Кадровый резерв государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: проблемы и перспективы
(Костромина С. В.) ("Административное и муниципальное право", 2009, N 5) Текст документаКАДРОВЫЙ РЕЗЕРВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
С. В. КОСТРОМИНА
Костромина Светлана Викторовна - аспирант кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Новые задачи государственной политики в сфере подготовки кадров были сформулированы в Послании Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г.: "Сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления и социальных услуг нужна новая система формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного управления наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей..." <1>. -------------------------------- <1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября.
Несколько ранее, 28 августа 2008 г., Указом Президента РФ N 1252 <2> в целях совершенствования государственного и муниципального управления, формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров для приоритетных сфер экономики, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований была образована комиссия при Президенте РФ по формированию и подготовке резерва управленческих кадров. -------------------------------- <2> Указ Президента РФ от 25 августа 2008 г. N 1252 "О комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 35. Ст. 4010.
Необходимо отметить, что президентские инициативы нашли отклик и в субъектах РФ, где началась организационная работа по формированию резерва управленческих кадров. Так, распоряжением мэра Москвы от 1 октября 2008 г. N 252-РМ "О создании рабочей группы по подготовке предложений по формированию резерва управленческих кадров города Москвы" <3> была сформирована рабочая группа по подготовке предложений по формированию резерва управленческих кадров города Москвы и утверждена Программа первоочередных мероприятий по формированию резерва управленческих кадров города Москвы. -------------------------------- <3> СПС "КонсультантПлюс".
Федеральные законы от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ (ред. от 1 декабря 2007 г.) "О системе государственной службы Российской Федерации" <4>, от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2008 г.) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <5> и изданные в их развитие нормативные правовые акты Президента РФ <6> и Правительства РФ сформировали нормативную правовую основу для становления новой системы работы с кадровым резервом на государственной гражданской службе Российской Федерации. -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2063. <5> Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215. <6> Речь идет о следующих указах Президента РФ: N 110 от 1 февраля 2005 г. "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации"; N 111 от 1 февраля 2005 г. "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)"; N 112 от 1 февраля 2005 г. "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации"; N 609 от 30 мая 2005 г. "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении личного дела"; N 1574 от 31 декабря 2005 г. "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы".
В соответствии со ст. 64 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" кадровый резерв на гражданской службе формируется на конкурсной основе для замещения должностей государственной гражданской службы <7>. -------------------------------- <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.
По мнению Е. Ю. Соломатина, кадровый резерв на государственной службе представляет собой сформированную на конкурсной основе группу лиц (государственных служащих, граждан), которые обладают определенными профессиональными, деловыми и личными качествами, необходимыми для замещения должностей государственной службы, и которые при определенной подготовке будут отвечать квалификационным требованиям к соответствующим должностям государственной службы <8>. -------------------------------- <8> См.: Соломатин Е. Ю. Административно-правовое регулирование формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 56.
Федеральным законом N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определены виды кадрового резерва на гражданской службе: федеральный кадровый резерв, кадровый резерв федерального государственного органа, кадровый резерв субъекта РФ, кадровый резерв государственного органа субъекта РФ. Кадровый резерв субъекта РФ - это государственные гражданские служащие, а также граждане Российской Федерации, данные о которых включены в систематизированный список, сформированный в установленном порядке уполномоченным государственным органом субъекта РФ по управлению государственной службой для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы субъекта РФ. Кадровый резерв государственного органа субъекта РФ - это государственные гражданские служащие, а также граждане Российской Федерации, данные о которых включены в систематизированный список, сформированный в установленном порядке кадровой службой государственного органа субъекта РФ для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в государственном органе субъекта РФ <9>. -------------------------------- <9> Там же. С. 57.
В отдельных нормативных правовых актах субъектов РФ о кадровом резерве нормативно закрепляется данное понятие, к примеру, п. 3 Постановления губернатора Саратовской области от 30 августа 2005 г. N 216 (ред. от 3 апреля 2007 г.) "Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Саратовской области" <10> закрепляет, что кадровый резерв формируется как группа гражданских служащих (граждан), обладающих необходимой профессиональной компетентностью, личностно-деловыми качествами и творческим потенциалом, соответствующих квалификационным требованиям к этим должностям, прошедших конкурсный отбор. В Постановлении губернатора Челябинской области от 14 апреля 2005 г. N 127 (ред. от 4 сентября 2006 г.) "Об утверждении Положения о кадровом резерве государственной гражданской службы Челябинской области" установлено: "Кадровый резерв государственной гражданской службы Челябинской области представляет собой сформированную на конкурсной основе категорию гражданских служащих Челябинской области и лиц, не состоящих на государственной гражданской службе, отвечающих требованиям, предъявляемым к соответствующим должностям, потенциально способных и профессионально подготовленных к эффективному исполнению должностных обязанностей. -------------------------------- <10> Наше слово. 2005. N 64 (182). 3 сентября.
Кадровый резерв органа государственной власти Челябинской области является составной частью кадрового резерва государственной гражданской службы Челябинской области". Положение о кадровом резерве на государственной гражданской службе субъекта РФ утверждается нормативным правовым актом субъекта РФ (ч. 8 ст. 64 Федерального закона N 79-ФЗ). Как правило, в подобных актах установлены: понятие кадрового резерва, принципы его формирования, основания и порядок включения граждан в кадровый резерв государственной гражданской службы субъекта Федерации, полномочия органов государственной власти субъекта РФ в сфере формирования кадрового резерва. Так, к примеру, в ч. 6 ст. 53 Закона г. Москвы от 26 января 2005 г. N 3 (ред. от 6 февраля 2008 г.) "О государственной гражданской службе города Москвы" <11> предусмотрено, что Положение о кадровом резерве на государственной гражданской службе города Москвы утверждается указом мэра Москвы. Соответствующий акт - Указ мэра N 106-УМ "О кадровом резерве на государственной гражданской службе города Москвы" <12> был принят 22 ноября 2007 г. В п. 1.2 этого Указа установлено, что целями формирования кадрового резерва города Москвы является обеспечение: -------------------------------- <11> Ведомости Московской городской Думы. 2005. N 3. Ст. 3. <12> Вестник мэра и Правительства Москвы. 2007. N 67.
- равного доступа граждан Российской Федерации к государственной гражданской службе города Москвы; - профессионального развития государственных гражданских служащих города Москвы; - формирования кадрового состава гражданской службы; - обмена информацией между государственными органами города Москвы об открывшихся вакантных должностях гражданской службы; - ротации гражданских служащих. Другой пример. Постановление губернатора Пензенской обл. от 13 февраля 2007 г. N 59 (ред. от 5 сентября 2007 г.) "Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Пензенской области" <13> предусматривает, что данное Положение определяет порядок формирования кадрового резерва Пензенской области и кадрового резерва государственных органов Пензенской области, его подготовки для замещения высших, главных, ведущих и старших должностей государственной гражданской службы Пензенской области с целью установления единых принципов формирования кадрового резерва и работы с ним, включая профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих Пензенской области, обеспечение обновления и плановой ротации кадрового состава государственных органов, повышения эффективности гражданской службы, качества оказываемых государственных услуг. -------------------------------- <13> Пензенские губернские ведомости. 2007. N 6. Ст. 30.
На основании ч. 3 ст. 64 Федерального закона N 79-ФЗ кадровый резерв формируется для замещения: 1) вакантной должности гражданской службы в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; 2) вакантной должности гражданской службы в другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; 3) должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой гражданского служащего осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ <14>. -------------------------------- <14> Данная позиция применима только к федеральному кадровому резерву.
В законодательных актах субъектов Федерации положения федеральной нормы конкретизированы. В частности, в п. 1.3 Указа мэра N 106-УМ "О кадровом резерве на государственной гражданской службе города Москвы" определено, что кадровый резерв города Москвы формируется для замещения: - вакантной должности гражданской службы в государственном органе города Москвы, в котором гражданский служащий проходит гражданскую службу, в порядке должностного роста гражданского служащего; - вакантной должности гражданской службы в другом государственном органе города Москвы, в том числе в порядке должностного роста гражданского служащего; - вакантной должности гражданской службы гражданином, поступающим на гражданскую службу города Москвы впервые; - вакантной должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой гражданского служащего (гражданина) осуществляются Правительством Москвы. Гражданские служащие (граждане), включенные в кадровый резерв государственного органа г. Москвы в порядке, установленном Положением о кадровом резерве на государственной гражданской службе г. Москвы, могут быть назначены на должности гражданской службы, по которым установлены аналогичные квалификационные требования, в ином государственном органе г. Москвы. Одним из самых важных вопросов в правовом регулировании кадрового резерва являются принципы его формирования и критерии отбора кандидатов. В федеральном законодательстве содержится лишь самое общее правило, в соответствии с которым включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв государственного органа для замещения должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса в порядке, предусмотренном ст. 22 Федерального закона N 79-ФЗ. Включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв субъекта РФ оформляется правовым актом государственного органа по управлению государственной службой субъекта РФ, а в кадровый резерв государственного органа - правовым актом государственного органа с внесением соответствующей записи в личное дело гражданского служащего и иные документы, подтверждающие служебную деятельность гражданского служащего (ч. ч. 4, 5 ст. 64). В отношении критериев и способов отбора для кадрового резерва специалисты отмечают, что в законодательстве субъектов РФ этот вопрос решается неоднозначно. Некоторые субъекты вообще ограничиваются воспроизведением норм, установленных ст. 64 Федерального закона N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", по сути, не решая означенной проблемы. Другие прямо предусматривают возможность участия граждан в конкурсе на включение в кадровый резерв, однако вводят ограничения, не предусмотренные федеральным законодательством <15>. -------------------------------- <15> Пресняков М. В. Право равного доступа к государственной службе и кадровый резерв // СПС "КонсультантПлюс".
Так, например, Положением о кадровом резерве на государственной гражданской службе Пермской области, утвержденным Указом губернатора области от 12 марта 2007 г. N 13 <16>, а также Положением о кадровом резерве на государственной гражданской службе Саратовской области, утвержденным Постановлением губернатора Саратовской области от 30 августа 2005 г. N 216 (ред. от 3 апреля 2007 г.) <17>, устанавливается, что поиск претендентов на включение в кадровый резерв осуществляется путем внешнего и внутреннего подбора. -------------------------------- <16> Досье 02. 2007. N 10. 16 марта. <17> Наше слово. 2005. 3 сентября.
Внутренний подбор претендентов на включение в кадровый резерв осуществляется из числа гражданских служащих этого или иного государственного органа в порядке их должностного роста. Внешний подбор претендентов на включение в кадровый резерв осуществляется из числа: - лиц, замещающих государственные и (или) выборные должности области; - муниципальных служащих; - руководителей и специалистов предприятий, учреждений и организаций; - выпускников учебных заведений. В соответствии с п. 2.2 Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Пермской области наряду с указанными лицами в круг лиц для внешнего подбора претендентов входят федеральные государственные служащие. Нужно заметить, что перечень граждан, которые могут участвовать в процедуре внешнего подбора на включение в кадровый резерв, является исчерпывающим. По мнению М. В. Преснякова, подобный подход не соответствует федеральному законодательству и нарушает право граждан на равный доступ к государственной службе. Что же касается оснований для включения в кадровый резерв, то наиболее типичные из них можно рассмотреть на примере Пензенской области. В п. 2.6 Постановления губернатора Пензенской области от 13 февраля 2007 г. N 59 (ред. от 5 сентября 2007 г.) "Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Пензенской области" <18> содержится исчерпывающий перечень оснований для включения гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв государственного органа, каковыми являются: -------------------------------- <18> Пензенские губернские ведомости. 2007. N 6. Ст. 30.
- соответствующее решение конкурсной комиссии по результатам проведения конкурса на включение в кадровый резерв государственного органа; - соответствующее решение конкурсной комиссии по результатам проведения конкурса на замещение вакантной должности в государственном органе; - решение аттестационной комиссии государственного органа о соответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы и его включении в кадровый резерв в порядке должностного роста. По мнению специалистов, основным недостатком правового регулирования вопросов формирования и развития кадрового резерва на государственной гражданской службе является отсутствие его нормативно-правового регулирования на федеральном уровне. Материальные нормы о кадровом резерве, установленные Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", пока не получили своего развития в соответствующих нормативных правовых актах <19>. -------------------------------- <19> См.: Соломатин Е. Ю. Административно-правовое регулирование формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 65.
Поскольку отсутствует федеральный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок формирования и работы с кадровым резервом, многие вопросы его формирования урегулированы в нормативных правовых актах субъектов РФ. Однако для реализации целей и задач государственной политики в области кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы необходимо создать на федеральном уровне единую правовую модель, в соответствии с которой будет развиваться и совершенствоваться региональное законодательство в данной области. Кроме того, необходимость создания правовых основ кадрового резерва на федеральном уровне обусловлена тем, что Федеральный закон N 79-ФЗ в ст. 64 предусматривает создание Сводного кадрового резерва Российской Федерации для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, формируемого на основе федерального кадрового резерва, кадрового резерва субъектов РФ, кадрового резерва федеральных государственных органов и кадрового резерва государственных органов субъектов РФ.
Библиографический список
1. Пресняков М. В. Право равного доступа к государственной службе и кадровый резерв // СПС "КонсультантПлюс". 2. Соломатин Е. Ю. Административно-правовое регулирование формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
Название документа