Квотирование рабочих мест для инвалидов: проблемы реализации
(Бондарева Э. С.) ("Трудовое право", 2007, N 8) Текст документаКВОТИРОВАНИЕ РАБОЧИХ МЕСТ ДЛЯ ИНВАЛИДОВ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Э. С. БОНДАРЕВА
Бондарева Э. С., начальник отдела гражданского и социального законодательства правового управления Законодательного собрания Иркутской области.
С принятием Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" <1> был решен вопрос об установлении квоты для приема инвалидов на работу. Однако до настоящего времени решение этого вопроса на практике встречает активное сопротивление, вызывает большие споры. Одна из причин, наверное, состоит в том, что за годы действия Закона законодатель неоднократно менял подходы к правовому регулированию вопроса о квотировании рабочих мест для инвалидов. Не будем здесь подробно анализировать, как менялось законодательство в этой части, частично коснемся лишь последних изменений. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ была признана утратившей силу часть 4 статьи 21 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", где устанавливались ежемесячные обязательные платежи работодателей в бюджет субъектов РФ в случае невыполнения или невозможности выполнения установленной квоты для приема на работу инвалидов. Здесь же предусматривалось, что размер и порядок внесения работодателями обязательной платы должны определить органы государственной власти субъектов РФ. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1995. N 48. Статья 4563.
Многие субъекты Федерации уже установили размер платежей работодателей и порядок их внесения, финансовые средства стали реально собираться и направляться на создание рабочих мест для инвалидов. После признания утратившей силу части 4 статьи 21 вновь возник вопрос о праве субъектов РФ устанавливать обязательные платежи для работодателей вместо квоты. В новых правовых условиях субъекты РФ стали изменять региональное законодательство и исключать положения об обязательных платежах работодателей. Представляется, что и в настоящее время у субъектов РФ имеется право устанавливать платежи работодателей за каждого нетрудоустроенного инвалида в счет квоты. На первый взгляд, введение обязанности вносить платежи вместо выполнения квоты - это ограничение прав работодателей, точно такое же, как и установление квоты для приема на работу инвалидов. В соответствии со статьей 55 Конституции РФ и статьей 1 Гражданского кодекса РФ ограничить гражданские права можно только федеральным законом, и только при условии защиты конституционно значимых ценностей. Поэтому полномочие по установлению квоты рабочих мест для инвалидов - это полномочие федерального уровня, оно должно быть решено Федеральным законом. Другое дело - механизм квотирования рабочих мест для инвалидов и установление платежей работодателей как элемент механизма квотирования. Представляется, что право субъектов РФ на установление в законе субъекта РФ платежей вместо квоты не исчезло автоматически с исключением из Федерального закона правовой нормы о платежах. Следует отметить, что обязательные платежи вместо выполнения квоты по приему на работу инвалидов не являются самостоятельным и дополнительным ограничением прав работодателей, а предусматриваются на случай, если работодатель не желает или не может выполнить квоту, то есть не выполняет обязанность, уже предусмотренную Федеральным законом и законом субъекта РФ, по приему на работу инвалидов в счет квоты. Поэтому введение законодательством субъектов РФ возможности для работодателей вносить платежи вместо выполнения квоты нельзя рассматривать как ограничение прав работодателей. Напротив, это расширение их прав, у работодателей появляется право выбора поведения: либо принять инвалида на работу в счет квоты, либо внести обязательный платеж в бюджет субъекта РФ. Причем решение о внесении платежей работодатель принимает самостоятельно на добровольной основе. В соответствии с частью 1 статьи 21 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" вопрос об установлении квоты полностью передан на уровень субъектов РФ, конечно, в рамках тех параметров, которые уже установлены в Федеральном законе. Если этот вопрос находится в ведении субъектов РФ, то они и должны решать вопрос о том, какой механизм квотирования рабочих мест для инвалидов предпочтительнее в том или ином субъекте РФ. Введение платежей или оставление их там, где они были введены до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, как раз и создают наиболее гибкий механизм квотирования рабочих мест для инвалидов, оптимально учитывающий как интересы инвалидов, работодателей, так и государства, - это правовой механизм социальной ответственности бизнеса. В свою очередь, такой правовой механизм позволит субъектам РФ за счет этих финансовых средств сохранять и создавать рабочие места. Без создания специальных рабочих мест для инвалидов вопрос их трудоустройства в необходимых обществу объемах не решить. Так, в Федеральной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 гг.", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 832 <2>, отмечается, что только 15% инвалидов сегодня трудоустроены. При рассмотрении вопроса о праве субъектов РФ вводить платежи вместо квоты немаловажным является и то обстоятельство, что платежи не являются налогами, а являются неналоговыми платежами. Такой подход к правовой природе указанных платежей обусловлен законодательством и подкреплен правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, который в ряде своих решений дал четкое разграничение налоговых и неналоговых платежей, зачисляемых в бюджет <3>. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2005. N 40. Статья 4095. <3> Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. N 22-П "По делу о проверке конституционности Постановлений Правительства РФ от 26 сентября 1995 г. N 962 "О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования" и от 14 октября 1996 г. N 1211 "Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы"; Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства РФ о проверке конституционности Постановления Правительства РФ "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса РФ" // СЗ РФ. 1998. N 30. Статья 3800; СЗ РФ. N 52 (часть 2). Статья 5290.
Платежи за каждого нетрудоустроенного инвалида в счет квоты не вписываются в понятие налога и сбора, предусмотренного статьей 8 Налогового кодекса РФ, так как у данных платежей нет признаков обязательности и безвозмездности. Это, по сути, альтернативные платежи для работодателей взамен невыполнения квоты. Статья 265 Налогового кодекса РФ позволяет отнести расходы работодателей по внесению платы за каждого нетрудоустроенного инвалида в счет квоты к внереализационным расходам. Таким образом, следует сделать вывод, что никаких правовых препятствий для установления в законе субъекта РФ платежей работодателей как элемента механизма квотирования вместо выполнения квоты не существует. Чтобы снять все разногласия по данному вопросу, мною было предложено предусмотреть в Законе Иркутской области "О квотировании рабочих мест для инвалидов в Иркутской области" <4> право работодателей, а не обязанность вносить платежи вместо выполнения квоты. Предмет спора об обязательных платежах работодателей исчез, а правовые последствия принятия правовой нормы в указанной редакции оказались такие же, как и при действии нормы о внесении обязательных платежей. Такой подход возможен, так как обязанность работодателей вносить платежи вместо выполнения квоты является производной от главной обязанности - принимать на работу инвалидов в счет квоты - иначе говоря: либо выполнение квоты, либо плата. Обязанность вносить плату возникает тогда, когда не выполняется квота, а выбрать способ выполнения своих обязанностей - это право работодателя. То есть региональный законодатель в силу своих полномочий по регулированию вопроса о квотировании рабочих мест для инвалидов предоставляет право работодателю вносить ежемесячные платежи вместо выполнения квоты. Выбор за работодателем. Высказанное утверждение можно подтвердить размерами поступления платежей работодателей в бюджет Иркутской области. По данным департамента социальной защиты населения Иркутской области, в 2004 г. в областной бюджет поступило платежей работодателей 88789 тыс. руб., в 2005 г. - 98767 тыс. руб., в 2006 г. - 93075 тыс. руб. Эти цифры подтверждают, что платежей не стало меньше, тем более что в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ с 1 января 2005 г. количество работодателей, обязанных квотировать рабочие места для инвалидов, уменьшилось (ранее это должны были делать организации с численностью работников более 30 человек, а с 1 января 2005 г. - с численностью работников более 100 человек). -------------------------------- <4> Закон Иркутской области от 10 июня 2003 г. N 28-ОЗ "О квотировании рабочих мест для инвалидов в Иркутской области" (в редакции Закона Иркутской области от 11 июля 2005 г. N 44-ОЗ) // Восточно-Сибирская правда. 2 июля 2003 г. N 129; 21 июля 2005 г. N 153.
В юридической литературе высказано сомнение в обоснованности попытки восстановления на федеральном уровне нормы об обязанности работодателей производить плату в бюджет субъекта РФ за каждого нетрудоустроенного инвалида в счет квоты <5>. Автор указанной статьи высказывает мнение, что "назрело время обязать работодателей к непосредственному трудоустройству лиц с ограниченными возможностями, гарантировать работодателям в установленных пределах возмещение расходов по созданию условий труда для инвалидов в соответствии с индивидуальными программами реабилитации. Следует усилить контроль над расходованием средств, которые могут быть аккумулированы в фонде трудоустройства инвалидов, а также за качеством квотируемых рабочих мест, не допускать дискриминации инвалидов по условиям оплаты труда". -------------------------------- <5> Парягина О. А. Инвалиды: дискриминация и занятость // Трудовое право. 2007. N 4. С. 11.
Во-первых, возникает вопрос, о каком фонде трудоустройства инвалидов идет речь и откуда взять средства для формирования такого фонда, если не предоставить работодателям возможность вносить платежи в бюджет субъекта РФ вместо выполнения квоты? После признания утратившей силу части 4 статьи 21 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" основная часть субъектов Федерации исключила норму об обязательных платежах работодателей, поэтому указанные денежные средства в бюджеты субъектов РФ не поступают, исключение составляют всего несколько субъектов Федерации, среди них Москва, Санкт-Петербург, Иркутская область. Во-вторых, какие правовые механизмы, кроме квотирования, могут обязать работодателей к непосредственному трудоустройству лиц с ограниченными возможностями? Установили квоту, усилили контроль, но если по характеру производственного процесса работодатель не имеет возможности принять на работу инвалидов, то какие рабочие места для инвалидов он может создать? Где выход из этой ситуации? В случае усиления контроля работодатель может создать рабочие места и выплачивать инвалидам минимальную заработную плату, которая сегодня ниже прожиточного минимума. Такие примеры на практике встречаются. А вот предоставление возможности работодателям вместо выполнения квоты вносить в бюджет субъекта Федерации плату дает возможность органам государственной власти аккумулировать эти средства и направлять на создание полноценных рабочих мест для инвалидов с учетом характера производства и потребностей экономики. В этом случае все работодатели участвуют в трудоустройстве инвалидов, только одни непосредственно принимают на работу инвалидов, а другие предоставляют средства для создания рабочих мест. Если в субъекте РФ будут создаваться полноценные рабочие места для инвалидов, да еще и с учетом индивидуальных программ реабилитации, то завтра инвалиды не будут соглашаться на предлагаемые не совсем добросовестными работодателями рабочие места с оплатой труда в размере минимальной заработной платы. А в случае если работодатели пожелают участвовать в создании рабочих мест для инвалидов с учетом индивидуальных программ реабилитации, у органов государственной власти будет возможность поддержать таких работодателей и профинансировать создание рабочих мест. Но финансировать создание рабочих мест для инвалидов органы государственной власти будут в том случае, если работодатель предложит создание таких рабочих мест, которые нужны экономике региона, которые будут востребованы инвалидами и будут учитывать индивидуальные программы реабилитации инвалидов. Представляется, что роль государства в этом процессе велика. Это государство обязано выполнять социальную функцию по защите инвалидов от безработицы и от бедности. У работодателя производственная функция, задача - извлечение прибыли. Поэтому важно создать правила, при выполнении которых была бы взаимная выгода для всех сторон: инвалидов, работодателей и государства. Представляется, что без предоставления возможности для работодателей вносить плату за каждого нетрудоустроенного инвалида в счет квоты механизм квотирования оптимально действовать не будет. Конечно, введение платежей не единственная проблема для обеспечения оптимальности квотирования. Необходимы усилия со стороны уполномоченных органов государственной власти в организации работы по трудоустройству инвалидов в счет квоты и жесткий контроль над целевым использованием денежных средств и т. п., но это уже вопросы практического применения механизма квотирования. О. А. Парягиной высказано мнение, что "плата представляется оправданной лишь при наличии исключительных оснований, которые следует закрепить законодательно с учетом накопленного регионального опыта решения этого вопроса. Конкретизация указанных оснований необходима, кроме того, для решения проблем привлечения к административной ответственности работодателей, виновных в отказе в приеме на работу инвалидов в пределах установленной квоты (пункт 1 статьи 5.42 КоАП)" <6>. -------------------------------- <6> Там же. С. 11.
О проблеме платы работодателей мы уже поговорили. Теперь рассмотрим административную ответственность. Действительно, наличие в законодательстве правовых механизмов, обеспечивающих на практике возможность выполнять процедуру квотирования рабочих мест для инвалидов качественно и в полном объеме, является важным для успешной реализации задачи трудоустройства инвалидов. Так, КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за отказ работодателя инвалиду в приеме на работу в пределах установленной квоты. Необоснованный отказ в регистрации инвалида в качестве безработного также влечет наложение административного штрафа на должностных лиц (статья 5.42). В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ установлена административная ответственность. Иными словами, применительно к вопросу о квотировании рабочих мест для инвалидов необходимо установить, что работодатель не принял инвалида на работу в счет квоты (отказал ему) и не внес вместо приема на работу инвалида платеж в бюджет субъекта РФ, если уплата такого платежа вместо выполнения квоты предусмотрена в законе субъекта РФ. В таком действии будет проявляться противоправность. Но кроме этого необходимо установить и вину должностного лица, представляющего работодателя, которая заключается в форме умысла. Иначе говоря, квота не выполнена и платеж в бюджет субъекта РФ не внесен без каких-либо уважительных причин. В случае привлечения должностных лиц к административной ответственности за отказ работодателей в приеме на работу инвалидов в счет квоты необходимо иметь в виду положение статьи 4.1 КоАП РФ, в соответствии с которым назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанностей, за неисполнение которых административное наказание было назначено. В нашем случае выполнение обязанности за прошлое время может выражаться только в форме уплаты платежей в бюджет субъекта РФ. Поэтому возникает вопрос о погашении этих платежей в бюджет субъекта РФ независимо от факта привлечения должностного лица к административной ответственности. Таким образом, кроме правового механизма административной ответственности должностных лиц, действующее законодательство предоставляет возможность проводить работу по уплате платежей в бюджет субъекта РФ за прошлое время, если работодатели своевременно не выполнили свою обязанность. В данном случае следует развести административную ответственность должностных лиц и имущественную ответственность по уплате платежей юридических лиц (работодателей). Это означает, что взыскивать платежи в судебном порядке с юридических лиц можно и вне зависимости от привлечения должностных лиц к административной ответственности. В данном случае мы имеем дело с особой категорией платежей, с особыми условиями внесения этих платежей в бюджет субъекта РФ. Работодатели вносят платежи не всегда, а только в том случае, если не принимают на работу инвалидов. Это обстоятельство наряду с другими и отличает административно-правовые платежи от налогов. Однако как налоги, так и административно-правовые платежи за каждого нетрудоустроенного инвалида в счет квоты являются публичными платежами. Представляется, что решать вопрос о взыскании платежей можно в судебном порядке по правилам производства в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (раздел III, главы 22 и 26 АПК РФ). Глава 26 АПК РФ называется "Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций". Так как законодатель использует термин "обязательные платежи", возможны формально-юридические проблемы в суде с уяснением как правовой природы платежей работодателей за каждого нетрудоустроенного инвалида в счет квоты, так и их обязательности. В данном вопросе следует исходить из того, что обязанность по квотированию рабочих мест для инвалидов и их приему на работу в счет квоты установлена федеральным законодательством. В соответствии с федеральной правовой нормой субъекты РФ устанавливают механизм квотирования рабочих мест для инвалидов. Платежи за каждого нетрудоустроенного инвалида в счет квоты вносятся, если инвалид не трудоустраивается. Таким образом, условия внесения платежа по своей правовой природе таковы, что работодатель обязан либо принять инвалида на работу, либо внести плату, иного законом не дано. Данное обстоятельство позволяет сделать вывод о возможности взыскания платежей по правилам главы 26 АПК РФ. Решать вопрос о взыскании платежей возможно индивидуально с каждым конкретным работодателем. При этом к подготовке исковых документов в суд следует подходить скрупулезно. Ключевым вопросом должен быть вопрос доказывания следующих обстоятельств: а) конкретный работодатель обязан выполнять квоту (не все работодатели обязаны принимать на работу инвалидов в счет квоты); б) отсутствие обстоятельств, препятствующих выполнению квоты или внесению платы; в) факт невыполнения обязанности по приему на работу инвалидов в счет квоты или неуплаты в бюджет субъекта РФ платежей. Подведем итог. Федеральная правовая норма о квотировании рабочих мест для инвалидов имеет большой потенциал для конкретизации, детализации и ее развития в законодательстве субъектов РФ. Субъекты РФ при принятии законов о квотировании рабочих мест для инвалидов имеют правовую возможность предусматривать платежи работодателей вместо выполнения квоты по приему на работу инвалидов, тем самым расширяя права работодателя и предоставляя ему возможность добровольного выбора способа выполнения своих обязанностей. В случае если субъект РФ устанавливает возможность для работодателей вносить платежи вместо выполнения квоты, механизм квотирования рабочих мест для инвалидов приобретает гибкий характер и позволяет субъектам РФ аккумулировать денежные средства для решения вопроса сохранения и создания рабочих мест для инвалидов, в том числе и специальных рабочих мест. При таком механизме квотирования рабочих мест для инвалидов проблему трудоустройства инвалидов можно решать более успешно. Действующее законодательство содержит необходимые механизмы (административная ответственность, возможность взыскания неуплаченных платежей) для успешного выполнения процедуры квотирования рабочих мест для инвалидов.
Название документа