Проблемы правового регулирования профессионального образования персонала

(Сойфер В. Г.) ("Законодательство и экономика", 2008, N 3) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ПЕРСОНАЛА

В. Г. СОЙФЕР

Сойфер В. Г., профессор, доктор юридических наук.

Процесс формирования работника и работодателя нового типа применительно к современному производству и организации труда требует более гибкого правового регулирования отношений, складывающихся в области профессиональной подготовки работников. Сегодняшний работник должен обладать способностями в короткие сроки освоить новейшее оборудование и компьютерные технологии, быть готовым к освоению новой продукции, выполнению новых работ и услуг, овладению смежными профессиями, новым рабочим местом, со знанием дела (порой, языка) общаться с иностранными коллегами (клиентами, заказчиками, покупателями). Поэтому трудовая деятельность наемного работника как таковая должна изучаться наряду с исследованием предшествующих или сопутствующих ей общественных отношений. Принятая на рубеже веков Федеральная программа развития образования указывала на необходимость скорейшей переподготовки и повышения квалификации почти 10 миллионов руководителей и специалистов, обращала внимание на неполноту нормативной правовой базы в области образования, недостаток новых государственных образовательных стандартов, систематическое неисполнение законодательства об образовании. Отмечалась также недостаточная связь российской системы образования с системами образования иностранных государств. Концепция действий на рынке труда на 2003 - 2005 гг. предусматривала перестройку профессионального образования всех уровней, включая развитие системы внутрипроизводственного обучения персонала, опережающего профессионального обучения работников, подлежащих высвобождению. Кадровая политика государства исходит из необходимости развития системы непрерывного обучения персонала, пересмотра квалификационных требований в направлении расширения профессиональной мобильности людей. В основу поддержания конкурентоспособности персонала кладется многопрофильная подготовка работника на основе комплекса знаний, умений и навыков для выполнения работ широкого профиля. Устаревшие технологии и оборудование, оставшиеся от прошлого производства, способствовали снижению мастерства работников. На сегодняшний день только 30% выпускников в стране получают качественное профессиональное образование, соответствующее необходимым стандартам. В России периодичность повышения квалификации работников составляет 13 - 15 лет, в то время как в развитых странах - 3 - 5 лет. По оценкам специалистов, доля работников высшей квалификации на российских предприятиях достигает 5%, тогда как в США - 43%, в Германии - 56%. К тому же средний возраст высококвалифицированного работника у нас - 53 - 57 лет <1>. -------------------------------- <1> См.: Топилин М. Ключевые проблемы рынка труда и очередные задачи службы занятости // Кадровик. 2003. N 1. С. 7.

В повышении квалификации, росте своего профессионального мастерства нуждаются, прежде всего, специалисты, менеджеры, руководители предприятий, государственные служащие. По данным Центра трудовых исследований Высшей школы экономики, численность чиновников в нашей стране ниже, чем в других странах, но они в своей основной массе некомпетентны. Это обстоятельство пытается учесть принятый 27 июля 2004 г. Федеральный закон "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", устанавливая для участников служебно-трудовых отношений обязательное правило: повышение квалификации и стажировку гражданский служащий должен осуществлять в течение всего периода прохождения гражданской службы (ст. 62). Особую актуальность приобретает проблема профессионализма персонала среднего звена. Специалисты в области управления относят к нему работников, готовящих проекты законов, постановлений, управленческих решений, составляющих отчеты и служебные записки, анализирующих показатели и данные, разрабатывающих мероприятия по выполнению поручений, работающих с персоналом низшего звена и рядовыми исполнителями. Эти кадры в своем подавляющем большинстве нуждаются в серьезной теоретической подготовке и правовой поддержке. Правовая поддержка, например, может включать разработку на предприятиях планов повышения квалификации и иного роста профессионального мастерства, создание условий для обучения работников в вузах, получения второй специальности в интересах выполняемой работы, поощрения работников путем продвижения по работе и проч. Все это находится в русле общегосударственной задачи формирования и укрепления среднего звена российских граждан в социально-политической структуре общества. Действующее трудовое законодательство заметно отстает от правового обеспечения поставленных задач в области производственного образования вообще, а в такой его форме, как повышение квалификации работников, в частности. Основная причина, на наш взгляд, - отсталость его теоретической базы, которая в вопросах обеспечения производства кадрами еще не освободилась от политических целей, а потому присущие ей концепции правового регулирования рассматриваемых отношений неизбежно вступают в противоречие с экономической целесообразностью, требованиями современного рынка труда. Науку трудового права трудно заподозрить в активном участии в исследовании и разработке гибких подходов к правовому обеспечению взаимоотношений участников рынка труда: при спросе на труд, предложении труда, определении стоимости и цены наемного труда. Раздел IX Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ) отводит повышению квалификации (включая обучение новым профессиям) одну статью, где право работника на повышение квалификации закрепляется в системе его основных прав и обязанностей. Ключевое место в названном разделе Кодекса занимает глава 32 об ученическом договоре, который, на наш взгляд, мало подходит к правовой регламентации профессионального роста таких "учеников", как руководители предприятий, менеджеры, специалисты, государственные служащие. В этом нас убеждает не только его содержание, сохраняющее в своей основе дух и терминологию статей 184 - 186 КЗоТ РСФСР 1971 г. о профессиональном обучении на производстве, но и целевое назначение ученического договора - правовая регламентация начальной подготовки кадров, главным образом рабочих профессий. Ученический договор с его характерными атрибутами (формами ученичества, сроками обучения, стипендией) не может служить в качестве добротной правовой базы для регламентации повышения квалификации широкого круга работников. Необходима юридическая форма регулирования взаимоотношений сторон трудового договора, учитывающая идею непрерывного профессионального образования работника, нашедшую воплощение в международных документах, посвященных образованию (Конвенция МОТ N 142, Рекомендации МОТ N 88, 150 и др.), в отечественных нормативных актах: Федеральных законах "Об образовании" (1992 г.), "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (1996 г.), "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" (2004 г.), Национальной доктрине развития образования в России до 2025 г. Ученые критически оценивают сложившийся во второй половине XX в. стереотип, согласно которому однажды полученные человеком знания сохраняют ценность на протяжении всей его профессиональной карьеры, а базовое профессиональное образование рассматривается как единственное и вполне достаточное на весь период трудовой деятельности. На смену этой устаревшей концепции приходит концепция обновления и углубления объема знаний в течение всего периода профессиональной деятельности человека. Знания сегодня перестают рассматриваться как некий запас сведений, а принимают вид потока постоянно обновляемой информации. К этому объективному фактору добавляется субъективный момент - потребность работников в непрерывном расширении знаний, готовность кадров к повышению квалификации, а работодателей - к проведению комплекса мер по внутрикорпоративному обучению персонала наряду с совершенствованием системы оплаты и мотивации труда <2>. -------------------------------- <2> См.: Одегов Ю. Г., Руденко Г. Г., Бабынина Л. С. Экономика труда. Т. 2. М., 2007. С. 82, 83.

Процесс становления и развития корпоративного законодательства как правовой базы хозяйственной деятельности юридических лиц предполагает принятие организациями внутренних документов, которые в отличие от трудового права могут включать правовую обязанность каждого работника постоянно повышать свое профессиональное мастерство. Правила внутреннего трудового распорядка многих корпораций (АО, ООО и др.) наряду с привычной обязанностью руководителя организовать обучение содержат правовую обязанность работника повышать квалификацию. В трудовом праве сохраняется односторонний подход в правовом обеспечении подготовки и повышении квалификации персонала; практически он сводится к обязанности работодателя организовать процесс обучения. Работник наделяется лишь правом повышать свою квалификацию, в то время как работодатель обязан организовать обучение, предоставлять гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с обучением, оказывать им иную помощь. Но ничего не сказано об обязанности самого работника участвовать в этом процессе, принимать решения совместно с работодателем или самостоятельно постоянно поддерживать уровень профессионального мастерства не столько в расчете на повышение заработка, продвижение по работе или получение иной награды, сколько в силу необходимости не отстать от требований научно-технического прогресса, новых форм организации труда и управления трудовыми процессами. Для регламентации иных, непосредственно связанных с трудовыми, отношений, к которым относятся отношения по подготовке и повышению квалификации работников, наиболее подходит такая юридическая форма опосредования, содержащая в самом названии свою цель, как договор на повышение квалификации (договор о профессиональном росте, соглашение об обучении), заключаемый работодателем с работником. Или включение в текст трудового договора конкретных положений, регламентирующих взаимные обязательства сторон по непрерывному профессиональному образованию. Юридическая значимость предлагаемой модели правового регулирования повышения квалификации состоит в том, что на стороны трудового договора с учетом индивидуальных особенностей труда будут возложены более четкие взаимные обязательства в области непрерывного профессионального роста работника, что будет соответствовать выполняемой работе, занимаемой должности на всей протяженности его трудовой деятельности у данного работодателя. Это более удачное решение проблемы по сравнению с нынешней схемой содержания ученического договора, предусматривающего только обязанность работника "...пройти обучение и в соответствии с полученной профессией, специальностью, квалификацией проработать по трудовому договору с работодателем в течение срока, установленного в ученическом договоре" (ст. 199 ТК РФ). Для более эффективного обеспечения взаимодействия сторон в области повышения квалификации необходимо: - установить правовую обязанность работника постоянно совершенствовать свои профессиональные знания и деловые навыки, юридически оформляя отношения дополнительным договором (по образцу договора о полной материальной ответственности), либо свои обязательства по повышению квалификации предусматривать в трудовом договоре при поступлении на работу; - определять в договоре условия и порядок организации и финансирования повышения квалификации, если формы и сроки обучения выходят за рамки общих правовых и экономических возможностей работодателя; - в договорном порядке предусматривать правовые последствия нарушения взятых сторонами обязательств по повышению квалификации, включая выплату друг другу сумм, составляющих материальный ущерб, который может выражаться в реальных потерях при просрочке работодателем организации обучения или отказе (уклонении) работника от повышения квалификации. Выступая за сохранение и развитие договорной природы повышения квалификации, необходимо поставить вопрос о юридической обязанности работника повышать квалификацию в принципе, как это предусматривают уставы юридических лиц, действующих в различных отраслях экономики. А на долю взаимной договоренности сторон в самостоятельном соглашении или трудовом договоре придется тогда конкретизация элементов предмета обучения: формы повышения квалификации, мест и сроков обучения, порядка и условий финансирования обучения, последствий повышения квалификации, включая условия продвижения по работе, и т. п. Введение обязанности работника повышать квалификацию будет способствовать повышению его ответственности как участника трудового процесса. Исходя из возрастающей конкурентоспособности персонала, развития концепции непрерывного образования, а также в целях повышения требовательности к работнику поддерживать свою профессиональную пригодность у данного работодателя, уместно поставить вопрос о признании самостоятельным основанием расторжения трудового договора по инициативе работодателя отказ или уклонение работника от повышения квалификации, т. е. нарушение своих обязательств, принятых по дополнительному соглашению. Необходимо отметить: нынешняя процедура расторжения трудового договора по мотиву недостаточной квалификации работника (по непригодности) очень громоздкая. Работодатель должен доказать, убедив аттестационную комиссию, что работник не сумел реализовать свое право на повышение квалификации, включая обучение новым профессиям и специальностям, в результате чего по реальным профессиональным и деловым качествам перестал соответствовать занимаемой должности или выполняемой работе (п. 3 ст. 81 ТК РФ). Работодателю не всегда это удается в силу существующего права, а не обязанности работника повышать квалификацию. Позиция работника, отставшего по своей воле в профессиональном мастерстве от требований производства, надежно защищена законом в интересах сохранения трудовых правоотношений. Введение самостоятельного основания увольнения не только упростит процедуру расторжения трудового договора по мотиву непригодности, но и повысит значимость взаимной договоренности сторон в регулировании труда, расширит возможности трудового договора в регламентации более широкого диапазона трудовых отношений, включая взаимную ответственность, в том числе материальную, за его исполнение. К тому же это будет способствовать внедрению столь важного для современного этапа управления персоналом принципа самодисциплины и самоорганизации. Другой важной проблемой, которая должна привлечь внимание ученых-трудовиков, является правовой механизм поддержки и стимулирования работников, совмещающих работу с обучением. Широкое применение труда на условиях неполного рабочего времени, осуществление трудового процесса на основе вахтового метода, развитие надомного труда, работа в домашнем хозяйстве у работодателя - физического лица создали благоприятные условия для учебы работников в рабочее время, на очном отделении учебного заведения. Эта категория работников, совмещающих работу с обучением на очном отделении учебного заведения, постоянно растет, но оказывается в сложном положении в части получения дополнительного (учебного) отпуска с сохранением среднего заработка, право на который предоставлено только работникам, направляемым на обучение работодателем или поступившим самостоятельно в учреждения высшего профессионального образования на заочное или вечернее отделение. Спрашивается: почему работодатель, призванный создавать благоприятные условия для обучающихся работников и располагающий для этого необходимыми финансовыми ресурсами, должен руководствоваться нормами, сформулированными в эпоху административно-командной экономики с целью экономии государственных средств? Зачем юридически сохранять ситуацию, когда право работника на дополнительный (учебный) отпуск исключает его получение при учебе на очном отделении учебного заведения, ограничивает размеры компенсации расходов стоимости проезда к нему и обратно. Попытка решить проблему самостоятельно вопреки легальным ограничениям путем принятия локального документа может привести к конфликту работодателя с налоговыми органами, контрольно-надзорными службами. Полагаем, законодательство, регулирующее предоставление системы льгот работникам, обучающимся без отрыва от работы, нуждается в изменении. Действующий Трудовой кодекс не только переносит в новый век старую схему предоставления гарантий и компенсаций работникам, совмещающим работу с обучением, ориентированную на регулирование труда в организациях бюджетной (государственной) сферы, но и устанавливает формально-бюрократический режим при определении предела допустимой взаимной договоренности сторон трудового договора о сокращении рабочего времени. Сегодня, как и прежде, соглашение сторон не должно выходить за рамки предоставления работнику одного свободного от работы дня в неделю либо сокращения продолжительности рабочего дня в течение недели. По смыслу статьи 173 ТК РФ, иные варианты сокращения рабочего времени стороны предусмотреть не могут независимо от организационно-правового статуса работодателя, формы обучения и интересов учащихся. Правовое регулирование обучения и повышения квалификации работников исходит из сложившегося в действующем законодательстве механизма: - во-первых, из производственной цели образования, привязанной к конкретной профессии работника или выполняемому роду работ; - во-вторых, учебный процесс должен осуществляться только на базе образовательных учреждений, имеющих государственную аккредитацию; - в-третьих, отношения по обучению, подготовке и повышению квалификации работников должны оформляться договорами, заключаемыми работодателями с такими учреждениями (ст. ст. 173, 174 ТК РФ, п. 3 ст. 264 НК РФ). Данный механизм базируется на идее массовой организации обучения работников и мало подходит к сугубо индивидуальным формам обучения, обычно применяемым при ускоренных формах обучения работников (например, при изучении иностранных языков, освоении компьютерной грамоты и т. п.), что объективно предполагает использование персональных преподавателей, консультантов, специалистов. Оформление с последними трудовых договоров сегодня вызывает определенные трудности, хотя индивидуальные формы обучения весьма эффективны и экономичны, широко применяются при обучении рабочих кадров. Устанавливая гарантии и компенсации для работников, направляемых на повышение квалификации, Трудовой кодекс РФ обходит молчанием такую ситуацию, как возмещение работнику расходов, понесенных при самостоятельном получении дополнительных знаний в интересах имеющейся профессии или выполняемой работы сейчас или в расчете на перспективу развития производства и корпоративных связей (обучение иностранному языку, вождению автомобиля, стажировки за рубежом и проч.). Подобные эффективные формы получения новых знаний, необходимых для трудовой деятельности человека, должны учитываться современным законодательством. А пока можно лишь предложить использование режима правового регулирования индивидуальных форм обучения по аналогии с порядком, установленным при обучении в образовательных учреждениях, не имеющих государственной аккредитации, т. е. с помощью правового инструментария, применяемого при разработке и заключении коллективного или трудового договора. Теперь обратим внимание на содержание статей 173, 174 ТК РФ, предусматривающих гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с обучением в образовательных учреждениях различного уровня, и работникам, поступающим в образовательные учреждения. А статья 177 ТК РФ (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ), определяя порядок их представления, предупреждает: правом на указанные гарантии и компенсации пользуются работники, совмещающие работу с обучением, при получении образования впервые. Отслеживать получение второго (третьего) образования - дело работодателя. Он может принять решение о предоставлении таких гарантий и компенсаций работникам, уже имеющим профессиональное образование соответствующего уровня, при направлении на обучение в соответствии с трудовым договором или соглашением. Гарантии и компенсации в равном объеме предоставляются двум категориям работников: работникам, направляемым на обучение самим работодателем, и работникам, поступающим самостоятельно в учебное заведение. Вторая категория работников приобретает право требовать у работодателя предоставления всего набора гарантий и компенсаций (дополнительный отпуск с сохранением среднего заработка, оплаты проезда к месту нахождения учебного заведения и обратно, сокращения рабочего времени и проч.) даже сегодня, в условиях бурного развития платного образования и перехода учебных заведений в негосударственный сектор, когда основная масса работающих людей самостоятельно оплачивает свою учебу. На этом фоне по меньшей мере странным выглядит сохранение Трудовым кодексом РФ положения, формирующего правовую обязанность работодателя предоставлять гарантии и компенсации работникам, которые самостоятельно, по своей инициативе поступили в образовательные учреждения до или в процессе трудовой деятельности в целях получения профессии (специальности), совершенно не связанной с реально выполняемой работой (трудовой функцией). Идея стимулирования государством всех видов и форм получения образования, материальная поддержка профессиональной подготовки работающих людей была понятна и необходима в конкретный исторический период. Тогда подготовка кадров финансировалась из одного источника, а управление обучением кадров осуществлялось из единого центра. Ныне система обучения без отрыва от производства должна учитывать изменившиеся социально-трудовые отношения, которые под влиянием рыночных процессов привели к изменению структуры собственности и работодателей в сторону роста частных собственников с индивидуальными интересами и задачами, что значительно сокращает возможности государства в финансировании обучения работающего персонала. В связи с этим представляется правомерной постановка вопроса о сохранении гарантий и компенсаций только для работников, направленных на обучение работодателем в интересах организации с юридическим оформлением специальным договором (соглашением) об обучении либо трудовым договором. Наше предложение освободить работодателя (прежде всего, корпоративных коммерческих юридических лиц) от обязанности предоставлять гарантии и компенсации, финансировать работников, самостоятельно принявших решение совмещать работу с обучением, когда приобретаемая профессия (специальность) никак не связана с выполняемой работой, будет находиться в логической связи с: а) обязанностью работника возместить затраты, связанные с обучением, в случае увольнения без уважительных причин до истечения срока отработки только тогда, когда обучение осуществлялось за счет средств работодателя и по его направлению (ст. 249 ТК РФ); б) развивающейся системой налоговых льгот работникам, получающим платное образование; в) государственной политикой поддержки субъектов предпринимательства. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" в числе видов и форм поддержки малого и среднего предпринимательства устанавливает поддержку субъектов в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров (ст. 21). Оказание такой поддержки со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления может осуществятся в виде: 1) разработки примерных образовательный программ, направленных на подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров для субъектов малого и среднего предпринимательства на основе государственных стандартов; 2) создания условий для повышения профессиональных знаний специалистов, относящихся к социально незащищенным группам населения, совершенствования их деловых качеств, подготовки их к выполнению новых трудовых функций в области малого и среднего предпринимательства; 3) учебно-методической, научно-методической помощи указанным субъектам. Отечественная наука трудового права может добавить к новым условиям заключение срочного трудового договора с работодателями - субъектами малого предпринимательства (ст. 59 ТК РФ), дополнительные преимущества, освободив указанных субъектов от правовой обязанности предоставлять гарантии и компенсации материального (имущественного) характера за счет собственных средств работникам, обучающимся в образовательных учреждениях в сугубо своих интересах. Разумеется, работодатель сохраняет за собой право оказывать любую поддержку работникам, совмещающим работу с обучением.

Название документа