Административно-деликтологическая характеристика коррупции в системе государственной службы Российской Федерации
(Куракин А. В.) ("Административное и муниципальное право", 2009, N 1) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТОЛОГИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
А. В. КУРАКИН
Куракин Алексей Валентинович, кандидат юридических наук, доцент Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации, доцент Московского университета МВД России.
Исследование явления коррупции в системе государственной службы РФ не должно ограничиваться только изучением ее социально-политологических и экономических аспектов. Сложность проблемы коррупции вызывает объективную необходимость обращения к правовой и деликтологической характеристике коррупции в системе государственной службы. Уголовный кодекс России, Кодекс РФ об административных правонарушениях не содержат самостоятельного состава соответственно преступления и административного правонарушения в виде коррупции. Поэтому коррупцию следует рассматривать не как конкретный состав преступления или административного правонарушения, а как совокупность родственных деяний, включающих ряд должностных злоупотреблений, обладающих общими признаками. Коррупционное поведение может фиксироваться при нарушении административного, финансового, гражданского, трудового, экологического законодательства и др. Например, коррупция может иметь место при невыполнении условий гражданского договора, нарушении законодательства об экологической экспертизе. Так, к коррупционному правонарушению можно отнести составы административных правонарушений, предусмотренные ст. ст. 13.14, 15.21 КоАП РФ. Коррупция в переводе с латинского corruptio означает подкуп, порча, упадок <1>. -------------------------------- <1> См.: Толковый словарь иностранных слов / Сост. Н. Л. Шестернина. М., 1998. С. 157.
Проблема коррупции в системе государственной службы исследуется достаточно давно. До 1917 г. должностным преступлениям коррупционной направленности были посвящены работы К. Анциферова, П. Берлина, Н. В. Неклюдова, Н. В. Муравьева, Н. С. Таганцева, А. Я. Эстрина. Такая важная и значимая проблема, как коррупция в системе государственной службы, не осталась без внимания и государствоведов. К ее исследованию обращались И. Е. Андреевский, А. Д. Градовский, В. М. Грибовский, А. М. Добровольский, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, Б. Н. Чичерин и др. Анализ правовой характеристики коррупции позволил прийти к выводу о том, что термин "коррупция", несмотря на его многозначность, в отечественном законодательстве конца XIX - начала XX вв. не использовался. Нет определения коррупции и в действующем российском законодательстве. Однако, как уже отмечалось, без упоминания о коррупции не обходится практически ни один официальный документ, характеризующий положение дел в области борьбы с преступностью, а также ни один официальный документ, посвященный вопросам реформирования системы управления. В советский период нашей истории существование такого явления, как коррупция в государственном аппарате, официально не признавалось. В работах советских ученых-административистов, которые занимались исследованием института государственной службы в 40 - 70-е годы XX в., явление коррупции в системе государственной службы не рассматривалось. Впервые о коррупции как проблеме, реально угрожающей безопасности государства, заговорили в 80-е годы XX в., а в 1992 г. Президентом России был утвержден Указ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" <2>. -------------------------------- <2> См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 923.
Несмотря на то что Указ содержал нормы административного права, ученые-административисты Д. Н. Бахрах, А. А. Гришковец, А. Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, Ю. Н. Старилов, как нам представляется, не уделили должного внимания анализу его положений. В современный период исследованием коррупции преимущественно заняты специалисты в области уголовного права и криминологии: Б. В. Волженкин, Л. Д. Гаухман, А. И. Долгова, В. Н. Лопатин, В. В. Лунеев, С. В. Максимов и др. В свое время Указ Президента РФ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" <3> должен был заложить и административно-правовые основы предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Такой вывод вытекал из содержания данного документа, в котором отмечалось, что коррупция нарушает конституционные права граждан, подрывает демократические основы и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, изменяет принципы законности и содержание правоотношений, создает препятствия на пути проведения социально-экономических преобразований и т. п. -------------------------------- <3> См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 923.
Появление в 1992 г. Указа Президента России "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" могло свидетельствовать о том, что государство официально признало коррупцию в системе государственной службы. Названный Указ определил коррупцию в системе государственной службы как проблему, которая требует оперативного реагирования. Указ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" в тот период содержал комплекс административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ. Необходимо сказать, что предписания Указа несли серьезный антикоррупционный потенциал. Но они так и не нашли применения в основном по причине того, что в тот период отсутствовал административно-правовой механизм их реализации и контроля. Недостатком названного Указа явилось то, что он не давал определение коррупции. Указ Президента России "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" <4> регулировал государственно-служебные отношения, в частности определял административные запреты, обусловленные режимом государственной службы. -------------------------------- <4> См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 923.
В научной литературе существуют разнообразные подходы к исследованию коррупции, что обусловливает отсутствие удовлетворяющего всех однозначного определения этого явления, но исторически первые определения коррупции относятся именно к области права. Подтвердил это отечественный правовед Е. И. Темнов, который достаточно глубоко и всесторонне исследовал этимологию слова "коррупция". В ходе своего исследования Е. И. Темнов пришел к выводу, что термин corrupere отличается очевидной многозначностью. Коррумпировать значило повреждать желудок плохой пищей, портить воду в закрытой таре, расстраивать дела, губить свободу, фальсифицировать результаты, позорить достоинство и др. Среди прочего, отнюдь не в своем первом значении, коррумпировать означало подкупать кого-либо или всех - народ - деньгами, щедрыми раздачами, подарками, вознаграждениями <5>. -------------------------------- <5> См.: Темнов Е. И. Коррупция. Происхождение современного понятия // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. М., 1994. С. 14.
Выявление признаков коррупции затруднено тем, что содержание, которое вкладывается в это понятие, в юридической литературе понимается далеко не однозначно. Деяния, которые определяются как коррупция, классифицируются по ряду оснований: бюрократическая и политическая коррупция (коррупция чиновников и политического руководства), принудительная и согласованная коррупция, централизованная и децентрализованная <6>. -------------------------------- <6> См.: Ожиганов Э. Н. Понятие и структура коррупции. Сравнительный уровень коррупции в РФ // Социология власти. 1999. N 1. С. 60 - 62.
В зависимости от сферы деятельности различают следующие виды коррупции: коррупция в сфере государственного управления; парламентская коррупция; коррупция на предприятиях. В зависимости от иерархического положения государственных служащих коррупция подразделяется на верхушечную и низовую <7>. -------------------------------- <7> См.: Яни П. С., Григорьев В. А., Трунцевский Ю. В., Юлин Б. А., Дорошин В. В. Коррупция в налоговой сфере. М., 2002. С. 13.
На наш взгляд, коррупцию можно дифференцировать в зависимости от вида государственной службы, где она имеет объективированное проявление: это коррупция в системе государственной гражданской службы, военной службы и правоохранительной службы, в зависимости от формы проявления, а также правовых норм, которые нарушаются в результате коррупции. Кроме того, коррупция может проявлять себя как во внутриорганизационных, так и во внешних отношениях государственного служащего. Коррупция, где бы она ни проявлялась, имеет определенную внутреннюю структуру. Помимо своей структуры, по мнению Э. Н. Ожиганова, "...существуют факторы, прямо или косвенно способствующие ее поддержанию и развитию. В частности, к ним относятся: низкое качество чиновничьего корпуса, неэффективный государственный контроль, неэффективное наказание за коррупционные деяния, разлагающие примеры коррупционного поведения политического и административного руководства государства" <8>. -------------------------------- <8> См.: Ожиганов Э. Н. Указ. соч. С. 63.
Дальнейшее исследование явления коррупции в системе государственной службы показывает, что в настоящее время наблюдается такая ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от целого ряда факторов, контекста работы, особенностей авторского подхода к исследуемой проблеме и т. п. Вместе с тем в любой отрасли знаний по мере углубления и расширения знаний происходит уточнение понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии. Но в любом случае, как справедливо заметил С. С. Алексеев, "...нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, - ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается координация научных понятий" <9>. -------------------------------- <9> См.: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 35 - 36.
Как отмечает Э. Н. Ожиганов, коррупцию легче разузнать, чем определить <10>. Кроме того, некоторые ученые отмечают, что дать четкое определение коррупции, которое было бы общепринятым, нельзя в принципе. Среди причин этого называют прежде всего культурные отличия разных обществ. В одном обществе различного рода явления воспринимаются как коррупция, в другом не только допускаются, но даже и ожидаются в соответствии с практикой данной культуры <11>. -------------------------------- <10> См.: Ожиганов Э. Н. Понятие и структура коррупции. Сравнительный уровень коррупции в РФ // Социология власти. 1999. N 1. С. 60 - 62. <11> См.: Мельник Н. И. Понятие коррупции // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 201.
Следует согласиться с мнением о том, что взгляды общества на коррупцию могут различаться, однако последствия коррупции всегда одни и те же - это нарушение прав и законных интересов физических и юридических лиц. Коррупция носит скрытый характер, ее последствия могут проявлять себя не сразу. Тем не менее во всех случаях коррупция наносит серьезный вред обществу и государству. В настоящее время назрела необходимость законодательного определения понятия "коррупция". Нормативно определенное понятие коррупции может способствовать идентификации коррупционного правонарушения, а также подобрать необходимые административно-правовые средства ее предупреждения и пресечения в системе государственной службы РФ. Официально закрепленное определение коррупции поможет правоохранительным органам выявлять различные формы проявления коррупции в системе государственной службы. Определение коррупции может способствовать созданию антикоррупционной политики, о необходимости осуществления которой уже давно говорят ученые В. Н. Лопатин, С. В. Максимов, Г. А. Сатаров и др. Антикоррупционная политика должна реализовываться посредством использования правовых норм различной отраслевой принадлежности. Кроме того, она должна быть направлена на реализацию разнообразных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, а также устранение причин коррупции. Для создания современных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции необходимо совершенствовать законодательство. Как показывает опыт законотворческой работы, государство пока не хочет эффективно противостоять коррупции в системе государственной службы. Постоянно блокируются новыми законопроектами, по сути, уже готовые законы: "Основы антикоррупционной политики РФ", "Об административном судопроизводстве", "Об административных процедурах" и др. В связи с этим вполне уместна постановка вопроса о правовой безопасности и проблемах ее обеспечения. По мнению Б. В. Дрейшева, постановка вопроса о правовой безопасности имеет два аспекта. Первый из них состоит в обеспечении защищенности самой правовой системы и направлен на ее совершенствование и дальнейшее развитие. Второй состоит в том, что в рамках правовой системы посредством правового регулирования общественных отношений осуществляются меры безопасности в различных сферах: экономической, экологической, военной и т. д. Исходя из этого, Б. В. Дрейшев делает вывод о том, что правовая безопасность занимает ведущее место среди других видов безопасности <12>. -------------------------------- <12> См.: Дрейшев Б. В. Правовая безопасность и проблемы ее обеспечения // Правоведение. 1998. N 2. С. 11; Юридическая безопасность человека в России. Угрозы и вызовы в сфере юриспруденции // Государство и право. 2002. N 4. С. 80; Фомин А. А. Юридическая безопасность - особая разновидность социальной безопасности: понятие и общая характеристика // Государство и право. 2006. N 2. С. 72.
В. Путин в свое время отмечал, что необходимо наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства. Как в уже действующих законах, так и на стадии подготовки следует выявлять положения, ведущие к злоупотреблениям и самой возможности коррупции. Надо избавить правовое поле от пустых деклараций, от норм двойного толкования и внутренних противоречий. В законах должны оставаться только ясные и реалистичные требования, а также быть прописаны четкие механизмы их применения <13>. -------------------------------- <13> См.: Президент России В. Путин объявляет войну коррупции // Российская юстиция. 2004. N 1. С. 2.
Некачественные законодательные предписания во многом способствуют разрастанию коррупции в системе государственной службы РФ. В законах китайской династии Мин содержалось предписание: чиновников и делопроизводителей, злонамеренно искажающих принцип справедливости, сумасбродно выдвигающих собственное толкование законов, самовольно заменяющих надлежащую статью другой и тем самым приводящих в хаотическое состояние установленные законы, - обезглавливать <14>. -------------------------------- <14> См.: Законы Великой династии Мин со сводным комментарием и приложением постановлений. Ч. 2 / Пер. с кит. Н. П. Свистуновой. М., 2002. С. 85.
Современное общество, естественно, не готово к такой реакции на неправильное толкование законов. Проблема правильного толкования всегда была и будет актуальной проблемой правоприменительной практики в сфере публичного управления. В. Зорькин также отметил, что неясность, неточность закона ведет к произвольному его толкованию и, следовательно, к произвольному применению и тем самым к нарушению важнейшего конституционного принципа: равенства всех перед законом и судом <15>. -------------------------------- <15> См.: Законный брак: за ошибки законодателя расплачиваются граждане // Российская газета. 2006. 7 июля.
В настоящее время ряд ученых ставит вопрос о необходимости экспертизы проектов нормативных правовых актов с точки зрения коррупции. В частности, Ю. А. Тихомиров, ставя вопрос о коррупциогенности, отмечает, что она в законодательстве выражается в действиях и решениях уполномоченных лиц, совершаемых в легальных формах, но являющихся противоправными по их мотивам и результатам использования, а также в противоправных действиях и решениях, совершаемых взамен легально установленных в законе <16>. -------------------------------- <16> См.: Тихомиров Ю. А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. N 5. С. 5.
Как отмечается в Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. <17>, основными направлениями обеспечения национальной безопасности РФ во внутриэкономической деятельности государства является правовое обеспечение реформ. Отсутствие закона или иного нормативного правового акта - это отсутствие регулятора отношений со всеми вытекающими последствиями негативного характера. Как отмечается в статье "Федеральные законы и исполнительная власть", подготовленной специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, "...принятие Правительством России нормативных актов в развитие федеральных законов негативно влияет на сферу нормотворчества" <18>. -------------------------------- <17> См.: Российская газета. 1997. 26 декабря. <18> См.: Федеральные законы и исполнительная власть // Журнал российского права. 1997. N 3. С. 14.
Однако справедливости ради необходимо признать, что подготовленные и даже принятые Федеральным Собранием РФ законы далеки от идеала. В качестве примера можно привести отклонение Президентом РФ в 1997 г. закона "О борьбе с коррупцией". Данный закон был отклонен, поскольку противоречил Конституции России, ГК РФ и иным федеральным законам и вносил дисбаланс в систему российского законодательства, устанавливал неправомерные ограничения для лиц, которые не могут являться субъектами правоотношений, регулируемых данным федеральным законом. Как следовало из письма Президента России Федеральному Собранию РФ, основной недостаток федерального закона "О борьбе с коррупцией" состоял в том, что закон не имел собственного предмета правового регулирования и вторгался в сферу целого ряда законов. Помимо этого, данный закон имел много технико-юридических погрешностей <19>. -------------------------------- <19> См.: Федеральный закон "О борьбе с коррупцией" отклонен Президентом России // Российская юстиция. 1998. N. 3. С. 53.
В таком виде закон "О борьбе с коррупцией" сам будет способствовать ее разрастанию в системе государственной службы. Как отмечал Ю. А. Тихомиров, для предупреждения коррупциогенности законодательства, регламентирующего государственно-служебные отношения, при разработке проектов нормативных правовых актов необходимо обращать внимание на следующие моменты: - нечеткое определение полномочий органа, должностного лица; - положения, позволяющие реализовывать чрезмерное административное усмотрение при принятии решений в условиях отсутствия конкурсных и иных процедур отбора; - дублирование полномочий различных субъектов; - необоснованное расширение круга субъектов, с которыми должно осуществляться взаимодействие или согласование; - наличие большого числа отсылочных норм; - общие формулировки об ответственности государственных служащих; - несоблюдение требований к концепции разработки соответствующего нормативного правового акта <20>. -------------------------------- <20> См.: Тихомиров Ю. А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. N 5. С. 5.
Таким образом, в качестве одного из приоритетных направлений реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ целесообразно определить механизм выявления коррупционных угроз в механизме реализации социально-экономических программ. Для этого необходимо создать институт предварительной экспертизы социально-экономических программ, проектов нормативных правовых актов, а также законодательно закрепить институт антикоррупционного мониторинга. Осуждая коррупцию как противоправное явление в системе государственной службы, общественное мнение расценивает ее как естественные человеческие отношения. Коррупция является не столько правонарушением, сколько "нормой поведения". В связи с этим, как верно отметил В. А. Закс, "...прежде чем искать новые подходы к решению проблемы, необходимо понять сущность явления, с которым предстоит бороться" <21>. Или, как говорили древние, "понять - значит победить". Главный тезис в предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы неразрывно связан с реформированием государственного аппарата и прежде всего проведением структурных преобразований в системе исполнительной власти. Об этом говорилось в опубликованной программе "Основные направления антикоррупционной политики России" <22>. -------------------------------- <21> См.: Закс В. А. Социокультурные предпосылки коррупции // Государство и право. 2001. N 4. С. 52. <22> См.: Независимая газета. 2001. 6 февраля.
Кроме того, в данном документе отмечалось, что необходимо принятие закона "О федеральных органах исполнительной власти" в целях установления обоснованных критериев для определения структуры и численности служащих органов исполнительной власти. Помимо этого, целью данного закона могло бы стать определение объективированных правовых механизмов, которые позволили бы установить более четкий и последовательный государственный контроль за изменениями системы федеральных органов исполнительной власти, а также определить их компетенцию в тех или иных сферах государственного управления <23>. -------------------------------- <23> См.: Куракин А. В. Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы // Журнал российского права. 2003. N 7. С. 79.
Следует поддержать точку зрения А. Ф. Ноздрачева о том, что "...каждый федеральный орган исполнительной власти должен иметь свой четкий и определенный правовой статус. Видовой статус органа исполнительной власти должен зависеть только от одного фактора - от характера и объема выполняемых функций" <24>. -------------------------------- <24> См.: Ноздрачев А. Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 116; Куракин А. В. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и о государственной службе - необходимое условие предупреждения и пресечения коррупции в РФ // Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права. М., 2002. С. 312.
Я. И. Кузьминов в рамках реформирования исполнительной власти предлагает "...консолидировать и упростить государственный аппарат, укрупнить ведомства, убрать сферы двойной и тройной компетенции. Например, в сфере регулирования экономики должно остаться только два ведомства: финансов и экономики, а также независимая антимонопольная служба. Задачи проведения государственной промышленной политики должны осуществляться государственными концернами и агентствами, координирующимися Министерством экономического развития РФ" <25>. -------------------------------- <25> См.: Кузьминов Я. И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государственном аппарате // Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 18.
Как заметил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ в 2002 г.: "...государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим" <26>. -------------------------------- <26> См.: Российская газета. 2002. 19 апреля.
Ю. А. Тихомиров отмечает, что "в настоящее время слабо организована управленческая деятельность. Отсутствие либо неумелое использование управленческих процедур приводит к нарастанию бюрократических явлений, коррупции, дублированию и "размножению" многих структур и "чиновничьих ячеек". Государственные служащие не вполне отвечают высоким современным требованиям" <27>. -------------------------------- <27> См.: Тихомиров Ю. А. Об административной реформе // Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М., 2000. С. 9.
Как отмечал Гегель, в поведении и культуре чиновников находится та точка, где законы и решения правительства затрагивают единичность и проявляют свою силу в действительности <28>. -------------------------------- <28> См.: Гегель Г. В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 135.
На проведение структурных преобразований в системе исполнительной власти, собственно, и должна быть направлена административная реформа в системе исполнительной власти. В РФ задача разработать программу административной реформы впервые была сформулирована в 1999 г. в Послании Президента РФ Федеральному Собранию России. В настоящее время имеется достаточно много публикаций <29> относительно концепции административной реформы. Суть основных из них сводится к модернизации исполнительной власти; созданию механизмов разработки, принятия и исполнения решений; анализу реализуемых государственных функций. А. В. Малько говорит о том, что "...административная реформа - один из важнейших путей борьбы с коррупцией" <30>. -------------------------------- <29> См.: Бачило И. Л. О некоторых аспектах административной реформы в России и задачах административного права // Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 32; Терещенко Л. К., Минашкин А. В., Спектор Е. И., Калмыков А. В. Основные направления административной реформы // Юридический мир. 2003. N 4. С. 13. <30> См.: Малько А. В. Основы антикоррупционной политики современной России // Право и политика. 2003. N 4. С. 48.
В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <31> определены приоритетные направления данной реформы: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. -------------------------------- <31> См.: Собрание законодательства РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.
В настоящее время уже можно констатировать, что в ходе осуществления административной реформы и реформы государственной службы было допущено немало серьезных ошибок. По поводу административной реформы очень лаконично и точно заметил М. Н. Афанасьев: "...для успеха административной реформы мало иметь идеальный проект, нужно хорошо знать "почву" - ту административную среду, которую предстоит окультуривать" <32>. -------------------------------- <32> См.: Афанасьев М. Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. N 6. С. 67 - 69.
Развивая данную мысль, представляется возможным процитировать А. В. Тихонова, который отметил: "Если цели потеряны на пути реформирования, не проработаны задачи социально-политической диагностики, не осмыслено реальное состояние общества и оно не соотнесено с его идеалами, то невозможно формирование стройной системы механизмов, обеспечивающих эффективное управление и властную вертикаль" <33>. -------------------------------- <33> См.: Тихонов А. В. Социология управления: теоретические основы. СПб., 2000. С. 26.
Следует согласиться с тем, что ни административная реформа, ни реформа государственной службы, а также никакие другие государственно-правовые реформы не имеют реальных шансов на успех, если не будут иметь под собой добротного научного фундамента, базироваться на новейших достижениях современной юридической науки, прежде всего науки административного права <34>. -------------------------------- <34> См.: Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в РФ: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 7.
Истекшие 15 лет наглядно показали, что за изменениями структуры органов исполнительной власти, изменениями их статуса, а также функций федеральных органов исполнительной власти зачастую стояли узкокорпоративные, а не государственные интересы. Поэтому создавалась правовая психологическая неуверенность у целого ряда руководителей тех или иных ведомств в своем собственном будущем и, как следствие, наблюдался рост коррупции в системе государственной службы <35>. -------------------------------- <35> См.: Независимая газета. 2001. 6 февраля.
А как отмечал видный государствовед Н. М. Коркунов: "...только вполне уверенный в прочности своего положения чиновник может всецело отдаться добросовестному служению своему долгу" <36>. -------------------------------- <36> См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1892. Т. 1. С. 284.
Исследование показывает, что данный тезис получил свое дальнейшее развитие в современной научной литературе. В частности, Я. И. Кузьминов, А. А. Гришковец говорят о том, что: "...стабильность положения государственного служащего должна быть обеспечена закрепленной юридически невозможностью его увольнения иначе кроме как за противоправные деяния. Возможность увольнения с государственной службы по так называемым организационно-штатным мероприятиям должна быть минимизирована" <37>. -------------------------------- <37> См.: Кузьминов Я. И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государственном аппарате // Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 29 - 30; Гришковец А. А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. N 1. С. 27.
Эти и некоторые иные причины организационного и административно-правового характера явились питательной средой для разрастания коррупции в системе государственной службы. Переходя непосредственно к исследованию административно-правового и деликтологического аспектов феномена коррупции в системе государственной службы РФ, необходимо отметить, что для него характерно следующее понимание коррупции с небольшими вариациями, не имеющими принципиального характера <38>. -------------------------------- <38> См.: Долгова А. И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 3; Мишин Г. К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. М., 1991. С. 10; Кабанов П. А. Коррупция и взяточничество в России: исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты. Нижнекамск, 1995. С. 45; Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 9; Гаухман Л. Д. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. N 6. С. 2.
Как отмечает Н. И. Мельник, в юридической литературе существуют и иные точки зрения на понятие "коррупция", среди специалистов нет единства взглядов в понимании понятия "коррупция". Помимо вышеизложенного, коррупцию отождествляют со взяточничеством. Коррупцию рассматривают как злоупотребление служебным положением, совершенное с корыстной целью. Под коррупцией понимают злоупотребление служебным положением, совершенное в личных интересах. К коррупции относят лишь те случаи корыстного злоупотребления служебным положением, которые характеризуются подкупом-продажностью государственных служащих. Коррупцию рассматривают как элемент организованной преступности <39>. Коррупцию определяют как любое умышленное нарушение должностным лицом или иным государственным служащим своих служебных обязанностей и др. <40>. -------------------------------- <39> См.: Гуров А. И. Организованная преступность не миф, а реальность. М., 1992. С. 23. <40> См.: Мельник Н. И. Понятие коррупции // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 201; Долгова А. И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 3; Волженкин Б. В. Коррупция и уголовный закон // Правоведение. 1991. N 6. С. 63; и др.
Г. А. Сатаров отмечает, что "...коррупция - это свидетельство неэффективности управления" <41>. Как отмечает И. Л. Трунов, "...для всех стран существует одна общая проблема - эффективность государственного управления. Новый бог сегодняшнего дня - эффективность" <42>. К. С. Бельский говорит о том, что "...коррупция - это преступление, которое визуально незаметно, однако медленно и неуклонно разлагает корпус государственных служащих и грозит в перспективе гибелью государства" <43>. Коррупция - явление скрытое. Искать ее надо как раз там, где есть нецелевое или неэффективное использование средств государства. Ибо, как говаривал М. В. Ломоносов применительно к нашей теме: если у государства что-то убывает, то в кармане нечистоплотного чиновника обязательно прибывает <44>. -------------------------------- <41> См.: Российская газета. 2002. 7 августа. <42> См.: Трунов И. Л. Закон о борьбе с коррупцией или концепция административной реформы? // Юрист. 2003. N 3. С. 7. <43> См.: Бельский К. С. Полицейское право / Под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 542. <44> См.: Гражданин начальник // Российская газета. 2005. 22 января.
Термин "коррупция" впервые был введен в отечественной юридической литературе А. Я. Эстриным в работе "Взяточничество" <45>. Появление данной дефиниции в научном обороте было обусловлено тем, что применение термина "взяточничество" было адекватным уголовно-правовому подходу к коррупции. А он все более оценивался как ограниченный и недостаточный <46>. Как писал А. Я. Эстрин, взяточничество - это торговля должностным лицом своей должностью с превращением им своего должностного положения в источник обогащения <47>. -------------------------------- <45> См.: Эстрин А. Я. Взяточничество // Труды кружка уголовного права при Санкт-Петербургском университете. СПб., 1913. С. 67. <46> См.: Астанин В. В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI - XX вв. (криминологическое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 10. <47> См.: Эстрин А. Я. Должностные преступления. М., 1928. С. 61.
Изменение подходов к теоретическому определению коррупционных проявлений в значительной мере определялось развитием капиталистических отношений. В законодательстве и юридической литературе отражались новые коррупционные деликты: участие служащих в коммерческой деятельности, подкуп служащих коммерческих предприятий. А появление подкупа-продажности с административным, гражданско-правовым характером нашло свое отражение в теории уголовного права начала прошлого столетия при определении коррупции. В отечественной юридической литературе не выработано единое понятие "коррупция" несмотря на то, что данный термин начинает все чаще и чаще встречаться в названиях и в текстах нормативных правовых актов. В качестве примера можно привести принятый в свое время Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" <48>, Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" <49>, Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. "О мерах по противодействию коррупции" <50> и др. -------------------------------- <48> См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 923. <49> См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 15. Ст. 1756. <50> См.: Собрание законодательства РФ. 2008. N 21. Ст. 2429.
В данных документах не содержится определения коррупции. В связи с этим обратимся к анализу международно-правовых актов. В ст. 7 принятого Генеральной Ассамблей ООН Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка отмечается, что должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают каких-либо актов коррупции. Они также всемерно препятствуют любым таким актам и борются с ними. В комментарии к данной статье отмечается, что: - любой акт коррупции, как и любое злоупотребление властью, несовместим со служебным статусом должностного лица по поддержанию правопорядка. К любому должностному лицу по поддержанию правопорядка, совершившему акт коррупции, закон должен применяться в полной мере, поскольку правительства не могут ожидать от граждан соблюдения ими правопорядка, если они не могут или не хотят обеспечивать соблюдение законности их собственными должностными лицами и в рамках их собственных учреждений; - хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие; - выражение "акт коррупции", о котором говорится выше, следует понимать как охватывающее попытку коррумпирования. В научной литературе коррупцию рассматривают несколько иначе. В частности, А. И. Долгова определяет коррупцию как "социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных или в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей" <51>. -------------------------------- <51> См.: Криминология / Под ред. А. И. Долговой. М., 1997. С. 501.
В подкупе одних лиц другими усматривает коррупцию Н. Ф. Кузнецова, которая отмечает, что коррупция охватывает три поведенческие подсистемы: криминальную, правонарушительную и аморальную. Первая охватывает два вида терминологически и содержательно различающихся подкупов, а именно взяточничество и подкуп <52>. -------------------------------- <52> См.: Кузнецова Н. Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. N 1. С. 21.
В. А. Шабалин ввел в оборот термин "государственная коррупция", которым он определяет нелегитимное или в большей части незаконное использование государственных ресурсов в частных целях, в том числе для личного обогащения. В связи с этим механизм коррупции представляет собой неофициальный бесконтрольный обмен ресурсами между властными органами и другими структурами общества, среди которых прежде всего выделяются структуры, связанные с бизнесом <53>. -------------------------------- <53> См.: Шабалин В. А. Бизнес и государственная коррупция // Экономическая преступность. М., 1994. С. 27.
Как уже отмечалось, Я. И. Кузьминов дает определение коррупции в нескольких аспектах. Коррупция в узком смысле - явление, когда должностные лица намеренно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки этим обязанностям ради определенного материального вознаграждения. В коррупцию всегда вовлечены две стороны: тот, кто подкупает, и тот, кто, будучи подкуплен, действует вразрез со своим служебным долгом. Следует признать, что коррупция порождается неопределенностью обязанностей государственного служащего, дефицитом (часто искусственно созданным) административных и финансовых возможностей государства. Предпринимательство государственных служащих отличается от коррупции отсутствием подкупающей стороны. Заказчик служебного нарушения здесь - сам исполнитель, извлекающий прибыль из монополии на принятие или согласование определенного решения. Все перечисленные формы объединяет использование служебного положения в частных интересах, "приватизация государства". Их можно охарактеризовать как коррупцию в широком смысле, и мы будем говорить о коррупции в системе государственной службы именно в широком аспекте <54>. -------------------------------- <54> См.: Кузьминов Я. И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государственном аппарате // Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 19.
А. Н. Волобуев утверждает, что понятие "коррупция" не является синонимом взяточничества, и даже предлагает выделить специальный состав, предусматривающий самую строгую ответственность должностных лиц за коррупцию <55>. Такая позиция не нашла дальнейшей поддержки в юридической литературе. -------------------------------- <55> См.: Волобуев А. Н. Совершенствование уголовного законодательства в борьбе с преступностью // Криминологические проблемы совершенствования законодательства о борьбе с преступностью. Баку, 1988. С. 130.
Продолжая анализировать существующие в юридической литературе точки зрения, следует отметить, что заслуживает поддержки определение коррупции, сформулированное С. В. Максимовым, который отмечает, что "...коррупция - это использование государственными, муниципальными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера) либо предоставление названным лицом такого имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера)" <56>. -------------------------------- <56> См.: Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 9.
Данное развернутое определение коррупции сформулировано с учетом традиций отечественного законодательства и международного опыта. Но в то же время следует отметить, что С. В. Максимовым перечисляются далеко не все должностные лица, которые могут быть субъектами коррупции. В качестве таковых им называются лишь государственные и муниципальные служащие, в том числе депутаты, судьи, служащие коммерческих или иных организаций, в том числе международных. Но в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <57> государственными служащими не являются лица, замещающие должности: Президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ; руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи. В связи с этим на данных должностных лиц не распространяются запреты и специальные требования по государственной службе. За исключением судей и депутатов, все остальные перечисленные должностные лица, которые могут быть субъектами коррупционных отношений, С. В. Максимовым не учтены. -------------------------------- <57> См.: Российская газета. 2004. 31 июля.
В целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к должностям государственной службы. Соответственно, замещающие их лица не являются государственными служащими, и на них не распространяются запреты, предусмотренные в ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <58>. -------------------------------- <58> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Большинство из закрепленных в данном Законе административных запретов носит антикоррупционный характер. Это создает определенные возможности для коррупционной деятельности со стороны лиц, которые не являются государственными служащими, но осуществляют свою трудовую деятельность в органах государственной власти. Следует сказать, что степень вреда, причиненного коррупционными действиями секретаря, переводчика, программиста, может превышать уровень вреда от действий должностного лица. Поэтому субъектом коррупции может быть любое лицо, которое может незаконно использовать свою должность, свои возможности или положение в том или ином органе государственной власти, государственном учреждении или предприятии, общественном объединении для получения выгоды в личных целях, целях третьих лиц или групп <59>. -------------------------------- <59> См.: Пономарев П. Г. Понятие коррупции и уголовно-правовые средства ее сдерживания // Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. М., 1993. С. 47; Миньковский Г. М. Проблема правового регулирования борьбы с коррупцией и возможности применения мер правового характера // Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. М., 1993. С. 14.
В качестве примера приведем Определение Верховного Суда РФ от 26 июля 1995 г. <60>. -------------------------------- <60> См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. N 11.
Е. 15 февраля 1995 г. обратился в суд с иском к администрации г. Челябинска и администрации Челябинской области о восстановлении на работе, взыскании оплаты за время вынужденного прогула и возмещении морального вреда. В обоснование иска он указал, что по контракту с администрацией г. Челябинска работал заместителем главы администрации города, а затем первым заместителем, с должности которого был незаконно уволен с 30 января 1995 г. по постановлению главы администрации области от 30 января 1995 г. и затем по распоряжению главы администрации города от 8 февраля 1995 г. со ссылкой на ч. 2 ст. 254 КЗоТ и Указ Президента России от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". Незаконность освобождения от занимаемой должности, по мнению истца, заключается в том, что он не совершал действий, предусмотренных упомянутым Указом, да и Указ на него вообще не распространяется, поскольку он не является служащим государственного аппарата, а работает по контракту в органе местного самоуправления, каковым является администрация г. Челябинска; вопросы приема и увольнения первого заместителя главы администрации города относятся к компетенции главы администрации города, и глава администрации области не имел права издавать такое постановление. Решением Челябинского областного суда в иске Е. отказано. В кассационных жалобах истец Е. и его представитель, сославшись на необоснованное распространение названного Указа на истца, не являющегося государственным служащим, на нарушение процедуры увольнения, произведенного фактически по постановлению главы администрации области, поставили вопрос об отмене решения и направлении дела на новое судебное рассмотрение. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 26 июля 1995 г. решение отменила по следующим основаниям. Отказывая Е. в иске, суд исходил из того, что он являлся государственным служащим, в течение 1992 - 1994 гг. находился в коррумпированных связях с иностранными фирмами, их представителями Левиантом и Сегалом, оказывал им не предусмотренное законом содействие в осуществлении предпринимательской деятельности, получая за это вознаграждение, услуги, и в соответствии со ст. 2 Указа Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" и ч. 2 ст. 254 КЗоТ РФ мог быть освобожден от занимаемой должности первого заместителя главы администрации г. Челябинска. Однако с таким выводом суд был не согласен, поскольку, вопреки требованиям ст. ст. 50, 56 ГПК РСФСР, он сделан без принятия необходимых мер для выяснения действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон, без всесторонней, полной и объективной оценки имеющихся в материалах дела доказательств, без учета норм материального права. Действительно, согласно ст. 2 Указа Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" служащие государственного аппарата за нарушение запрета оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы наряду с другой предусмотренной законом ответственностью подлежат освобождению от занимаемой должности. Это не означает, что служащие иных организаций не могут быть освобождены от должности за совершение подобных действий, но такое увольнение должно производиться не в соответствии с названным Указом, а по предусмотренным трудовым законодательством основаниям с соблюдением всех предусмотренных им условий. Делая вывод о том, что Е. - служащий государственного аппарата, суд не учел положения Закона РФ от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации", Указов Президента РФ от 22 октября 1993 г. "Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ", от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в РФ", ст. ст. 11, 12, 131 Конституции России, согласно которым администрации городов (за исключением администраций городов Москвы и Санкт-Петербурга) относятся к органам местного самоуправления, не входящим в систему органов государственной власти. В решении суд указал, что в соответствии с Постановлением главы администрации области от 16 ноября 1994 г. и утвержденным им Положением о главе администрации города, района Челябинской области главы администрации города, района до формирования органов местного самоуправления входят в единую систему исполнительной власти в области, назначаются на должность и освобождаются главой администрации области и несут ответственность за деятельность руководимого ими органа исполнительной власти города; органы местного самоуправления в области не образованы, структура их не определена. Однако указанные обстоятельства не могут изменить установленного Конституцией России и другим законодательством правового положения администраций городов и районов, не дают оснований относить работников аппарата этих органов, назначаемых и освобождаемых от должности самим главой соответствующей администрации, к государственным служащим. В решении суд также указал, что Е. оказывал незаконное содействие иностранным предпринимателям и до принятия Указа Президента России от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в РФ" и Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. Однако при этом суд не учел, что правовое положение Е. следовало определять по законодательству, действующему на день освобождения его от должности. В обоснование вины Е. в совершении незаконных действий суд сослался на материалы уголовного дела, возбужденного в отношении Сегала, его показания при производстве предварительного следствия. Однако при этом не учтено, что в соответствии со ст. 146 ГПК РСФСР суд обязан был непосредственно исследовать доказательства по делу, в частности заслушать показания свидетелей. Сегал же по настоящему делу в качестве свидетеля не допрашивался. Суд не дал надлежащей оценки и доводам истца о незаконности постановления главы администрации области, не правомочного решать вопрос об освобождении от должности первого заместителя главы администрации города. При таких обстоятельствах решение признано незаконным. Анализируя содержание антисоциальных деяний государственных служащих и функционеров общественных объединений, являющихся конкретными формами проявления коррупционного поведения, Б. В. Волженкин полагает, что названные деяния обладают следующими юридическими признаками: субъект - должностное лицо; деяние осуществляется вопреки интересам службы с использованием служебного положения; наличие конкретного умысла; нацеленность данного деяния на достижение корыстной цели <61>. -------------------------------- <61> См.: Волженкин Б. В. Коррупция и уголовный закон // Правоведение. 1991. N 6. С. 64.
Необходимо поддержать имеющуюся точку зрения о необходимости распространения запретов, связанных с государственной службой, на работников органов государственной власти, которые не имеют статуса государственного служащего. Отсутствие соответствующего режима создает реальную возможность для коррупционного поведения с их стороны. В связи с этим было бы вполне оправданно распространить некоторые запреты, связанные с режимом государственной службы, на работников, которые не имеют статуса государственного служащего. Г. М. Миньковский, исследуя проблему коррупции, писал о том, что субъектом данных деяний может быть любой служащий органов власти, управления, правосудия, а не только должностные лица и что обязательно коррупционное поведение сводится к злоупотреблению служебным положением, а тем более к характеру действий в пределах служебных полномочий <62>. -------------------------------- <62> См.: Миньковский Г. М. Проблема правового регулирования борьбы с коррупцией и возможности применения мер правового характера // Проблемы борьбы с коррупцией (тезисы докладов и сообщений). М., 1992. С. 20.
Н. Ф. Кузнецова также отмечает, что для понимания коррупции имеет значение правильное определение ее субъекта. Так, субъектами коррупции, или так называемыми корруптантами, могут быть: должностные лица, государственные служащие без статуса должностных лиц, должностные лица и служащие негосударственных хозяйственных структур <63>. Говоря об объекте коррупционного правонарушения, необходимо отметить, что данный объект имеет сложную конструкцию. Так, В. Н. Ширяев в качестве объекта должностных преступлений признавал правовые блага, распоряжаться которыми должностное лицо может в силу предоставленной ему законом компетенции <64>. -------------------------------- <63> См.: Кузнецова Н. Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. N 1. С. 22. <64> См.: Ширяев В. Н. Взяточничество и лихоимство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Ярославль, 1916. С. 178.
Р. Ф. Гараев, Н. В. Селихов отмечают, что правовая природа коррупции характеризуется следующими особенностями: спецификой публично-правового статуса коррупционеров; искажением содержания правоотношений; неправильностью действий участников коррупционных отношений, связанных с использованием ресурсов общества и государства; высокой латентностью и многообразием форм проявления <65>. -------------------------------- <65> См.: Гараев Р. Ф., Селихов Н. В. Понятие коррупции // Следователь. 2001. N 2. С. 45.
Как уже отмечалось в современной юридической литературе, коррупцию рассматривают как сложное явление, связанное с подкупом лиц, находящихся на государственной или муниципальной службе, получением ими дополнительных благ, доходов, привилегий за совершение умышленных общественно опасных деяний (в том числе и в интересах третьих лиц) вопреки интересам государства и общества <66>. -------------------------------- <66> См.: Максимов С. В. Указ. соч. С. 9.
В коррупции, как правило, участвуют государственный служащий и заинтересованный в принятии соответствующего решения гражданин, поэтому решить проблему коррупции исключительно с помощью правовых средств достаточно сложно. Для снижения уровня коррупции необходимо с помощью административно-правовых средств воздействовать на ту социальную среду, где существует почва для развития коррупции. В этом смысле интересны исследования экспертов фонда "ИНДЕМ", которые задали респондентам вопрос: "Как бы Вы описали свои ощущения от того, что Вам пришлось дать взятку. Были получены следующие варианты ответов: "ненависть к нашей государственной системе, которая ставит людей в такие обстоятельства", - 32,5%; "ничего не чувствовал, уже привык" - 24,1%; "ненависть ко всей коррумпированной власти" - 14,5%; "удовлетворение тем, что удалось чиновника заставить работать на себя" - 12,8%; "удовлетворение собой, своим умением решать свои проблемы" - 11,7%; "унижение" - 11,2%; "ненависть к чиновнику" - 11,2%; "затрудняюсь ответить" - 8,8%; "опустошенность" - 7,9%; "стыд" - 7,1%; "презрение к себе" - 3,4%; "опасение, что об этом узнают мои знакомые и будут меня осуждать", - 2,2%; "страх, что могут схватить за руку", - 1,4% <67>. Несмотря на такие ответы только 16% россиян, по данным ВЦИОМа, считают, что без взяток можно прожить <68>. -------------------------------- <67> См.: Взятку дал - взятку принял. Диагноз российской коррупции: социологический анализ // Российская газета. 2002. 7 августа. <68> См.: Аргументы и факты. 2006. N 23.
Из всего многообразия определений коррупции, на наш взгляд, предпочтительным является определение, сформулированное в документах ООН и Совета Европы: коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгод в личных целях, в целях третьих лиц или групп <69>. -------------------------------- <69> См.: Лунеев В. В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы (тезисы доклада) // Государство и право. 2000. N 4. С. 99.
Из этого определения можно сделать вывод, что коррупция не отождествляется со взяточничеством, она имеет различные объективированные формы своего появления. Исходя из проведенного исследования, можно сказать, что коррупция как явление в системе государственной службы включает разнообразные противоправные деяния, состоящие в принятии государственным служащим лично или через посредников имущественных благ, осуществление государственным служащим должностных злоупотреблений с использованием своего статуса, а также подкуп государственного служащего физическими или юридическими лицами.
Библиографический список
1. Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. 2. Афанасьев М. Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. N 6. 3. Астанин В. В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI - XX вв. (криминологическое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 4. Бачило И. Л. О некоторых аспектах административной реформы в России и задачах административного права // Административное право: теория и практика. М., 2002. 5. Бельский К. С. Полицейское право / Под ред. А. В. Куракина. М., 2004. 6. Волобуев А. Н. Совершенствование уголовного законодательства в борьбе с преступностью // Криминологические проблемы совершенствования законодательства о борьбе с преступностью. Баку, 1988. 7. Волженкин Б. В. Коррупция и уголовный закон // Правоведение. 1991. N 6. 8. Гуров А. И. Организованная преступность не миф, а реальность. М., 1992. 9. Гаухман Л. Д. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. N 6. 10. Гараев РФ., Селихов Н. В. Понятие коррупции // Следователь. 2001. N 2. 11. Гришковец А. А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. N 1. 12. Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в РФ: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. 13. Дрейшев Б. В. Правовая безопасность и проблемы ее обеспечения // Правоведение. 1998. N 2. 14. Долгова А. И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. 15. Закс В. А. Социокультурные предпосылки коррупции // Государство и право. 2001. N 4. 16. Законы Великой династии Мин со сводным комментарием и приложением постановлений. Ч. 2 / Пер. с кит. Н. П. Свистуновой. М., 2002. 17. Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1892. Т. 1. 18. Кузнецова Н. Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. N 1. 19. Кабанов П. А. Коррупция и взяточничество в России: исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты. Нижнекамск, 1995. 20. Куракин А. В. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и о государственной службе - необходимое условие предупреждения и пресечения коррупции в РФ // Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права. М., 2002. 21. Куракин А. В. Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы // Журнал российского права. 2003. N 7. 22. Кузьминов Я. И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государственном аппарате // Административное право: теория и практика. М., 2002. 23. Лунеев В. В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы (тезисы доклада) // Государство и право. 2000. N 4. 24. Мишин Г. К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. М., 1991. 25. Миньковский Г. М. Проблема правового регулирования борьбы с коррупцией и возможности применения мер правового характера // Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. М., 1993. 26. Мельник Н. И. Понятие коррупции // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. 27. Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. 28. Малько А. В. Основы антикоррупционной политики современной России // Право и политика. 2003. N 4. 29. Ноздрачев А. Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. М., 2002. 30. Ожиганов Э. Н. Понятие и структура коррупции. Сравнительный уровень коррупции в РФ // Социология власти. 1999. N 1. 31. Пономарев П. Г. Понятие коррупции и уголовно-правовые средства ее сдерживания // Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. М., 1993. 32. Президент России В. Путин объявляет войну коррупции // Российская юстиция. 2004. N 1. 33. Темнов Е. И. Коррупция. Происхождение современного понятия // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. М., 1994. 34. Тихомиров Ю. А. Об административной реформе // Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М., 2000. 35. Тихомиров Ю. А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. N 5. 36. Тихонов А. В. Социология управления: теоретические основы. СПб., 2000. 37. Терещенко Л. К., Минашкин А. В., Спектор Е. И., Калмыков А. В. Основные направления административной реформы // Юридический мир. 2003. N 4. 38. Трунов И. Л. Закон о борьбе с коррупцией или концепция административной реформы? // Юрист. 2003. N 3. 39. Федеральные законы и исполнительная власть // Журнал российского права. 1997. N 3. 40. Федеральный закон "О борьбе с коррупцией" отклонен Президентом России // Российская юстиция. 1998. N 3. 41. Фомин А. А. Юридическая безопасность - особая разновидность социальной безопасности: понятие и общая характеристика // Государство и право. 2006. N 2. 42. Ширяев В. Н. Взяточничество и лихоимство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Ярославль, 1916. 43. Шабалин В. А. Бизнес и государственная коррупция // Экономическая преступность. М., 1994. 44. Эстрин А. Я. Взяточничество // Труды кружка уголовного права при Санкт-Петербургском университете. СПб., 1913. 45. Яни П. С., Григорьев В. А., Трунцевский Ю. В., Юлин Б. А., Дорошин В. В. Коррупция в налоговой сфере. М., 2002.
Название документа