Организационно-правовые проблемы реализации полномочий Федеральной службы занятости в сфере регулирования внешней миграции
(Сиренко И. Н.) ("Миграционное право", 2008, N 4) Текст документаОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ЗАНЯТОСТИ В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ МИГРАЦИИ
И. Н. СИРЕНКО
Сиренко И. Н., старший юрист отдела правовой поддержки государственных структур ЗАО "АКГ "Развитие бизнес-систем".
В настоящее время Российская Федерация переживает один из сложных периодов новейшей истории, сопровождающихся процессом реформирования государства и общества. Отсутствие четкой государственной стратегии по ряду важных направлений в политической, экономической и социальной сферах влечет в том числе отсутствие системности, логичности и завершенности законотворчества и, как следствие, проблемы в правоприменительной практике. В этих условиях значительно усложняется деятельность органов исполнительной власти по организации механизма установления контроля за пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также за осуществлением ими трудовой деятельности на территории Российского государства. В связи с этим в рамках проведения административной реформы особую актуальность приобретает необходимость реформирования процесса регулирования миграционных отношений. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. В соответствии с указанной Концепцией одним из направлений административной реформы в Российской Федерации является оптимизация функционирования органов исполнительной власти. Непосредственно данное положение относится и к органам исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере регулирования миграции. В то же время функции в сфере регулирования миграции как направление и процесс представляют собой самостоятельную и необходимую сферу деятельности органов государственной власти. Система миграционных отношений является очень сложной и противоречивой. Это своего рода универсальное мерило, позволяющее дать довольно точную оценку социальной, демографической и экономической работе органов государственной власти и государства в целом. Таким образом, оптимизация функций органов исполнительной власти, осуществляющих управление процессами миграции, необходима не только как один из шагов реализации Концепции административной реформы на территории Российской Федерации, но и как элемент регулирования социальных процессов, определенный эволюционно возрастающими потребностями общества в сфере экономики, демографии, геополитики, семейной политики, культуры и науки. Следует отметить, что наиболее важным шагом с точки зрения контроля миграционных отношений в Российской Федерации явилось введение механизма квотирования иностранной рабочей силы. В соответствии со ст. 18.1 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <1> Правительство Российской Федерации получило право ежегодно определять потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032.
Также в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство Российской Федерации вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации. Закон также закрепил и наличие квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности. Непосредственно порядок определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации установлен Постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации" <2>. -------------------------------- <2> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. N 783 "О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 247.
В соответствии с указанным Постановлением квоты на привлечение иностранных работников для осуществления ими трудовой деятельности в Российской Федерации формируются по заявкам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда. При этом также предусмотрена их дифференциация по профессиям, специальностям и уровню квалификации. Таким образом, в процессе квотирования иностранной рабочей силы участвуют как органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и федеральные органы исполнительной власти. Проблемы определения функционала указанных органов, особенно на федеральном уровне, имеют в настоящее время особую актуальность. Так, согласно названному Постановлению Правительства Российской Федерации предложения субъектов Российской Федерации поступают в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России), которое рассматривает их с учетом сложившегося положения на российском рынке труда, демографической ситуации, принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов и оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году. Однако до настоящего времени порядок, основания и условия проведения указанного рассмотрения не урегулированы, методика оценки эффективности использования иностранной рабочей силы не утверждена. Вместе с тем основные организационно-правовые проблемы связаны с реализацией полномочий Федеральной службой занятости (Роструд) в данной сфере. Роструд в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации в рамках участия в процессе квотирования осуществляет следующие функции: - обобщает предложения субъектов Российской Федерации о потребности в привлечении иностранной рабочей силы; - готовит для направления в Минздравсоцразвития России предложения по обеспечению вакантных и создаваемых рабочих мест, на которые предусматривается привлечение иностранных работников, за счет использования трудовых ресурсов субъектов Российской Федерации; - после вступления в силу постановлений Правительства Российской Федерации об утверждении квот уточняет сведения о рабочих местах, на которые предполагается привлечение иностранных работников в предстоящем году, и направляет необходимую информацию в Федеральную миграционную службу, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, а также в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации. Также Роструд при наличии возможности для обеспечения вакантных и создаваемых рабочих мест без привлечения иностранных работников вправе подготовить предложения о сокращении объемов квот. В первую очередь Федеральная служба по труду и занятости обобщает предложения субъектов о потребности в привлечении иностранной рабочей силы и готовит предложения по обеспечению вакантных и создаваемых рабочих мест, на которые предусматривается привлечение иностранных работников, за счет использования трудовых ресурсов субъектов Российской Федерации. При этом основная задача Роструда состоит в проведении объективного анализа возможности замещения рабочих мест, предлагаемых для замещения иностранными гражданами, гражданами Российской Федерации. Соответственно, для реализации своих полномочий Роструд должен обладать информацией о вакантных и создаваемых рабочих местах в субъекте Российской Федерации, уровне заработной платы в субъекте Российской Федерации, о нетрудоустроенных гражданах Российской Федерации и желаемом месте их трудоустройства, в том числе с учетом возможности переезда вне территории постоянного места проживания, сведениями о результатах трудоустройства на рабочие места, предлагаемые субъектами Российской Федерации для привлечения иностранных работников, а также другими сведениями с целью наиболее полного определения возможности замещения гражданами Российской Федерации рабочих мест, на которые предусматривается привлечение иностранных работников. Однако данные полномочия в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации Роструд вправе осуществлять исключительно в рамках формирования и ведения регистра получателей государственных услуг в сфере занятости населения (физических лиц и работодателей) (далее - Регистр). В Регистре же в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" <3> содержится ограниченный круг информации: -------------------------------- <3> См.: п. 2 ст. 16.1 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 17. Ст. 1915.
- в отношении физических лиц: 1) регистрационный номер учетной записи; 2) фамилия, имя, отчество; 3) дата рождения; 4) пол; 5) гражданство; 6) адрес места жительства (пребывания), телефон; 7) серия и номер паспорта или удостоверения личности, дата выдачи указанных документов и наименование выдавшего их органа; 8) дата обращения гражданина; 9) категория, к которой относится гражданин; 10) сведения о документах, подтверждающих отнесение гражданина к соответствующей категории; 11) образование; 12) дата регистрации гражданина в качестве безработного; 13) размер и сроки выплаты пособия по безработице; 14) предоставленные гражданину государственные услуги с указанием даты и результата действия; 15) дата и причина снятия с учета; - в отношении юридических лиц: 1) регистрационный номер учетной записи; 2) наименование юридического лица, фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя; 3) адрес (местонахождение); 4) сведения о свободных рабочих местах и вакантных должностях. Из приведенного положения Закона видно, что список сведений, содержащихся в Регистре, является закрытым (исчерпывающим) и не содержит необходимое количество сведений для реализации полномочий Роструда по обобщению предложений субъектов Российской Федерации о потребности в привлечении иностранных работников. В связи с этим последующие предложения Роструда о сокращении объема квот могут оказаться не объективными. В соответствии с положениями ст. 16.1 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" обязательность внесения иной информации в Регистр вправе устанавливать Правительство Российской Федерации. Для эффективного решения указанной проблемы представляется целесообразным разработать постановление Правительства Российской Федерации, устанавливающее обязательность внесения дополнительной информации в Регистр - сведений о желаемом гражданином Российской Федерации уровне заработной платы, о возможности переезда с целью трудоустройства в другой субъект Российской Федерации, иные сведения с целью определения возможности соотнесения информации о безработных гражданах Российской Федерации и предложений о потребности в привлечении иностранных работников субъектов Российской Федерации. Не менее важная проблема появляется уже после утверждения объемов квот на привлечение иностранных работников. В течение трех недель со дня вступления в силу соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации Роструд должен уточнить (понятие "уточнение" и его порядок также не определены) сведения о рабочих местах в соответствии с утвержденными объемами квот, по данным субъектов Российской Федерации, и представить уточненную информацию в заинтересованные органы государственной власти для информирования иностранных граждан, в том числе за рубежом (в список данных органов не включено Минздравсоцразвития России). Однако после проведения уточнения (в течение месяца с даты вступления в силу постановлений Правительства) Минздравсоцразвития России утверждает распределение указанной квоты по профессиям, специальностям и квалификации иностранных работников, а также странам их происхождения (государствам гражданской принадлежности), иным экономическим и (или) социальным критериям. Таким образом, возможна ситуация, когда уточненные и переданные Рострудом для информирования иностранных граждан сведения будут изменены Минздравсоцразвития. При этом данные изменения до сведений иностранных граждан доведены уже не будут. В связи с этим видится необходимой детальная переработка положений Постановления Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. N 783 в части, во-первых, установления обязательности соответствующих федеральных органов исполнительной власти разработать и утвердить порядки исполнения возложенных полномочий по квотированию, а во-вторых, изменения процесса детализирования и уточнения информации в связи с уже утвержденными объемами квот. Таким образом, к сожалению, до принятия соответствующих нормативных правовых актов, нацеленных на оптимизацию функций Роструда в сфере регулирования внешней миграции, можно предположить, что процесс квотирования иностранной рабочей силы основывается исключительно на субъективном мнении чиновничьего аппарата.
Название документа