Правовые основы деятельности ответственного сотрудника по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в кредитных организациях
(Прошунин М. М.) ("Банковское право", 2009, N 2) Текст документаПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОТВЕТСТВЕННОГО СОТРУДНИКА ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ДОХОДОВ, ПОЛУЧЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ, И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА В КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ
М. М. ПРОШУНИН
Прошунин М. М., доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук.
В настоящее время международным стандартом в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма является назначение в кредитных организациях специального должностного лица, ответственного за создание и функционирование системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в кредитной организации. В России для организации внутренней системы ПОД/ФТ в обязательном порядке в штате кредитной организации назначается специальное должностное лицо (ответственный сотрудник по ПОД/ФТ. - Прим. авт.), ответственное за разработку, соблюдение и реализацию правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и программ его осуществления. Среди финансовых учреждений для ответственных сотрудников кредитных организаций по ПОД/ФТ Банком России установлены наиболее строгие квалификационные требования, а именно: - наличие высшего юридического или экономического образования и опыта руководства отделом, иным подразделением кредитной организации, связанным с осуществлением банковских операций, не менее 1 (одного) года, а при отсутствии указанного образования - опыт работы в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма не менее 2 (двух) лет или опыт руководства подразделением кредитной организации, связанным с осуществлением банковских операций, не менее 2 (двух) лет; - отсутствие судимости за совершение преступления из корыстных побуждений или по найму, преступления в сфере экономики и преступлений, предусмотренных частями второй и третьей ст. 146, ст. 205, 205.1, 206, 208 - 210, 221, 222, 226, 227, частью второй ст. 228, ст. 228.1, 228.2, 229, 232, 234, 238, 240 - 242, 282.1, 282.2, 285, 289, 290 - 292, 325 - 327.1, 355, 359 УК РФ; - отсутствие административного правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, а также правонарушения, предусмотренного частью первой ст. 19.4, частью первой ст. 19.5 и ст. 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, совершенного в течение одного года, предшествовавшего дню назначения на соответствующую должность, а также на момент нахождения в соответствующей должности и установленного вступившим в законную силу соответствующим постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об указанных административных правонарушениях, и наконец, - отсутствие фактов расторжения трудового договора по инициативе работодателя при совершении виновных действий работником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему со стороны работодателя (п. 7 ст. 81 ТК РФ) в течение 2 (двух) лет, предшествующих дню назначения на соответствующую должность <1>. -------------------------------- <1> Указание Банка России от 9 августа 2004 г. N 1486-У "О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и программ его осуществления в кредитных организациях" // ВБР. 2004. N 54.
В кредитных организациях ответственным сотрудником по ПОД/ФТ выступает должностное лицо, на которое распоряжением единоличного исполнительного органа (например, приказом председателя правления, генерального директора) возложены обязанности по организации обеспечения и контролю функционирования в кредитной организации системы ПОД/ФТ. В отношении ответственного сотрудника филиала Банк России подтвердил, что нормативными актами в сфере ПОД/ФТ не установлены квалификационные требования к ответственному сотруднику по ПОД/ФТ филиала кредитной организации. Вместе с тем Банк России считает, что, если филиалу кредитной организации предоставлены полномочия по передаче отчетов в виде электронного сообщения напрямую в Росфинмониторинг, минуя головной офис кредитной организации, ответственный сотрудник по ПОД/ФТ филиала кредитной организации должен соответствовать квалификационным требованиям, предъявляемым к ответственному сотруднику кредитной организации <2>. -------------------------------- <2> См.: п. 3 информационного письма Банка России от 6 марта 2006 г. N 9 "Обобщение практики применения Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" и принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России" // ВБР. 2006. N 18.
Таким образом, подобного рода толкование является скорее желаемым, чем буквальным. В случае буквального толкования российского законодательства следует подчеркнуть, что никаких квалификационных требований к данному сотруднику не установлено. На наш взгляд, решением подобного нормативного пробела должно стать внесение соответствующих изменений в указание Банка России от 9 августа 2004 г. N 1486-У "О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и программ его осуществления в кредитных организациях" <3>. -------------------------------- <3> ВБР. 2004. N 54.
Среди названных выше квалификационных требований наиболее неоднозначным является требование к ответственному сотруднику по ПОД/ФТ в отношении наличия у него опыта руководства отделом (подразделением) кредитной организации, связанным с осуществлением банковских операций. Банк России исходит из того, что кандидат на должность ответственного сотрудника по ПОД/ФТ кредитной организации, имеющий высшее юридическое или экономическое образование, при отсутствии у него опыта руководства отделом или иным подразделением кредитной организации, связанным с осуществлением банковских операций, может быть признан соответствующим квалификационным требованиям к ответственному сотруднику по ПОД/ФТ при наличии у него опыта работы в сфере ПОД/ФТ не менее двух лет <4>. -------------------------------- <4> См.: п. 4 информационного письма Банка России от 6 марта 2006 г. N 9 "Обобщение практики применения Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" и принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России" // ВБР. 2006. N 18.
И наконец, Банк России подтвердил, что руководитель непосредственно не осуществляющего банковские операции структурного подразделения кредитной организации, имеющий высшее юридическое или экономическое образование и опыт работы в указанной должности более одного года, соответствует квалификационным требованиям, если анализ его должностной инструкции и иных внутренних документов кредитной организации, в которых определяются полномочия данного лица и функции структурного подразделения, в котором работает указанное лицо, позволяет отнести их к деятельности, связанной с осуществлением банковских операций <5>. -------------------------------- <5> См.: п. 3 информационного письма Банка России от 29 сентября 2006 г. N 10 "Обобщение практики применения Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" и принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России" // ВБР. 2006. N 55.
В этой связи лица, планирующие продолжение своей карьеры в качестве ответственного сотрудника по ПОД/ФТ, при оформлении своих должностных инструкций по настоящему месту работы должны указать ряд функций, связанных с банковскими операциями, например подготовка документов для заключения банковских операций, ведение переговоров с клиентами по оказанию банковских услуг, проверка документов или контроль действий сотрудников, одобрение (визирование) отдельных документов, связанных с банковскими операциями, и т. д. Отдельно остановимся на вопросе о возможности совмещения деятельности ответственного сотрудника по ПОД/ФТ с исполнением функций других подразделений финансового учреждения. В настоящее время для ответственных сотрудников по ПОД/ФТ кредитной организации установлен ряд запретов. Так, ответственный сотрудник по ПОД/ФТ кредитной организации не имеет права совмещать свою деятельность с функциями, осуществляемыми подразделением внутреннего контроля (аудита) субъекта финансового мониторинга, а также не вправе подписывать от имени кредитной организации платежные (расчетные) и бухгалтерские документы, а также иные документы, связанные с возникновением прав и обязанностей кредитной организации, их осуществлением и исполнением, а также визировать такие документы, кроме документов по вопросам, относящимся к исключительной компетенции ответственного сотрудника по ПОД/ФТ кредитной организации <6>. -------------------------------- <6> См.: п. 2.10.8 письма ЦБ РФ от 13 июля 2005 г. N 99-Т "О методических рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // Вестник Банка России. 2005. N 37.
Данное положение позволяет говорить о том, что в ряде случаев данное должностное лицо вправе совмещать деятельность, относящуюся к его исключительной компетенции, с осуществлением иных функций. Так, например, ответственный сотрудник по ПОД/ФТ может совмещать работу с деятельностью по управлению рисками или валютным контролем, а также с работой в правовом подразделении кредитной организации. На наш взгляд, в основу возможности совмещения функций ответственного сотрудника с другими функциями в кредитной организации, как, впрочем, и в любом другом финансовом институте, должно быть поставлено наличие конфликта интересов. Иными словами, осуществление ответственным сотрудником по ПОД/ФТ дополнительных функций не должно стать для него причиной отказа от выполнения тех или иных мер по ПОД/ФТ. Отдельно подчеркнем, что еще в 2002 г. Банк России указал, что "наделение руководителя (сотрудника) службы внутреннего контроля функциями ответственного сотрудника, по мнению Департамента валютного регулирования и валютного контроля Банка России, не позволит ему надлежащим образом осуществлять контроль за соблюдением сотрудниками кредитной организации требований федерального законодательства в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма <7>. -------------------------------- <7> См.: п. 2.7 информационного письма Банка России от 29 ноября 2002 г. N 2 "Обобщение практики применения Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" // ВБР. 2002. N 72.
Не менее интересным является вопрос о возможности осуществления одним лицом функций ответственного сотрудника по ПОД/ФТ в нескольких организациях, в особенности в организациях, входящих в банковский холдинг или группу. Так, в США допускается выполнение одним лицом функций ответственного сотрудника нескольких зависимых, аффилированных между собой организаций - участников торгов Нью-Йоркской фондовой биржи (NYSE), в этом случае требуется согласие организатора торгов <8>. -------------------------------- <8> Santangelo B., Sung-Hee Suh. Anti-Money Laundering Regulations Applicable to Broker-Dealers. 2008. P. 18-8.
Положительным аспектом данного совмещения является то, что одно лицо будет системно подходить к вопросу организации системы ПОД/ФТ в дочерних и зависимых обществах. Иными словами, системный подход к деятельности нескольких организаций должен дать определенный синергетический эффект на уровне банковской группы или холдинга. Таким образом, в целях реализации "рискового" подхода кредитная организация, как и любой другой финансовый институт - субъект финансового мониторинга, должна самостоятельно решать вопрос о возможности внутреннего совмещения у ответственного сотрудника по ПОД/ФТ кредитной организации в зависимости от размера кредитной организации, количества внутренних и территориальных подразделений, объема операций и направлений деятельности, не допуская возникновения конфликта интересов <9>. -------------------------------- <9> См.: письмо Банка России от 1 августа 2006 г. N 105-Т "О документах Вольфсбергской группы", в котором орган банковского надзора изложил основные положения Руководства Вольфсбергской группы по разработке подхода, основанного на оценке риска, для управления рисками отмывания денег (Wolfsberg Statement Guidance on a Risk Base Approach for Managing Money Laundering Risks), касающееся деятельности финансовых организаций в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем // ВБР. 2006. N 43.
В Российской Федерации может стать предметом обсуждения вопрос о возможности предоставления услуг по организации и обеспечению функционирования системы финансового мониторинга независимыми специализированными организациями, иными словами, вопрос о передаче ряда организационных функций, таких, как: 1) составление необходимых организационных документов, в том числе правил внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ; 2) выявление операций в рамках обязательного и факультативного мониторинга; 3) обучение сотрудников субъекта финансового мониторинга. Оговоримся, что этот перечень функций, который может быть передан на "аутсорсинг", не является исчерпывающим. К основным преимуществам данного вида услуг можно было бы отнести: 1) профессионализм и компетентность сотрудников специализированной компании; 2) их относительную независимость при контроле, так как сама организация в отличие от кредитной организации не осуществляет банковские операции; 3) сокращение операционных расходов на содержание постоянных штатных единиц. Оговоримся, что подобного рода инициатива, несомненно, потребует внесения изменения в действующее российское законодательство о ПОД/ФТ, которое прямо предусматривает наличие ответственного сотрудника по ПОД/ФТ в штате субъекта финансового мониторинга. Кроме того, необходимо будет решить вопрос с соблюдением положений о банковской тайне, к которой данная организации в силу своих функций будет иметь доступ, и многое другое. Вместе с тем достоинства данного нововведения, прежде всего в сфере экономии материальных и операционных затрат, также трудно отрицать. В действующем российском законодательстве прямо не предусмотрены функции ответственного сотрудника по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, однако, исходя из практики деятельности субъектов финансового мониторинга, следует выделить следующие функции. Во-первых, ответственный сотрудник по ПОД/ФТ ответствен за организацию разработки и обеспечение реализации требований правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее - Правила), других корпоративных документов, регламентирующих вопросы выполнения требований нормативных актов по ПОД/ФТ в финансовой организации. В связи с этим ответственный сотрудник по ПОД/ФТ разрабатывает внутренние документы в сфере ПОД/ФТ, а также локальные нормативные акты (положения, инструкции и т. д.), детализирующие положения Правил. Во-вторых, ответственный сотрудник по ПОД/ФТ организует мониторинг исполнения в кредитной организации Правил, нормативных документов в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Иными словами, контролирует соблюдение субъектом финансового мониторинга, его сотрудниками внутренних нормативных актов в сфере ПОД/ФТ. В-третьих, для данного должностного лица немаловажной функцией является функция по организации и участию в работе по обучению и совершенствованию квалификации сотрудников финансовой организации по вопросам ПОД/ФТ. Ответственный сотрудник также консультирует сотрудников по вопросам, возникающим при реализации Правил и иных локальных документов. В-четвертых, ответственный сотрудник по ПОД/ФТ осуществляет анализ сведений о клиентах/выгодоприобретателях и проводимых ими операциях, а также подготавливает принятие решений по поступающим сообщениям об обнаруженных операциях, связанных с отмыванием преступных доходов или финансированием терроризма в кредитной организации. В-пятых, немаловажной является функция по организации и обеспечению предоставления финансовой организацией в Росфинмониторинг сообщений об операциях в рамках обязательного и факультативного финансового мониторинга. В-шестых, в целях осуществления контроля со стороны органов управления субъекта финансового мониторинга ответственный сотрудник по ПОД/ФТ представляет отчет о результатах своей работы за определенный период, как правило, на ежеквартальной, полугодовой или годовой основе. И наконец, в-седьмых, ответственный сотрудник по ПОД/ФТ взаимодействует с представителями Банка России, Росфинмониторинга и иных надзорных органов по вопросам противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Одним из аспектов данной работы является оказание содействия уполномоченным представителям надзорных органов, в данном случае - представителям Банка России, при проведении ими инспекционных проверок деятельности Банка по вопросам ПОД/ФТ. Для реализации возложенных на него функций ответственный сотрудник по ПОД/ФТ наделяется рядом полномочий. Ответственный сотрудник по ПОД/ФТ вправе получать от руководителей и сотрудников подразделений кредитной организации необходимые распорядительные и бухгалтерские документы, в том числе снимать копии с документов, получать копии файлов, копии любых записей, хранящихся в локальных вычислительных сетях и автономных компьютерных системах, а также входить в помещения подразделений субъектов финансового мониторинга, а также в помещения, используемые для хранения документов (архивы), наличных денег и ценностей (денежные хранилища), компьютерной обработки данных (компьютерные залы) и хранения данных на машинных носителях. В ходе исполнения своих должностных обязанностей ответственный сотрудник по ПОД/ФТ финансовой организации обеспечивает сохранность всех полученных документов и возврат всех оригиналов документов, а также соблюдает конфиденциальность информации, полученной в ходе осуществления финансового мониторинга. При обращении к опыту зарубежных стран, таких, как Испания, Катар, Саудовская Аравия, Великобритания, Германия, мы увидим, что ответственные сотрудники по ПОД/ФТ в иностранных кредитных организациях имеют похожий набор полномочий в сфере финансового мониторинга. Среди функций ответственного сотрудника по ПОД/ФТ в зарубежных субъектах финансового мониторинга выделим: 1) разработку внутренней документации в сфере ПОД/ФТ и обеспечение реализации закрепленных в них процедур; 2) ежедневный мониторинг за внутренней системой ПОД/ФТ; 3) сбор, анализ и направление информации о необычных операциях в зарубежное подразделение финансовой разведки; 4) взаимодействие с национальными подразделениями финансовой разведки и иными контрольными органами, и наконец, 5) обучение сотрудников по вопросам ПОД/ФТ. Иными словами, функции отечественных и зарубежных ответственных сотрудников по сути своей практически идентичны. Проводя параллели с деятельностью подразделений финансовых разведок, которые являются координаторами вопросов ПОД/ФТ на уровне отдельного государства, ответственный сотрудник по ПОД/ФТ кредитной организации является центральным звеном системы ПОД/ФТ в отдельно взятой кредитной организации. И в заключение отметим, что одним из путей дальнейшего совершенствования организации системы ПОД/ФТ в финансовых институтах является пристальное внимание к вопросам общественно-экономической значимости роли ответственного сотрудника по ПОД/ФТ. Подчеркнем, что вопрос престижности работы в качестве ответственного сотрудника по ПОД/ФТ остается актуальным как в России, так и за рубежом. Как известно, малопрестижная работа является одной из главных причин нехватки квалифицированных кадров. На наш взгляд, последний должен рассматриваться как один из руководителей финансовой организации, вплоть до назначения его на должность заместителя единоличного исполнительного органа финансовой организации, что даст возможность субъекту финансового мониторинга определять риски, связанные с ПОД/ФТ еще на стадии обсуждения тех или иных операций, планируемых к проведению. Возможным вариантом является введение данного сотрудника в состав коллегиального исполнительного органа без права голоса, что позволит сотруднику давать анализ тем или иным инициативам уже на стадии их возникновения и консультировать на предмет их реализации с точки зрения обеспечения неукоснительного соблюдения требований российского и зарубежного законодательства в сфере ПОД/ФТ. Следует рассмотреть вопрос о введении добровольного негосударственного института сертификации/аттестации деятельности ответственных сотрудников по ПОД/ФТ. Например, в США ряд саморегулируемых организаций проводит соответствующие семинары со сдачей соответствующих экзаменов на звание "сертифицированный сотрудник по ПОД/ФТ" <10>. -------------------------------- <10> Официальный сайт Ассоциации сертифицированных ответственных сотрудников по ПОД/ФТ. URL: http://acams. org/aboutACAMS. aspx.
На наш взгляд, в настоящее время данные функции можно было бы возложить на саморегулируемые организации в различных областях финансовых рынков (АРБ - кредитные организации, НАУФОР - профессиональные участники рынка ценных бумаг и другие). Передача подобных функций государственным органам, а также введение обязательной сертификации, на наш взгляд, не представляется целесообразным в целях исключения коррупционной составляющей.
Название документа