4) гражданских служащих, считающих, что они подверглись дискриминации. Часть 17 статьи 70 указывает, что сроки обращения в суд за рассмотрением служебного спора и порядок освобождения гражданских служащих от судебных расходов, порядок вынесения решений по служебным спорам, связанным с освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы, переводом на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, порядок удовлетворения денежных требований гражданских служащих, исполнения решений о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы и ограничения обратного взыскания сумм, выплаченных по решению органов по рассмотрению служебных споров, устанавливаются федеральным законом. В настоящее время соответствующий закон не принят, восполнить правовой вакуум некоторые ученые предлагают, применив для рассмотрения служебных споров в суде нормы ст. ст. 392 - 397 ТК РФ <*>. Основанием для распространения на государственно-служебные отношения норм трудового законодательства авторы считают положения ст. 73 Закона о гражданской службе. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (под ред. А. Ф. Ноздрачева) включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <*> Например, см.: Нуртдинова А. Ф. Комментарий к ст. 70 // Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе РФ" / Под ред. А. Ф. Ноздрачева. М., 2005.
Такой подход вряд ли оправдан, т. к. в последние годы государственная гражданская служба фактически выведена из сферы регулирования нормами частного права и представляет собой публично-правовой институт, в котором доминируют нормы административного права. Поэтому логичным является включение вопросов о рассмотрении служебных споров в компетенцию административных судов, создание которых возможно уже в ближайшее время. Проект Федерального конституционного закона N 7886-3 "О федеральных административных судах в Российской Федерации", в редакции, принятой Государственной Думой в I чтении 22 ноября 2000 г., предусматривает создание в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны. В этих целях предлагается сформировать межрайонные административные суды, юрисдикция которых будет распространяться на несколько районов субъекта Российской Федерации, и 21 окружной административный суд, юрисдикция которых должна распространяться на несколько субъектов Российской Федерации. Кроме того, предлагается учредить Коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и соответствующие коллегии в судах областного уровня. На переходный период, до образования указанных судов, разрешение служебных споров как категории дел, возникающих из публичных правоотношений, целесообразно передать в компетенцию общих судов, дополнив соответствующими положениями подраздел III ГПК РФ, в частности ст. 245.
Контроль Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
В феврале 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <*>. Исходя из концепции Закона, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) призван осуществлять на территории России контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.
Ведомство российского омбудсмена относится к высшим органам государства, не являясь в то же время ни органом законодательной власти, ни органом исполнительной власти, ни судебным органом. Большинство ученых (Денисов О. А., Пожарский Д. В., Чиркин В. Е., Шульженко Ю. Л. и др.) относят институт Уполномоченного к новому виду власти - контрольной власти. В литературе также высказано мнение о том, что Уполномоченный относится к органам парламентского контроля <*>, которое мотивировано тем, что Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой. -------------------------------- <*> См., например: Коврякова Е. В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005. С. 174 - 182.
Последняя позиция вряд ли может быть воспринята, т. к. анализ норм статутного закона показывает, что связь Уполномоченного с Государственной Думой ограничивается только, с одной стороны, предоставлением ежегодных и специальных докладов, с другой, принятием решения о назначении на должность или освобождения от должности. Кроме того, в Законе (ч. 2 ст. 10) содержится очень важная норма, что истечение полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного. Самостоятельность института Уполномоченного по правам человека в РФ подчеркивается и в документах российского омбудсмена. В докладе о деятельности за 2004 г. говорится: "Базовая функция Уполномоченного - быть арбитром между властью и обществом - обуславливает его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. Свобода и независимость Уполномоченного при принятии решений, невмешательство в его работу являются непременным условием его эффективной правозащитной деятельности, гарантией объективности и беспристрастности" <*>. Успех работы Уполномоченного во многом зависит не только от уровня его независимости и полномочий, предоставленных ему законом, но и от авторитета этой должности в общественном сознании. Ведь в большинстве стран мира рекомендации омбудсменов носят рекомендательный характер для власти, вместе с тем власть принимает их к исполнению, т. к. очень высок социальный статус и престиж государственных правозащитников. -------------------------------- <*> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 г. С. 5.
Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. К нему могут обратиться как граждане России, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, их должностных лиц, государственных гражданских служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе (ст. 16). Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод или с того дня, когда гражданину стало известно об их нарушении. Однако если имеются особые обстоятельства, Уполномоченный может принять жалобу к рассмотрению даже тогда, когда сроки истекли. Российский Закон предполагает прямой контакт граждан с Уполномоченным. Такое правило существует в большинстве стран, исключением являются Франция и Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента <*>. -------------------------------- <*> Хаманева Н. Ю. Правовой институт Уполномоченного по правам человека // Гражданин и право. 2000. N 6.
В соответствии со ст. 20, получив жалобу, Уполномоченный имеет право: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению (такой отказ должен быть мотивирован и обжалованию не подлежит). О принятом решении Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. Основной формой контроля Уполномоченного является проверка. Поводом для ее проведения является как поступившая жалоба, так и инициатива самого Уполномоченного. Последнее основание имеет место, как правило, при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты. Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. Проверка не может быть поручена государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются (ст. 22). При проведении проверки Уполномоченный обладает правом: 1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; 2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; 3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; 4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; 5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; 6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. Должностные лица бесплатно и беспрепятственно обязаны предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий. Запрошенные материалы и документы и иная информация должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок. Предоставление Уполномоченному информации, которая составляет государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, должно осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации. До вынесения окончательного решения материалы, полученные при производстве по жалобе, разглашению не подлежат. Уполномоченный не вправе также разглашать ставшие ему известными в процессе производства по жалобе сведения о частной жизни граждан и других лиц без их согласия. При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить органу или должностному лицу, чьи действия или решения обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, т. е. выслушать обе заинтересованные стороны. Гражданин может быть ознакомлен с представленными объяснениями. Закон не устанавливает срока, в течение которого жалоба гражданина должна быть рассмотрена. Это связано с тем, что деятельность Уполномоченного имеет специфический характер. Так, например, в ряде случаев положительное решение вопроса, поднятого в жалобе, напрямую зависит от изменения законодательства и т. д. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права гражданина; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой о нарушении конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Одной из классических форм реагирования Уполномоченного при обнаружении в ходе рассмотрения жалобы гражданина нарушения его прав и свобод является заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления нарушенных прав и свобод. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившие заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному (ст. 35). Для придания гласности принятому Уполномоченным в ходе рассмотрения жалобы заключению о нарушении прав и свобод гражданина Уполномоченный вправе, а соответствующие печатные издания обязаны опубликовать в средствах массовой информации это заключение и другие документы, представленные Уполномоченным. Однако эту обязанность несут только те периодические печатные издания, которые финансируются либо полностью, либо частично за счет бюджетных средств, а также те, в которых одним из учредителей является государственная структура. В результате рассмотрения жалоб граждан, а также при получении иным путем информации о грубых и массовых нарушениях прав и свобод граждан Уполномоченный имеет право выступать по этому поводу на очередном заседании Государственной Думы с докладом. Ст. 32 Закона, в редакции Федерального конституционного закона от 16.10.2006 N 4-ФКЗ, закрепляет право Уполномоченного обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии. Кроме того, Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях. Серьезной формой реагирования является ежегодный доклад Уполномоченного парламенту. Кроме представления доклада Совету Федерации и Государственной Думе Уполномоченный обязан направить его в другие высшие органы государства: Президенту РФ, Правительству РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ. Все ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете". В случае необходимости для привлечения особого внимания к отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный имеет право направлять специальный доклад в Государственную Думу. Специальные доклады по отдельным конкретным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в "Российской газете" и в других изданиях. Российский Уполномоченный имеет свой рабочий аппарат, сотрудники которого являются государственными гражданскими служащими. В сферу их деятельности входит выполнение функций, связанных с юридическим, организационным, научно-аналитическим, информационно-справочным и иным обеспечением деятельности Уполномоченного. Законодательство допускает создание при Уполномоченном экспертного совета для оказания консультативной помощи. Учитывая федеративный характер устройства Российского государства, ст. 5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривает возможность учреждения должностей Уполномоченного по правам человека в регионах. К настоящему времени Уполномоченные имеются в 35 субъектах Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и сотрудники его аппарата оказывают содействие процессу формирования института региональных Уполномоченных по правам человека. Так, подготовлено несколько вариантов проекта Федерального закона "Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации" <*>. Принятие такого Закона, несомненно, будет способствовать унификации статуса этих лиц и их компетенции, повсеместному принятию соответствующих законов и назначению на должности региональных Уполномоченных. -------------------------------- <*> См., например: Майоров А. Г. Разработан проект Федерального закона "Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации" // Вестник Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. 2002. N 3. С. 73 - 94; проект Федерального закона "Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации" // www. ombu. ru/topic. php? vamdoc.
Прокурорский надзор
Прокурорский надзор традиционно является важным средством обеспечения законности в сфере государственного управления. Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законодательства о гражданской службе и законностью деятельности гражданских служащих в рамках общего надзора и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Мы уже указывали на противоречия в формулировании предмета государственного надзора, сформулированного в Законе о гражданской службе, и прокурорского надзора, закрепленного в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации". Практическая деятельность прокурорских работников по надзору в государственно-служебной сфере строится в соответствии со статутным законом. Основной формой прокурорского надзора является проверка. Проверки проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, прав и свобод человека и гражданина со стороны гражданских служащих, должностных лиц и руководителей государственного органа. Кроме того, прокуроры вправе осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения законодательства о государственной гражданской службе. Особенностью прокурорского надзора является то, что прокурорские работники, обладая широкими полномочиями, не подменяют иные государственные органы и должностные лица, не вправе вмешиваться в оперативно-служебную деятельность поднадзорных объектов (федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц). В соответствии со ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. Кроме того, прокурор или заместитель опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона. При осуществлении надзора за соблюдением государственной администрацией прав и свобод человека и гражданина прокурор в дополнение к полномочиям, указанным в ст. 22 Закона: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. В случае выявления нарушений действующего законодательства, прокурор применяет специальные меры прокурорского реагирования (ст. ст. 23 - 25.1): протест; представление; постановление; предостережение о недопустимости нарушения закона. Протест прокурора. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом. Представление прокурора. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации. Постановление прокурора. Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме. Предостережение о недопустимости нарушения закона. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Внутриведомственный контроль
Внутриведомственный контроль осуществляется внутри соответствующего ведомства и входящих в него государственных органов. Признаками внутриведомственного контроля являются: 1) постоянный, системный характер; 2) возможность оперативного выявления и устранения недостатков; 3) осуществление лицами, являющимися специалистами в контролируемой области; 4) комплексность проверяемых вопросов; 5) обладание контролеров широкими государственно-властными полномочиями. Все субъекты внутриведомственного контроля в зависимости от значимости их участия в общей контрольной деятельности в государственном органе распределяются по следующим уровням. Субъекты внутриведомственного контроля первого уровня. Каждая функция государственного органа или совокупность однородных функций, как правило, закрепляются за определенной административной единицей (как правило, отделом в составе управления, департамента). Руководители этих структурных подразделений являются ответственными исполнителями и выполняют контрольные функции в своих коллективах (нижний уровень контроля). Субъекты внутриведомственного контроля второго уровня. Для выполнения четко ограниченных административных задач создаются специализированные организационные единицы (отделы, управления, департаменты). На руководителей которых, представляющих средний уровень руководства, возложена задача по контролю за деятельностью подчиненных им организационных единиц (средний уровень контроля). Внутриведомственный контроль также проводится руководителями структурных подразделений государственного органа в отношении всех гражданских служащих центрального аппарата и подчиненных органов и учреждений в рамках компетенции соответствующих департаментов, управлений, отделов. В частности, определенные полномочия по осуществлению внутриведомственного контроля возлагаются на финансово-экономические службы и подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров. Субъекты внутриведомственного контроля третьего уровня. Систему внутриведомственного контроля возглавляют руководитель государственного органа, осуществляющий линейный (общий) контроль, и его заместители, в компетенцию которых входит контроль в соответствии с распределением обязанностей по руководству (функциональный контроль), определенное место в контроле отводится коллегиальным органам руководства (коллегиям). Руководитель ведомства представляет высшую контрольную инстанцию (высший уровень контроля). В его обязанности входят стратегическое руководство и обеспечение деятельности по всестороннему контролю в подчиненном государственном органе и его подразделениях. Роль руководящих работников в организации и проведении внутриведомственного контроля особенно важна. Первые лица призваны не только быть образцом законности, исполнительской дисциплины и требовательности, не только следить за тем, чтобы принимаемые ими решения отвечали требованиям целесообразности, конкретности и реальности, но и сами должны непосредственно участвовать в процессе контроля, учить этому подчиненных. Для осуществления внутриведомственного контроля в ведомстве могут создаваться специальные контрольные подразделения, для которых контроль является главным направлением деятельности, с соответствующими полномочиями и непосредственным подчинением руководителю государственного органа. Контрольные полномочия субъектов внутриведомственного контроля определяются в должностных регламентах соответствующих гражданских служащих, а при необходимости и в других документах административного регламента федеральных органов исполнительной власти (нормативных актах иных государственных органов). Например, согласно п. 1.11 Регламента Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 14 сентября 2005 г. N 220 <*>, заместители Министра выполняют отдельные функции Министра по осуществлению полномочий нанимателя от имени Российской Федерации, организуют и координируют осуществление функций Министерства, включая координацию и контроль деятельности департаментов, территориальных органов и торгпредств, федеральных агентств в соответствии с Регламентом, распределением обязанностей между заместителями Министра и иными актами Министерства, служебным контрактом, а также поручениями Министра. -------------------------------- <*> См.: БНА ФОИВ. 2005. N 46.
В Регламенте Министерства финансов Российской Федерации <*> (п. 9.2) закреплено право Министерства на проведение плановых проверок деятельности федеральных служб, находящихся в ведении Министерства, а также проверок по жалобам граждан и организаций на действия (бездействие) и решения указанных органов и их должностных лиц. -------------------------------- <*> См.: Приказ Минфина России от 23.03.2005 г. N 45н "Об утверждении Регламента Министерства финансов Российской Федерации" // БНА ФОИВ. 2005. N 17.
Закон о гражданской службе определяет такие правовые формы внутриведомственного контроля, как деятельность конкурсных (ст. 22) и аттестационных (ст. 48) комиссий, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (комиссия по урегулированию конфликтов интересов (ст. 19)) и по служебным спорам (ст. 70). Важной формой контроля в сфере предупреждения служебных злоупотреблений и повышения антикоррупционного потенциала гражданской службы является проверка сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданскими служащими в порядке, определенном ст. 20 названного Закона. Основной формой внутриведомственного контроля является проверка деятельности структурных подразделений государственного органа и отдельных гражданских служащих, которая проводится по поручению руководителя государственного органа, как правило, должностными лицами и гражданскими служащими центрального аппарата государственного органа. Проверки могут быть плановыми и внеплановыми, камеральными и выездными, комплексными и тематическими. Плановые выездные проверки осуществляются в соответствии с планом работы государственного органа. Внеплановые выездные проверки проводятся по указанию руководителя государственного органа независимо от плана. В отношении подведомственных органов и подразделений государственные органы могут проводить выездные и камеральные (проверка отчетов, документов без выезда) проверки. При проведении комплексных проверок (инспекций) проверяются все основные направления деятельности государственных органов и гражданских служащих, тематические охватывают проверку только отдельных вопросов. Проверка проводится по решению руководителя государственного органа или замещающего его лица и, как правило, оформляется приказом или распоряжением. Приказ о проведении проверки определяет предмет проверки, срок проведения проверки, состав проверяющей группы с указанием ее руководителя. В состав такой группы, как правило, включаются представители подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения, представители иных структурных подразделений. При необходимости в состав группы могут входить независимые эксперты-специалисты. Руководителем группы обычно назначается один из заместителей руководителя государственного органа или руководитель (заместитель) структурного подразделения государственного органа. Плановая выездная проверка проводится с предварительным уведомлением проверяемого государственного органа. К уведомлению может быть приложен перечень вопросов проверки и список документов, которые должны быть представлены проверяющим лицам в указанный в уведомлении срок. В ходе проверки выявляются фактические и возможные отклонения деятельности проверяемого государственного органа от требований действующего законодательства о гражданской службе. При этом выявляемые в ходе проверки отклонения могут иметь характер не только отрицательный (негативный, нежелательный), но и положительный (позитивный, желательный) с точки зрения достижения стоящих перед государственным органом целей и задач. Обнаружение передового опыта является необходимым в процессе проведения проверок. При проведении проверки проверяющие лица должны проявлять доброжелательность, вежливость, корректность и тактичность. Необходимо избегать конфликтных ситуаций. Даже в случаях, когда выявлены серьезные недостатки, надо проявлять максимальное уважение к мнениям проверяемых лиц, сдержанность в оценках их поступков, а также не демонстрировать своего личностного отношения и должностного превосходства. Деятельность проверяющих лиц во время проведения проверок должна сочетаться с непосредственной практической помощью проверяемым государственным органам и гражданским служащим. В случае выявления недостатков проверяющим лицам необходимо принимать меры для их практического устранения. По результатам проверки составляется акт, служебная записка либо справка. Форма итогового документа определяется руководителем государственного органа. Итоговый документ, как правило, состоит из вводной и основной частей. Вводная часть обычно включает: основание проверки; круг проверяемых вопросов; срок проведения проверки; проверенный период деятельности государственного органа; состав проверяющей группы. В основной части акта, как правило, отражается информация: об устранении государственным органом нарушений (недостатков), выявленных при проведении предыдущей проверки государственного органа; о положительном опыте работы проверяемого государственного органа; о всех выявленных при проверке нарушений государственным органом требований законодательства с краткой ссылкой на установленные доказательства (документы) их совершения; о выявленных недостатках в деятельности государственного органа и отдельных гражданских служащих, не являющихся нарушениями положений нормативных правовых актов, но отрицательно влияющих на состояние законности или создающие предпосылки для возникновения правонарушений, в том числе коррупции, нарушения прав и законных интересов граждан и т. п.; об устранении государственным органом нарушений (недостатков), выявленных в ходе текущей проверки государственного органа. Итоговый документ подписывается руководителем группы, осуществляющей проверку, и руководителем проверяемого государственного органа. В случае несогласия с фактами, изложенными в итоговом документе, руководитель проверяемого государственного органа вправе приложить к нему письменные возражения по итоговому документу в целом или по его отдельным положениям, а также документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений. Руководство государственного органа, организовавшего проверку, рассматривает итоговый документ, а также документы и материалы, представленные проверенным государственным органом. По итогам проверки руководителем государственного органа, как правило, издается приказ. Итоговый документ также может стать предметом обсуждения на заседании коллегиального органа либо служебном совещании у руководителя государственного органа.
Общественный контроль за деятельностью гражданских служащих
Важное место в процессе становления общественного контроля за деятельностью государственных органов и гражданских служащих отводится Общественной палате Российской Федерации. Одной из главных задач, возложенных на этот орган в соответствии со ст. 2 ФЗ от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" <*>, является осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 2). -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.
В целях реализации этой функции Общественная палата вправе: 1) проводить слушания по общественно важным проблемам; 2) давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам; 3) проводить экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления; 4) приглашать руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты; 5) направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации; 6) направлять запросы Общественной палаты (ст. 16). Механизм осуществления отдельных из приведенных полномочий изложен в других статьях рассматриваемого Закона. Например, согласно ст. 18 Общественная палата вправе по решению совета Общественной палаты проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации проводить экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления. Кроме того, по решению совета Общественной палаты может проводиться экспертиза проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы: 1) государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения; 2) обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Как мы видим из содержания анализируемой статьи, Общественная палата не может проводить общественную экспертизу проектов указов Президента Российской Федерации, что, несомненно, диссонирует с общей концепцией Закона. Заключения Общественной палаты РФ по результатам экспертизы носят рекомендательный характер и направляются в соответствующие государственные органы. При этом заключения по результатам экспертизы подлежат обязательному рассмотрению: проектов федеральных законов - на пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти - на заседаниях Правительства РФ, коллегий соответствующих федеральных органов исполнительной власти (ст. 19). Статья 24 указанного Закона регулирует порядок получения информации по запросам Общественной палаты. В статье определяется, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны предоставлять по запросам Общественной палаты необходимые ей для исполнения своих полномочий сведения, за исключением сведений, которые составляют государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. При этом должностное лицо, которому направлен запрос Общественной палаты, обязано дать на него ответ не позднее чем через тридцать дней со дня получения запроса, а в исключительных случаях, определяемых Общественной палатой, - не позднее чем через четырнадцать дней. Ответ должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, исполняющим его обязанности. Вместе с тем такая подробная законодательная регламентация контрольных форм является скорее исключением, чем правилом. Статутный Закон не устанавливает процедур проведения слушаний (п. 1 ч. 3 ст. 16), выдачи заключений о нарушениях законодательства Российской Федерации (п. 2 ч. 3 ст. 16), приглашения руководителей органов публичной власти на пленарные заседания Общественной палаты РФ (п. 4 ч. 3 ст. 16). По всей вероятности, они должны быть не только прописаны в Регламенте Общественной палаты, но и соответствующие поправки внесены в законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность отдельных государственных органов. На практике определенные трудности могут возникнуть в связи с отсутствием в статутных нормативных правовых актах об органах государственной власти дополнительных обязанностей этих органов в связи с реализацией полномочий Общественной палатой РФ. Поэтому необходимо внесение соответствующих изменений в действующие акты и принятие новых. Целесообразно установление административной ответственности за невыполнение руководителями и иными должностными лицами органов публичной власти нормативных предписаний, установленных Федеральным законом "Об Общественной палате РФ". Для этого дополнить КоАП РФ статьей 19.5.1 "Воспрепятствование деятельности Общественной палаты Российской Федерации" следующего содержания: "Невыполнение должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления законных требований Общественной палаты Российской Федерации, члена Общественной палаты Российской Федерации либо создание препятствий в осуществлении их деятельности - влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда". Для организации постоянного общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и их гражданских служащих в ст. 20 Закона предусмотрено создание общественных советов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации" общественные советы при перечисленных органах могут быть созданы руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по предложению совета Общественной палаты РФ. Предложение совета Общественной палаты о создании общественного совета при федеральном органе исполнительной власти, направленное руководителю соответствующего федерального органа исполнительной власти, подлежит обязательному рассмотрению. Руководитель федерального органа исполнительной власти в месячный срок со дня поступления указанного предложения направляет совету Общественной палаты уведомление о согласии либо об отказе образовать общественный совет при данном органе. Общественный совет образуется в 2-месячный срок со дня направления совету Общественной палаты уведомления о согласии образовать общественный совет. Положение об общественном совете утверждается правовым актом соответствующего федерального органа исполнительной власти об образовании данного совета. В указанном положении определяются компетенция и порядок деятельности общественного совета, а также порядок его формирования. Не могут быть членами общественного совета лица, которые в соответствии с Федеральным законом "Об Общественной палате Российской Федерации" не могут быть членами Общественной палаты Российской Федерации. Члены общественного совета исполняют свои обязанности на общественных началах. Организационно-техническое сопровождение деятельности общественных советов и обеспечение участия в их работе членов Общественной палаты РФ осуществляют федеральные органы исполнительной власти, при которых общественные советы образованы. Аналогичный порядок образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, установлен Указом Президента РФ от 4 августа 2006 г. N 842. В настоящее время процесс создания общественных советов при федеральных органах исполнительной власти находится на начальном этапе. Анализ принятых по этому вопросу ведомственных нормативных актов <*> показывает, что в своем большинстве создаваемые общественные советы ориентированы только на привлечение представителей общественности к выработке мер по совершенствованию государственной политики в сфере ведения федерального органа исполнительной власти. Однако эти цели существенно разнятся с теми, которые стоят перед общественными советами, исходя из общей концепции Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" и ст. 20 этого Закона. Стратегические цели: учет потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, в большинстве ведомственных актов отражения не нашли. Исключение здесь - положения об общественных советах, принятые в Министерстве обороны РФ и Федеральном дорожном агентстве, в которых указанные цели прописаны. -------------------------------- <*> См.: Приказ МРР РФ от 13.05.2005 N 48 "Об Общественном совете по жилищной политике при Министре регионального развития Российской Федерации"; Приказ Роскартографии от 16.11.2005 N 142-пр "Об образовании Общественного совета Федерального агентства геодезии и картографии"; Приказ ФМС РФ от 10.04.2006 N 114 "Об Общественном совете при Федеральной миграционной службе"; распоряжение Росавтодора от 03.07.2006 N 347-р "Об утверждении Положения об Общественном совете при Федеральном дорожном агентстве"; Приказ Росздравнадзора от 18.09.2006 N 2070-Пр/06 "О создании Общественного совете по защите прав пациентов при Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития"; Приказ Министра обороны РФ от 16.11.2006 N 490 "Об образовании Общественного совета при Министерстве обороны Российской Федерации"; Приказ МВД РФ от 14.12.2006 N 1025 "Об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации" и др.
Наиболее слабым как в содержательном, так и в технико-юридическом смысле является Положение, принятое в Федеральном агентстве геодезии и картографии. Само название создаваемого органа - Общественный совет Федерального агентства геодезии и картографии вступает в противоречие с положениями Федерального закона "Об Общественной палате РФ" и нормативных актов, принятых в его развитие. В документе нет ссылок на эти акты, хотя он был подписан 16 ноября 2005 г., т. е. после вступления в силу и Закона, и соответствующего Постановления Правительства РФ. Целью Совета позиционируется привлечение "организаций, осуществляющих геодезическую и картографическую деятельность, пользователей услуг в области геодезии и картографии и иных заинтересованных организаций к участию в подготовке предложений по совершенствованию организации оказания государственных услуг в сфере геодезической и картографической деятельности, а также наименований географических объектов, формированию и реализации государственной политики в области геодезии и картографии" (п. 2). Как мы видим, эта цель далека от истинных целей создания общественных структур при федеральных органах исполнительной власти. Вопросы организации общественного контроля за деятельностью этого государственного органа не получили закрепления и в других положениях данного нормативного акта. Подобный подход представляется по своей сути неверным, искажающим идеи совершенствования взаимодействия граждан Российской Федерации с органами государственной власти и осуществления общественного контроля за их деятельностью, заложенные в Федеральном законе "Об Общественной палате РФ". Создание Общественной палаты на федеральном уровне, безусловно, активизирует создание аналогичных органов в субъектах Российской Федерации. Надо отметить, что в ряде из них совещательно-консультативные органы из представителей региональной общественности были образованы в середине 1990-х - начале 2000-х гг. Общественные органы действуют либо при высшем должностном лице (руководителе высшего исполнительного органа государственной власти) <*>, либо при высшем исполнительном органе государственной власти <**>, либо при законодательных (представительных) органах соответствующих регионов <***>. Думается, что в новых условиях направления деятельности подобных структур должны быть сориентированы на достижение целей, обозначенных в федеральном законодательстве, в т. ч. и на развитие общественного контроля. -------------------------------- <*> См., например: Постановление Губернатора Приморского края от 03.09.1997 N 380 "Об Общественной палате при Губернаторе Приморского края"; Постановление Губернатора Московской области от 12.07.2000 N 243-ПГ "Об Общественной палате при Губернаторе Московской области"; Постановление Губернатора Саратовской области от 23.01.2002 N 17 "Об Общественной палате Саратовской области". <**> См., например: Постановление Главы администрации Рязанской области от 20.07.2001 N 399 "О создании Общественно-политического консультативного совета при администрации Рязанской области". <***> См., например: решение Смоленской областной думы от 11.06.1996 N 92 "Об утверждении Положения об Общественной палате при Смоленской областной думе"; Закон Томской области от 10.04.2006 N 54-ОЗ "О Совете общественных инициатив при Государственной Думе Томской области".
В условиях формирования гражданского общества возрастает роль общественных объединений в осуществлении общественного контроля за деятельностью государственной администрации. Такая возможность предусмотрена Конституцией РФ, в частности, ст. 30, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений, а также ст. 32, согласно которой граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства. Данные конституционные положения получили дальнейшее развитие в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <*>, где определен порядок реализации гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 2006. N 6. Ст. 636.
Участие общественных объединений в процессе контроля за деятельностью органов государственной власти и гражданских служащих базируется на положении ст. 27 Закона, согласно которой общественные объединения имеют право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях. Включение общественных объединений в механизм защиты прав человека является одним из проявлений демократизма Российского государства, позволяющего использовать дополнительные, отличные от государственных, средства защиты прав и законных интересов граждан. В последние годы внимание к деятельности российского чиновничества со стороны общественных объединений значительно возросло. Общественные объединения способствуют расширению гласности в государственном управлении, привлекают внимание широкой общественности к фактам нарушения законности, обеспечивают участие специалистов, не состоящих на государственной службе, в обсуждении вопросов формирования и реализации государственной политики в различных сферах. Большинство из общественных объединений, осуществляющих контроль за деятельностью гражданских служащих, относятся к категории неправительственных правозащитных организаций (НПО). Под ними обычно понимают добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан с целью защиты прав и свобод человека <*>. НПО не только являются продуктом развития гражданского общества, но и способствуют расширению его социальных и политических границ. НПО мобилизуют общественность на решение социальных проблем, пробуждают у простых граждан веру в их способность к самостоятельным действиям. Это способствует преодолению традиционной политической пассивности населения, демократизации общества с последующим усилением роли общественных структур в процессе развития. -------------------------------- <*> См., например: Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека. Международные и российские механизмы. М., 2000. С. 231 - 234.
В России сеть НПО, занимающихся проблемами обеспечения прав и свобод человека и гражданина в сфере государственного управления, сложилась за короткое время <*>. С одной стороны, их рост был обусловлен развитием гражданского общества в России, а с другой - вызван многочисленными нарушениями прав человека органами государственной власти. -------------------------------- <*> См. подробнее: Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России. М., 1999; Неправительственные правозащитные организации Российской Федерации. Справочник. М., 2002.
НПО представляют собой сегодня сложную систему общественных объединений. Различают международные и национальные неправительственные правозащитные организации. Такие неправительственные организации, как Международная правозащитная организация "Human Rights Watch", Международное Общество Прав Человека и др., не подчинены никакому правительству либо межгосударственному органу, они аполитичны и не пропагандируют какое-либо религиозное верование. Их основная цель - защита прав и свобод граждан, выявление фактов их нарушений со стороны государственных органов и принятие мер по их восстановлению. В Российской Федерации действуют представительства различных международных неправительственных организаций. Национальные правозащитные неправительственные организации можно подразделить в зависимости от территории их деятельности на общероссийские, межрегиональные, региональные и местные. Общероссийские НПО осуществляют свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеют там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства. Например, к ним можно отнести Общероссийское общественное движение "За права человека", Московскую Хельсинскую группу и др. Межрегиональные правозащитные неправительственные организации (Межрегиональная общественная организация "Центр народной защиты", Межрегиональная ассоциация правозащитных организаций "Народная Защита" и др.) осуществляют свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства. Региональные НПО действуют в пределах территории одного субъекта Российской Федерации. К ним относятся Московский региональный общественный благотворительный фонд "Социальное партнерство", Нижегородское общество прав человека, Пермский региональный правозащитный центр, Правозащитный центр г. Казани и др. Местные правозащитные организации (Краснокамский правозащитный центр, Магаданское городское общественное правозащитное движение "Закон и Право" и др.) осуществляют свою деятельность в соответствии с их уставными целями в пределах территории органа местного самоуправления. Общественные правозащитные организации при осуществлении контроля: рассматривают жалобы граждан на неправомерные действия государственных органов, их должностных лиц и гражданских служащих, направляют от своего имени или совместно с гражданами жалобы государственным органам и должностным лицам для решения по существу; направляют жалобы в интересах лица (лиц) на решения государственных органов и гражданских служащих в суд, а также в международные организации; направляют другие обращения в государственные органы, должностным лицам и международным организациям; осуществляют независимую общественную экспертизу законопроектов, законов, других нормативных правовых актов; осуществляют общественный мониторинг соблюдения прав и свобод человека и человека; предоставляют государственным и международным органам независимые доклады о состоянии соблюдения и защиты прав и свобод граждан; предоставляют международным организациям независимые комментарии к официальным государственным докладам (отчетам) о состоянии соблюдения прав и свобод человека; используют средства массовой информации для информирования населения о фактах нарушения государственными органами и гражданскими служащими прав и свобод граждан. Проблема развития общественного контроля за деятельностью гражданских служащих связана с активным приведением в действие всех инструментов и средств демократии. В этой связи возрастает роль различных институтов гражданского общества, и в первую очередь средств массовой информации. Усиление роли и значения средств массовой информации в современном обществе во многом определяется тем обстоятельством, что "они служат мощным и относительно самостоятельным средством коммуникационной связи между всеми другими элементами, государственными органами, общественными организациями" <*>. -------------------------------- <*> Наумкин Ю. В. Средства массовой информации и правоохранительная деятельность органов внутренних дел: проблемы и перспективы взаимодействия // Вестник Московского университета МВД России. 2003. N 1. С. 63.
Средства массовой информации влияют на общественное мнение, формируют позицию граждан в оценках деятельности гражданских служащих, развивают правосознание и правовую культуру населения. По данным ВЦИОМ, на протяжении 10 месяцев 2006 года со знаком "плюс" работу СМИ оценивали 50 - 58% опрошенных, со знаком "минус" - 30 - 37%. В октябре отмечено 56% положительных и 32% отрицательных откликов. Таким образом, "СМИ - единственный институт, чья работа постоянно получает одобрение не менее половины россиян" <*>. -------------------------------- <*> Зубченко Е., Магомедова М. Беспартийная Россия // Новые известия. 07.02.2006.
Большое значение имеет деятельность средств массовой информации в обеспечении прозрачности функционирования государственного аппарата, в доведении до населения информации о нарушениях прав и законных интересов граждан, обнародовании фактов злоупотреблений и грубых упущений в деятельности российских чиновников. Представители средств массовой информации в этом случае предают гласности не только сведения, полученные в результате их профессиональной деятельности, но и информацию, поступившую от иных субъектов контроля, тем самым усиливая их контрольное воздействие. Правовые основы участия средств массовой информации в общественном контроле за деятельностью гражданских служащих достаточно полно закреплены в действующем законодательстве. Конституция РФ гарантирует каждому свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29). Эта общая гарантия конкретизируется в нормах о праве свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29), а также о свободе бесцензурной деятельности средств массовой информации (ч. 5 ст. 29). Положения, сформулированные в ст. 29 Конституции, нашли дальнейшее развитие и детализацию в целом ряде иных нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 2 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" <*> (далее - Закон о СМИ) к ним относятся периодические печатные издания, радио-, теле-, видеопрограммы, кинохроникальные программы, иные формы периодического распространения массовой информации, т. е. печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных сообщений и материалов, предназначенных для неограниченного круга лиц. -------------------------------- <*> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300.
Особое место в системе средств массовой информации занимают интернет-издания и иные информационные ресурсы в Интернете <*>. В настоящее время большинство ведущих правозащитных организаций имеют свои сайты <**> в Интернете, на которых размещается периодически обновляемая информация о нарушениях прав граждан со стороны органов государственной власти и отдельных чиновников. Кроме того, Общественная организация "Центр содействия проведению исследований проблем гражданского общества" ежедневно рассылает заинтересованным организациям материалы мониторинга материалов электронных информационных ресурсов по вопросам нарушения прав и свобод человека и гражданина. -------------------------------- <*> В письме от 18.11.2002 N 18/14-16380/18-11218 МПТР РФ подчеркивается, что информационный ресурс Интернета может считаться средством массовой информации, если отвечает установленным Законом о СМИ требованиям. <**> См., например: сайт Московской Хельсинской группы - http://www. mhg. ru и др.
Современное законодательство содержит очень важное для участия средств массовой информации в контроле за деятельностью государственных органов, их должностных лиц и гражданских служащих положение о том, что в Российской Федерации поиск, получение, производство и распространение массовой информации может быть ограничено только законодательством о средствах массовой информации (ст. 1 Закона о СМИ). Это означает, что получение и распространение информации может быть ограничены только в случаях, предусмотренных ст. 4 Закона о СМИ. В частности, когда средства массовой информации используются в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости. Указанные ограничения введены в интересах обеспечения общественной безопасности и общественного порядка, нравственности и здоровья населения. Здесь надо отметить тот факт, что, в отличие от советского периода, круг сведений о деятельности гражданских служащих, составляющих государственную тайну, четко определен в Законе РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" <*> и Указе Президента РФ от 30 ноября 1995 г. "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" <**>. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4673. <**> См.: СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4775.
При этом ограничение распространяется не на суждения и мнения, а лишь на получение и распространение фактической информации, составляющей "защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации" (ст. 2 Закона о государственной тайне) <*>. -------------------------------- <*> Энтин В. Л. Комментарий к ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Комментарий к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике ее применения / Под общ. ред. В. А. Туманова и Л. М. Энтина. М.: Изд-во НОРМА, 2002. С. 175.
Кроме того, ст. 7 Закона о государственной тайне определяет перечень сведений, которые не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию, в том числе сведения: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами. В соответствии с действующим законодательством представители СМИ могут получить практически всю необходимую информацию о деятельности государственных органов и гражданских служащих по выполнению ими социально значимых задач и функций. Для получения и распространения массовой информации согласно ст. 47 Закона о СМИ журналисты <*> наделены определенными правами. Среди них, применительно к рассматриваемой нами общественной сфере, следует выделить следующие правомочия: искать, запрашивать, получать и распространять информацию; посещать государственные органы либо их пресс-службы; быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации; получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну; производить записи, в том числе с использованием средств аудио - и видеотехники, кино - и фотосъемки; посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; проверять достоверность сообщаемой ему информации; излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью; отказаться от подготовки за своей подписью сообщения или материала, противоречащего его убеждениям, и др. -------------------------------- <*> В соответствии со ст. 2 Закона о СМИ под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию.
Среди перечисленных прав с точки зрения общественного контроля за деятельностью государственного аппарата наиболее важным представляется право на запрос информации. В соответствии со ст. 39 Закона о СМИ редакция имеет право запрашивать информацию о деятельности государственных органов, их должностных лиц. Осуществляя запрос тех или иных сведений, редакция не обязана обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации. Каких-либо особых требований к оформлению запроса редакции (например, чтобы он обязательно был выполнен на официальном бланке и заверен печатью) Закон о СМИ не устанавливает. Более того, статья предусматривает возможность осуществлять запрос информации не только в письменной, но и в устной форме. Обязанность по предоставлению информации, запрашиваемой редакциями СМИ, в семидневный срок возложена на руководителей государственных органов, их заместителей, сотрудников пресс-служб либо других уполномоченных лиц в пределах их компетенции. Отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен, только если она содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну (ст. 40 Закона о СМИ). Уведомление об отказе вручается представителю редакции в трехдневный срок со дня получения письменного запроса информации. Отказ в предоставлении запрашиваемой информации или предоставление заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке. Одной из важнейших разновидностей общественного контроля является контроль отдельных граждан. В его основе лежит конституционное право человека и гражданина обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина. В современных условиях "обращения граждан - это немаловажный институт гражданского общества, отражающий своеобразный диалог между гражданином и государством. Вместе с тем право на обращение выступает и одним из действенных способов устранения возможных нарушений законности, средством предотвращения правонарушений" <*>, что позволяет говорить об активном участии граждан в общественном контроле за деятельностью органов публичной власти. -------------------------------- <*> Минашкин А. В. Право граждан на обращения: состояние и перспективы правового регулирования // Юрист. 2005. N 7.
Любой гражданин Российской Федерации может обратиться в любой государственный орган, к любому должностному лицу, по любому значимому для него поводу. Этому праву граждан корреспондирует обязанность перечисленных органов, их руководителей и должностных лиц принимать обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них своевременные ответы. Со 2 ноября 2006 г., с вступлением в силу Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <*>, создана новая нормативная база, призванная повысить эффективность участия граждан в управлении делами государства и контроле за деятельностью государственного аппарата. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
Основной формой контроля здесь выступает подача гражданином обращения в государственный орган. Согласно ч. 1 ст. 4 Закона термином "обращение" охватываются предложение, заявление или жалоба гражданина, направленные в орган публичной власти. Предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Несмотря на некоторые отличия в содержательном плане, все перечисленные виды обращений граждан могут нести существенную информацию о деятельности различных государственных органов и быть использованы как повод для проведения контрольных мероприятий соответствующими субъектами контроля. Закон впервые закрепляет права обратившегося (ст. 5) и гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением (ст. 6). Так, при рассмотрении обращения государственным органом или должностным лицом гражданин имеет право: 1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; 2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; 3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением определенных ст. 11 этого Федерального закона случаев, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; 4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения. Гарантиями безопасности гражданина в связи с его обращением выступают: 1) запрещение преследования гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц; 2) недопущение разглашения сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Указанные положения, а также иные нормы Закона призваны не только оградить гражданина, направившего обращение, от чиновничьего произвола при его рассмотрении, но и повысить эффективность этого вида общественного контроля. К иным законодательным гарантиям можно отнести: сроки рассмотрения обращения (ст. 12); определение субъектов обращения и субъектов рассмотрения обращения (ч. 1 ст. 8); обязательную регистрацию обращения (ч. 2 ст. 8); обязательность уведомления гражданина, направившего обращение, о его переадресации (ч. 3 ст. 8); запрет на направление обращения для рассмотрения в тот государственный орган или тому должностному лицу, действие (бездействие) которых обжалуется (ч. 6 ст. 8); обязательность принятия обращения к рассмотрению (ст. 9); объективность, всесторонность, своевременность рассмотрения обращения, возможность личного участия заявителя (п. 1 ч. 1 ст. 10); обязательность принятия мер, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина (п. 3 ч. 1 ст. 10); письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (п. 4 ч. 1 ст. 10). Сроки рассмотрения обращения. Важной гарантией реализации прав граждан на обращения является законодательное установление сроков рассмотрения обращения, поступившего в государственный орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией. Часть 1 ст. 12 закрепляет единый для всех органов публичной власти предельный срок рассмотрения обращения - 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Тем самым законодатель, сохранив этот максимальный срок, отказался от более подробной градации сроков рассмотрения обращений, которая имела место в прежнем законодательстве. В соответствии с п. п. 9, 10 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в ред. от 04.03.1980, с изм. от 02.02.1988) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" заявления и жалобы граждан рассматривались в срок до одного месяца со дня поступления в государственный орган, на предприятие или организацию, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней. Укороченные сроки (15 и 7 дней) были установлены для рассмотрения заявлений и жалоб военнослужащих и членов их семей. По смыслу ст. 12 Закона сокращение сроков рассмотрения по отдельным видам обращений является прерогативой самих государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. Такие сроки должны устанавливаться в издаваемых ими нормативных актах. Например, законодательством субъектов Российской Федерации (Республики Саха (Якутия), Республики Башкортостан, г. Москвы, Свердловской области, Приморского края и др.) устанавливается, что, как правило, обращения граждан рассматриваются в срок не более одного месяца со дня их регистрации, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня их регистрации. Закрепление в Федеральном законе максимального срока рассмотрения обращения не ограничивает права государственного органа или должностного лица установить более сжатые сроки рассмотрения обращений. Прямое указание на это имеется в законах ряда субъектов Российской Федерации. Например, ст. 15 Областного закона Свердловской области от 9 января 1998 г. N 4-ОЗ "Об обращениях граждан" гласит: "1. Органы и должностные лица могут устанавливать сокращенные сроки рассмотрения заявлений, жалоб и ходатайств отдельных категорий граждан". В ст. 3 Закона Московской области от 5 октября 2006 г. N 164/2006-ОЗ "О рассмотрении обращений граждан" подчеркивается, что руководители государственных органов и органов местного самоуправления вправе устанавливать сокращенные сроки рассмотрения отдельных обращений граждан. К таким видам обращений законы субъектов Российской Федерации относят обращения, содержащие вопросы защиты прав ребенка, предложения по предотвращению возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций. Рассмотрение подобных обращений, как правило, производится безотлагательно. Вместе с тем необходимо отметить, что большинство нормативных актов, определяющих порядок работы с обращениями граждан, были приняты до вступления Федерального закона N 59-ФЗ в силу, и поэтому требуется согласование закрепленных в них норм с предписаниями Федерального закона. Основаниями для продления срока рассмотрения обращения согласно Закону являются: а) исключительность случая; б) направления запроса в другие государственные органы, органы местного самоуправления, должностным лицам с целью получения необходимых для рассмотрения обращения документов и материалов. Содержание понятия "исключительность случая" в Законе не раскрывается. Оно носит оценочный характер и устанавливается непосредственно руководителем государственного органа или уполномоченным должностным лицом. К исключительным случаям можно отнести особую сложность проблем, поставленных в обращении, требующих глубокого изучения и проведения специальных исследований, а также факты отсутствия на службе по уважительным причинам (болезнь, командировка и др.) непосредственных исполнителей, делающих невозможным рассмотрение обращений в установленные сроки. На практике необходимость продления срока рассмотрения обращения возникает, например, когда по поднятым в обращении вопросам проводится комплексная проверка, в т. ч. и с выездом на место, или решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов или должностных лиц. Руководитель государственного органа, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. Субъекты обращения и субъекты рассмотрения обращений граждан. Часть 1 ст. 8 Закона устанавливает порядок направления письменных обращений граждан, в ней определяются субъекты обращения и субъекты рассмотрения обращений граждан. Письменные обращения граждане могут направлять в государственный орган или должностному лицу следующими способами: а) доставлять непосредственно; б) по почте, как правило, заказным письмом или письмом с уведомлением отправителя; в) по факсу; г) по информационным системам общего пользования (электронная почта, Интернет). Способ направления письменного обращения не влияет на порядок его рассмотрения. Согласно Закону субъектами обращения являются граждане (группа граждан), которые непосредственно направляют письменное обращение. Термин "непосредственно" означает, что обращение подписывается лично автором (авторами). Однако это не исключает возможности обращения в интересах отдельных граждан других лиц. Например, от имени несовершеннолетнего, лица, признанного недееспособным либо ограниченно дееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством, лица, которое по иным причинам не может само защищать свои права и (или) законные интересы, в качестве заявителя могут выступать родители, усыновители, опекуны или попечители, представители учреждений или организаций, на попечении которых находятся указанные лица. В такой роли могут выступать и адвокаты, которые в соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" имеют право представлять интересы доверителя в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Субъектами рассмотрения обращений граждан в сфере государственно-служебных отношений являются: 1) государственные органы; 2) должностные лица. Государственные органы образуются для осуществления государственной власти и реализации различных функций государственного управления. Государственные органы в Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации), также конституционным принципом разделения властей. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В систему государственных органов входят федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 11 Конституции РФ государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Кроме того, к федеральным государственным органам относится прокуратура Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Например, согласно ч. 3 ст. 29 Устава Московской области (ред. от 30.05.2006) систему органов государственной власти Московской области составляют: а) Московская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти Московской области; б) Губернатор Московской области - высшее должностное лицо Московской области; в) Правительство Московской области - высший исполнительный орган государственной власти Московской области; г) центральные исполнительные органы государственной власти Московской области; д) территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области; е) Уставной суд Московской области. Конституция РФ и рассматриваемый Закон закрепляют право гражданина на обращение в любой государственный орган. Однако оперативность и эффективность рассмотрения обращения во многом зависят от того, будет ли оно сразу направлено в тот государственный орган, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов. Компетенция государственного органа - это совокупность полномочий государственного органа по предметам ведения. Юридическое содержание компетенции государственных органов - публично-властные полномочия, нормативно закрепленные за ними для выполнения определенных функций государственного управления предусмотренными формами и методами в установленной для них сфере деятельности. Компетенция государственных органов определяется прежде всего сферой той деятельности, для осуществления которой они создаются. Установленную сферу управленческой деятельности государственных органов образуют предметы ведения, т. е. задачи, функции и круг практических вопросов, реализация которых в соответствии с нормативными правовыми актами возложена на эти органы. Общие принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в Конституции РФ. К исключительному ведению Российской Федерации относятся только те полномочия, которые необходимы для реализации Российской Федерацией своих суверенных прав как единого целостного государства, субъекта международного права, для обеспечения суверенитета и независимости государства, охраны прав и свобод человека и гражданина, т. е. государственное устройство и территория страны, внешняя политика и международные отношения, оборона и безопасность и др. Исчерпывающий перечень таких полномочий содержится в ст. 71 Конституции Российской Федерации. Они осуществляются федеральными государственными органами. Кроме того, в соответствии со ст. 72 Конституции часть полномочий Российская Федерация реализует совместно с субъектами Российской Федерации, в частности вопросы природопользования, охраны окружающей среды, воспитания, образования, науки, культуры, социальной защиты и др. Такие полномочия не могут осуществляться исключительно федеральными государственными органами или только государственными органами власти субъектов, для их реализации необходимы объединенные усилия всех государственных органов. Разграничение компетенции федеральных и региональных государственных органов власти происходит в соответствии с гл. IV.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3452.
Конституция (ст. 73) не устанавливает перечня исключительных полномочий субъектов Российской Федерации. Конституционное положение об обладании субъектами Российской Федерации всей полнотой власти за пределами ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения предполагает закрепление исключительных полномочий субъектов Российской Федерации в их конституциях или уставах. Указанные полномочия определяются по остаточному принципу. Так, предметы ведения города Москвы конкретизированы в Уставе города, в ст. 13 которого перечислены те сферы жизни общества, в отношении которых Москва как субъект Российской Федерации может осуществлять свои полномочия. Например, территориальное устройство и территория города Москвы; установление системы органов государственной власти города Москвы; комплексное социально-экономическое развитие города Москвы; собственность города Москвы и управление ею; бюджет города Москвы и др. Более детально компетенция отдельных государственных органов устанавливается в специальных (статутных) нормативных правовых актах. Например, в отношении федеральных министерств эти вопросы урегулированы гл. 6 Конституции РФ, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <*>, Типовыми регламентами внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденными соответственно Постановлениями Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 и 19 января 2005 г. N 30, а также статутным актом о министерстве, утвержденным Президентом РФ или Правительством РФ. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 2005. N 23. Ст. 2197.
Должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе. Разъяснение содержания указанных функций дано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" <*>. -------------------------------- <*> См.: БВС РФ. 2000. N 4.
К представителям власти относятся лица, осуществляющие законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работники государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД Российской Федерации и ФСБ Российской Федерации, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры). Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п. Обязательная регистрация обращения. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган или должностному лицу (ч. 2 ст. 8). Порядок приема, учета, регистрации обращений граждан, их формирования в производства, составления, оформления, размножения, систематизации и хранения документов, а также контроля за их исполнением в государственных органах, как правило, устанавливаются соответствующими инструкциями по работе с обращениями граждан и инструкциями по делопроизводству. Например, в министерствах, федеральных службах и агентствах действует Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденная Приказом Минкультуры России от 8 ноября 2005 г. N 536 <*>. Положения этого документа распространяются на организацию работы с документами, в том числе и с обращениями граждан, независимо от вида носителя, включая их подготовку, регистрацию, учет и контроль исполнения, осуществляемые с помощью автоматизированных (компьютерных) технологий. -------------------------------- <*> См.: БНА ФОИВ. 2006. N 10.
Обязательность уведомления гражданина, направившего обращение, о его переадресации. В случаях, когда письменное обращение содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного государственного органа или должностного лица, Закон требует в течение семи дней со дня регистрации перенаправить подобное письменное обращение в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (ч. 3 ст. 8). Государственные органы своим нормативным правовым актом вправе сократить указанный срок. Так, п. 12.4 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти определяет, что, в случае если поставленные в обращениях граждан вопросы не входят в компетенцию федерального органа исполнительной власти, руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти направляют такие обращения в 5-дневный срок по принадлежности и информируют об этом заявителей. Например, гражданин С. обратился в территориальный орган Федеральной регистрационной службы с заявлением о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ (ред. от 02.07.2005) "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", п. 5.3.1 Постановления Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 (ред. от 10.08.2006) "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе", п. 6.2.1 Приказа Минфина России от 9 августа 2005 г. N 101н "Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы" решение данного вопроса входит в компетенцию территориального органа Федеральной налоговой службы (районной либо межрайонной инспекции). В этой связи письменное обращение гражданина С. должно быть в 5-дневный срок переслано для рассмотрения в инспекцию ФНС России по месту жительства заявителя. При этом обязательным является уведомление гражданина, направившего обращение, о его переадресации. Исключение составляют письменные обращения, в которых текст не поддается прочтению. В этом случае ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению. Несколько иной порядок предусмотрен в тех случаях, когда обращение поступает в центральный аппарат министерства, службы или агентства, а разрешение затронутых в нем вопросов относится к компетенции территориального подразделения этого федерального органа исполнительной власти. В соответствии с п. 12.2 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти такие обращения граждан могут направляться для рассмотрения и ответа заявителю в находящиеся в ведении федерального министерства федеральные службы и федеральные агентства, их территориальные органы, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. При этом обращение регистрируется в федеральном органе исполнительной власти в обычном порядке, а затем по указанию руководителя направляется в подведомственный государственный орган или территориальное подразделение для рассмотрения по существу и ответа заявителю с указанием даты регистрации обращения в федеральном органе исполнительной власти. От этой даты регистрации исчисляются сроки рассмотрения обращения. Дополнительного уведомления гражданина, направившего обращение, о его переадресации в этих случаях не производится. В случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, то письменное обращение регистрируется в том государственном органе, в который оно поступило, а затем копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы или соответствующим должностным лицам. К сожалению, в действующих нормативных правовых актах вопросы взаимодействия государственных органов должностных лиц при работе с обращениями граждан четко не прописаны. Думается, что в сфере исполнительной власти порядок взаимодействия государственных органов по рассмотрению обращений граждан целесообразно закрепить в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 <*>. Тем более, что в разделе 9 названного документа достаточно полно определен порядок рассмотрения федеральными органами исполнительной власти парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305; 2005. N 47. Ст. 4933.
Запрет на направление обращения для рассмотрения в тот государственный орган или тому должностному лицу, действие (бездействие) которых обжалуется (ч. 6 ст. 8). Присутствие данной нормы в тексте Закона абсолютно оправданно, в противном случае происходит искажение самой природы такого важного института демократического государства, которым является право граждан на обращения в органы публичной власти. Более того, аналогичная норма была закреплена в п. 5 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" и во время его действия хорошо себя зарекомендовала. Соблюдение данного запрета является обязательным для всех государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. За его нарушение в законодательных актах отдельных субъектов Российской Федерации установлена ответственность. Так, согласно ст. 17 Закона Московской области от 5 октября 2006 г. N 164/2006-ОЗ "О рассмотрении обращений граждан" направление обращения на рассмотрение лицу, действия которого обжалуются, влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от двух до четырех минимальных размеров оплаты труда. То же деяние, повлекшее за собой существенные нарушения прав граждан или совершенное повторно, влечет наложение административного штрафа в размере от четырех до десяти минимальных размеров оплаты труда. Часть 7 ст. 8 регулирует ситуацию, когда разрешить в административном порядке поступившее обращение не представляется возможным. Такая ситуация может возникнуть в том случае, если невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, т. к. их решение или действие (бездействие) обжалуется. Кроме того, не представляется возможным направить жалобу на рассмотрение старшему по служебному положению в порядке подчиненности органу публичной власти (должностному лицу). В сложившейся ситуации жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд. В настоящее время действует общий принцип всеобщности обжалования - "общая клаузула", означающая принципиальную возможность судебного обжалования любого индивидуального административного акта. Этот принцип был установлен Законом РФ от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*> и означает, что все действия и решения, затрагивающие и нарушающие права и свободы граждан, подлежат судебному обжалованию. Процессуальный же порядок рассмотрения дел подобной категории урегулирован нормами ГПК РФ о специальном виде производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (ст. ст. 245 - 261). -------------------------------- <*> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.
Обязательность принятия обращения к рассмотрению. Часть 1 ст. 9 закрепляет один из основных принципов работы с обращениями - обязательность их рассмотрения. Он означает, что государственный орган или должностное лицо обязано рассмотреть обращение, поступившее в соответствии с их компетенцией. Реализация этого принципа предполагает совершение ответственными лицами по каждому поступившему обращению установленных процедур, позволяющих решить вопрос о том, подлежат ли обращения разрешению теми органами или должностными лицами, в адрес которых они поступили, и определить порядок их разрешения. Обязательность рассмотрения обращения не означает его обязательного разрешения. Обращения граждан считаются разрешенными, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты необходимые меры и даны письменные ответы (п. 12.5 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти). Процедуры рассмотрения обращений устанавливаются нормативными актами государственного органа или органа местного самоуправления. Как правило, этим вопросам посвящены соответствующие разделы инструкций и иных документов, регламентирующих работу с обращениями граждан. Например, общий порядок рассмотрения жалоб федеральными органами исполнительной власти определен в разделе XII Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. В п. 12.1, в частности, говорится о том, что в федеральном органе исполнительной власти рассматриваются индивидуальные и коллективные предложения, заявления и жалобы граждан и организаций, а также ходатайства в их поддержку по вопросам сфер деятельности федеральных органов исполнительной власти, порядка исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, поступающие в письменной форме, в форме электронных сообщений или в форме устного личного обращения к должностному лицу во время приема граждан. Поступившие в федеральный орган исполнительной власти письменные обращения граждан в зависимости от содержания докладываются руководителю (заместителю руководителя) федерального органа исполнительной власти либо направляются руководителям соответствующих структурных подразделений. Обращения граждан, поступившие в федеральное министерство, могут направляться для рассмотрения и ответа заявителю в находящиеся в ведении федерального министерства федеральные службы и федеральные агентства, их территориальные органы, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Обращения граждан, содержащие обжалование решений, действий (бездействия) конкретных должностных лиц федерального органа исполнительной власти, не могут направляться этим должностным лицам для рассмотрения и (или) ответа. Обращения граждан, содержащие обжалование актов (приказов) федерального органа исполнительной власти, направляются соответствующим структурным подразделениям (в том числе в юридическую службу) для рассмотрения и подготовки ответа. В этом случае ответ заявителю дается заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти (в соответствии с распределением обязанностей) с информированием заявителя о принятом решении и при необходимости о порядке обжалования актов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Разъяснение законодательства Российской Федерации, практики его применения, а также толкование норм, терминов и понятий осуществляются федеральными органами исполнительной власти по обращениям граждан в случаях, если на них возложена соответствующая обязанность или если это необходимо для обоснования решения, принятого по обращению гражданина. В федеральном органе исполнительной власти, если законодательством Российской Федерации не установлено иное, не рассматриваются по существу обращения по проведению экспертиз договоров, а также учредительных и иных документов организаций. В указанных случаях руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти информируют об этом заявителей. Изложенный порядок рассмотрения обращений распространяется на все федеральные министерства, службы и агентства. Федеральный орган исполнительной власти вправе в изданном по данному вопросу нормативном правовом акте закрепить дополнительные требования по обязательности рассмотрения обращений. Объективность, всесторонность, своевременность рассмотрения обращения, возможность личного участия заявителя. В пункте 1 части 1 статьи 10 Закона закреплены основные принципы рассмотрения обращения. К ним законодатель относит: объективность, всесторонность, своевременность, возможность личного участия заявителя. Объективность рассмотрения обращения означает непредвзятое и справедливое отношение к рассмотрению обращения любого человека, нацеленное на установление и оценку фактических обстоятельств, изложенных в обращении. При этом не должны иметь значения пол, раса, возраст, национальность, вероисповедание, имущественное и социальное положение обратившегося лица. Должностное лицо, рассматривающее обращение, должно быть беспристрастным в оценке как фактов, изложенных в обращении, так и обжалуемых действий (бездействия) органов публичной власти. Принцип объективности не допускает односторонности, приоритета узковедомственной, чиновничьей заинтересованности над общественными интересами, правами и свободами конкретной личности. Он исключает влияние профессиональных и дружеских связей, личных знакомств на результаты рассмотрения обращения. Всесторонность рассмотрения обращения предполагает комплексность, непосредственность, тщательность изучения всех вопросов, поднятых в обращении. Для этого проверяются все доводы, факты и сведения, приведенные в обращении, а также документы и материалы, прилагаемые к нему. При необходимости для рассмотрения обращения государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо запрашивает дополнительные документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц. Принцип всесторонности предполагает и существование таких форм рассмотрения обращения, как выезд на место и личное участие заявителя. Своевременность означает требование от всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц объективного и всестороннего рассмотрения обращения в установленные ст. 12 Закона сроки. Своевременность рассмотрения обращений граждан является обязанностью гражданских служащих. Неисполнение указанной обязанности является основанием для наступления различных видов юридической ответственности. Так, статья 12 Закона Московской области "О рассмотрении обращений граждан" предусматривает за нарушение сроков рассмотрения обращений граждан наложение административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа. Приказ ФАС России от 28 апреля 2006 г. N 116 "Об утверждении Типовой формы должностного регламента государственного гражданского служащего Федеральной антимонопольной службы" закрепляет в п. 5.3 положение о том, что государственный гражданский служащий, замещающий должность в этом федеральном органе исполнительной власти, несет дисциплинарную ответственность за несвоевременное рассмотрение в пределах своих должностных обязанностей обращений граждан. Принцип возможности личного участия гражданина в рассмотрении его обращения тесно взаимосвязан с иными названными принципами. Личное участие обеспечивает как объективность, так и всесторонность рассмотрения обращения. При этом гражданин имеет право лично изложить свои доводы лицу, рассматривающему обращение, представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, а также знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Обязательность принятия мер, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина (п. 3 ч. 1 ст. 10). В результате рассмотрения обращения может быть принято одно из следующих решений: а) о полном удовлетворении просьбы, содержащейся в обращении; б) о частичном удовлетворении просьбы, содержащейся в обращении; в) об отказе в удовлетворении просьбы, содержащейся в обращении (в связи с ее необоснованностью, отсутствием объективных возможностей и т. д.); г) о разъяснении по поставленным вопросам. Одновременно с этим государственный орган или должностное лицо определяет меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина. Все меры расписываются отдельно по каждому пункту с указанием ответственных исполнителей, содержания мероприятий, сроков исполнения, а также определяются лица, осуществляющие контроль за исполнением намеченных мер. Все официальные решения, принимаемые по рассмотрению обращений, оформляются надлежащим образом в виде различных документов. В зависимости от значимости поднятых в обращении вопросов это могут быть правовые акты (нормативные и ненормативные) или иные документы (указания, поручения, служебные задания и др.). Государственный орган, должностное лицо, как правило, принимают свое решение в форме нормативного правового акта (указ, постановление, приказ и т. п.), когда необходимо скорректировать регулирование отношений в сфере их компетенции, либо ненормативного акта (например, приказ о привлечении виновных лиц к ответственности, распоряжение об устранении выявленных недостатков). В этом случае решение оформляется в соответствии с имеющимися стандартами, в которых закреплены основные требования к их составлению и изданию. Для федеральных органов исполнительной власти такие стандарты установлены Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (ред. от 07.07.2006) (СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895; 2006. N 29. Ст. 3251), и Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Текстуальное содержание правового акта, принимаемого в виде постановления, приказа или распоряжения по результатам обращения гражданина, обычно состоит из двух частей: констатирующей и резолютивной (распорядительной). В констатирующей части излагаются основания (мотивы) для издания акта, а в распорядительной указываются конкретные мероприятия (меры), которые надлежит предпринять по реализации поднятых в обращении вопросов. Иные, кроме правовых актов, документы принимаются в том случае, когда выполнить просьбу заявителя либо реализовать содержащиеся в обращении предложения или рекомендации можно посредством принятия оперативных мер. Например, отдав соответствующее письменное указание и проконтролировав его исполнение. Кроме того, решения по обращениям, принимаемые государственным органом, должностным лицом, могут быть облечены и в устную форму. Однако при этом затрудняется контроль за их исполнением. Письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (п. 4 ч. 1 ст. 10). Ответ должен быть мотивированным со ссылкой на конкретные нормативные правовые акты Российской Федерации. Как правило, ссылки на те или иные статьи нормативных правовых актов без дальнейшего разъяснения их требований не допускаются. Текст ответа должен составляться в официальном стиле, излагаться четко, последовательно, кратко, исчерпывающе давать ответ на все поставленные в обращении вопросы. Не рекомендуется использовать в тексте служебные аббревиатуры, а также направлять гражданам ответы с исправлениями, неточностями и ошибками (в том числе в реквизитах). При подтверждении фактов, изложенных в обращении, в ответе указывается, какие конкретные меры приняты по фактам, изложенным в обращении. В частности, это может быть указание об отмене или изменении обжалуемого решения, принятого государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, необходимости привлечения или привлечении должностного лица, принявшего незаконное решение, к установленной законом ответственности. При необходимости разъясняется порядок обжалования принятого решения. По результатам рассмотрения обращения может быть принят правовой акт (например, о выделении земельного участка, об оказании материальной помощи). В этом случае реквизиты (экземпляр такого акта) направляются заявителю. Ответ гражданину по существу поставленных в обращении вопросов дается в письменной форме на официальном бланке за подписью руководителя государственного органа или органа местного самоуправления, должностного лица либо уполномоченного на то лица. Круг уполномоченных лиц определяется нормативным актом государственного органа, должностного лица. Ответ на коллективное обращение направляется на имя первого подписавшего его лица или в отдельных случаях - каждому из подписавших такое обращение. Если ответ автору сообщается в устной форме, то составляется справка, в которой указывается, кто, когда и в какой форме дал ответ, а также излагается его содержание. Ответ на обращение, поступившее в государственный орган или должностному лицу по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении. Помимо направления ответа заявителю государственным органом, должностным лицом организуется фактическое выполнение мероприятий по реализации принятого решения. Кроме того, нормативные акты могут предусматривать совершение и иных действий. Так, статья 25 Закона г. Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 (ред. от 21.06.2000) "Об обращениях граждан" определяет, что, если жалоба признана подлежащей удовлетворению полностью или частично, орган власти города или должностное лицо, принявшие решение по жалобе, обязаны принять необходимые меры для восстановления нарушенного права гражданина, принести ему извинения в письменном виде, а также по просьбе гражданина проинформировать об этом заинтересованных в рассмотрении жалобы лиц. Таким образом, новое законодательство содержит определенные гарантии как реализации права на обращение, так и повышения действенности общественного контроля со стороны граждан. Вопрос их реализации в первую очередь зависит от общественной активности и желания самих граждан.
Название документа