Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контрактов с государственными и муниципальными служащими
(Чаннов С. Е.) ("Трудовое право", 2008, N 2) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОТГРАНИЧЕНИЯ ТРУДОВОГО ДОГОВОРА ОТ КОНТРАКТОВ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ СЛУЖАЩИМИ
С. Е. ЧАННОВ
Чаннов С. Е., кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина (г. Саратов).
Трудовые договоры следует отграничивать от различного рода контрактов, которые заключаются с отдельными категориями государственных служащих. Такие контракты имеют несомненное сходство с трудовыми договорами, но в отличие от последних имеют не трудоправовую, а административно-правовую природу. Чтобы выяснить общие и особенные черты между трудовым договором и административно-правовым контрактом, обратимся к понятию контракта как такового. Сам термин "контракт" происходит от глагола contrahere, что означает "стягивать" <1>. Соответственно, термин contraktys в известной мере адекватен понятию правоотношения как такового. И только после разделения оснований возникновения обязательств на договоры и деликты contraktys стал рассматриваться как снабженное иском conventio (соглашение) в отличие от такого же соглашения, лишенного защиты (pactum) <2>. -------------------------------- <1> Тархов В. А. Римское частное право. М., 1996. С. 69. <2> Дернбург Г. Пандекты. Обязательственное право. М., 1900. С. 18.
Таким образом, первоначально контракт возник как разновидность соглашения, договора. Речь тогда, разумеется, шла лишь о гражданско-правовом договоре. Однако и в настоящее время термины "договор" и "контракт" понимаются как синонимы. В словаре С. И. Ожегова контракт определяется как договор, соглашение <3>. Авторы словаря синонимов русского языка также считают слова "контракт", "договор" и "соглашение" синонимами <4>. -------------------------------- <3> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1987. С. 236. <4> Словарь синонимов русского языка. М., 1995. С. 413.
И в российском законодательстве понятия "договор" и "контракт" часто смешиваются. Применительно к трудовым правоотношениям ранее трудовое законодательство помимо понятия "трудовой договор" использовало термин "контракт", однако действующий ТК РФ от термина "трудовой контракт" отказался. Что касается контрактов, то в настоящее время контракты о прохождении службы заключаются с самыми различными категориями государственных и муниципальных служащих. В системе государственной службы можно выделить: 1) служебные контракты с государственными гражданскими служащими; 2) контракты со служащими правоохранительной службы; 3) контракты с военнослужащими. Особенность всех этих контрактов предопределяет то, что они устанавливают прямую и непосредственную связь государственного служащего с государством. В российском законодательстве указания на правовую природу указанных контрактов отсутствуют. В связи с этим некоторые ученые, преимущественно представители науки трудового права, полагают, что данные контракты (кроме контракта о прохождении военной службы) являются разновидностью трудового договора. Так, например, Л. А. Чиканова считает служебный контракт терминологической особенностью трудового договора на гражданской службе <5>. Аналогичную позицию занимает и Е. А. Ершова <6>. Г. С. Скачкова рассматривает контракты с государственными служащими как самостоятельные виды трудового договора, имеющие ярко выраженную административно-правовую окраску <7>. В. В. Кирпатенко даже предлагает "указать более четко в Федеральном законе о государственной гражданской службе на преимущественно трудоправовую сущность отношений, регулируемых служебным контрактом, установив, что служебный контракт является особым видом трудового договора, заключаемым представителем нанимателя, с одной стороны, и гражданином, поступающим на государственную гражданскую службу, с другой стороны" <8>. -------------------------------- <5> Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005. С. 136 - 137. <6> Ершова Е. А. Служебный контракт: стороны, понятие, содержание и форма // Трудовое право. 2006. N 1. <7> Скачкова Г. С. Трудовые договоры в различных сферах деятельности. М., 2001. С. 5. <8> Кирпатенко В. В. Особенности правового регулирования труда и социальной защиты государственных служащих: вопросы теории и практики: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005. С. 46.
Однако контракт с государственным служащим при всем сходстве с трудовым договором имеет и принципиальные отличия от него. Характерными чертами трудового договора, как известно, выступают следующие признаки: предметом трудового договора выступает соглашение об осуществлении работником определенной трудовой функции; трудовой договор выступает в качестве основания возникновения трудовых правоотношений; трудовой договор носит личный характер; условия трудового договора вырабатываются сторонами; автономия воли сторон трудового договора; формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон; стороны трудового договора взаимно ответственны друг перед другом за его нарушения. Не все из этих признаков применимы к контрактам с государственными служащими. Они также носят личный характер, для них характерна определенная автономия воли сторон при формально-юридическом равенстве и наступлении ответственности за нарушение условий. Отличия состоят в следующем: - контрактом с государственным служащим определяется нетрудовая функция, а должностные обязанности служащего. Особенностью контракта с военнослужащими является то, что он устанавливает лишь общее обязательство прохождения военной службы; - контракт о прохождении государственной службы не является основанием возникновения государственно-служебных отношений. Таким основанием является акт о назначении служащего на должность, сам же контракт имеет второстепенное значение. На определенных этапах государственно-служебные отношения могут существовать и не будучи урегулированными контрактом; - условия контракта о прохождении государственной службы не вырабатываются сторонами, а определены в законодательном порядке. В принципе стороны могут определить в контракте отдельные условия осуществления профессиональной служебной деятельности, однако на практике их волеизъявление сильно ограничено. Так, А. А. Осин применительно к содержанию служебного контракта пишет буквально следующее: "Анализируя статьи Закона, связанные со служебным контрактом, все больше приходишь к выводу, что служебный контракт как соглашение (если под этим словом подразумевается согласие сторон на те или иные условия и свободное волеизъявление при их формулировке) является чем-то эфемерным. Действительно, в законодательстве о гражданской службе так детально регламентировано содержание служебного контракта, что включение в него каких-то иных условий просто теряет смысл. Закон либо сам устанавливает нормы, обязательные для исполнения, либо отсылает к иным нормативным правовым актам, уже принятым, или тем, которые должны быть приняты... Гражданину или гражданскому служащему просто остается "соглашаться" с теми условиями, которые ему предлагают Закон и иные нормативные правовые акты" <9>. А. В. Гусев также отмечает, что "содержание служебного контракта в значительно большей степени (по сравнению с трудовым договором. - Прим. авт.) типизировано. Наиболее жестко урегулированы законодательством форма и условия контрактов с военнослужащими и сотрудниками правоохранительных органов... И хотя законодательством о гражданской службе не запрещено предусматривать в контракте дополнительные условия, не ухудшающие положение служащего, фактическое поле их применения весьма ограничено... В этом плане вряд ли можно рассчитывать на то, что контракт с его формальным, обезличенным содержанием станет действенным средством стимулирования, повышения результативности профессиональной деятельности служащих" <10>. -------------------------------- <9> Осин А. А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта // Трудовое право. 2007. N 5. <10> Гусев А. В. Служебный контракт на государственной гражданской службе // Южноуральский юридический вестник. Архив журналов (www. urvest. informpravo. ru/).
Таким образом, контракт о прохождении государственной службы призван по большей части не определять индивидуальные условия прохождения государственной службы, а зафиксировать факт добровольного двухстороннего волеизъявления о ее прохождении. В отличие от трудового договора контракт о прохождении государственной службы основывается на положениях не трудового, а специального служебного законодательства. По своим признакам контракт о прохождении государственной службы ближе не к трудовому, а к административному договору. В науке административный договор определяется как основанное на нормах административного права соглашение, базирующееся на взаимном проявлении воли сторон, одним из участников которого выступает орган государственного управления, имеющее своим предметом управленческие отношения <11>. Признаками административного договора являются следующие. -------------------------------- <11> См.: Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С. 26 - 29; Коренев А. П. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001. Часть I. С. 183 - 185; Тихомиров С. В. Указ. соч. С. 186 - 187; Конин Н. М. Российское административное право. Саратов, 2001. С. 258 - 259.
1. В отличие от иных правовых форм реализации компетенции субъектами исполнительной власти, которые представляют собой одностороннее действие властных субъектов, административный договор есть двусторонний (многосторонний) акт. 2. Административный договор основан на добровольном, согласном, волеизъявлении сторон, что, однако, не всегда означает равенство сторон в юридическом понимании. 3. Административный договор, как и иной правовой акт, базируется на нормах административного права. 4. Административный договор регулирует отношения, возникающие в сфере государственного управления (исполнительной власти) либо по поводу его реализации. 5. Обязательной стороной административного договора является орган государственной исполнительной власти либо его представитель. Принципиальные отличия контракта о прохождении государственной службы от трудового договора предопределяют существование особенностей в его правовом регулировании, которые отражаются в специальном законодательстве. Так, в нем определены особенности заключения и изменения контрактов с государственными служащими, дополнительные основания их прекращения и т. п. Контракты с государственными служащими следует отличать еще от одного смежного правового явления - контракта с главой местной администрации, поступающим на данную должность по результатам конкурса, то есть являющимся муниципальным служащим <12>. С указанным главой местной администрации в отличие от всех других муниципальных служащих заключается не трудовой договор, а контракт. Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту, а также порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом правовая природа контракта с главой местной администрации не раскрывается ни в трудовом законодательстве, ни в законодательстве о муниципальной службе, ни в законодательстве о местном самоуправлении. Представляется, что исходя из систематического толкования Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", в частности части 2 статьи 1, части 1 статьи 2 и части 2 статьи 3, следует предположить, что данный контракт все же имеет трудоправовую природу, то есть на главу местной администрации трудовое законодательство действует в той же мере, что и на всех других муниципальных служащих. Таким образом, контракт с главой местной администрации в отличие от контрактов с государственными служащими следует рассматривать как разновидность трудового договора. -------------------------------- <12> В соответствии с частью 2 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. В первом случае глава местной администрации является выборным должностным лицом местного самоуправления и не относится к муниципальным служащим (часть 2 статьи 1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"), во втором - относится.
Остается непонятным, зачем вообще было вводить в законодательство контракт с главой местной администрации, если принципиально он ничем не отличается от трудового договора с муниципальным служащим? Во всяком случае особенности его заключения и расторжения, предусмотренные статьей 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, никак этого не требуют. По-видимому, контракт с главой местной администрации был просто перенесен в законодательство о муниципальной службе из Закона о местном самоуправлении, который был принят на четыре года раньше, когда среди законодателей большее распространение имела концепция служебного законодательства. В результате указанный контракт выглядит инородным телом в существующем законодательстве о муниципальной службе, основанном уже на трудоправовой концепции.
Название документа