О роли, видах, содержании и сущности локальных нормативных актов в структуре юридического механизма управления работниками
(Драчук М. А.) ("Университетский издательский консорциум "Юридическая книга", 2008) Текст документаО РОЛИ, ВИДАХ, СОДЕРЖАНИИ И СУЩНОСТИ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ В СТРУКТУРЕ ЮРИДИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ РАБОТНИКАМИ
М. А. ДРАЧУК
Драчук Мария Александровна - кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.
Локальный <1> уровень правового (нормативного) регулирования, объективно сформировавшийся в составе частноправовых отраслей и перешедший в сферу действия отдельных публично-правовых образований, необходим для организации внутреннего правопорядка первичных структурных коллективных формирований - ассоциаций граждан, наиболее распространенными из которых на сегодняшний день стали юридические лица. Специфика корпорации, проявляющаяся в том числе через локальную систему юридических установлений, - это одно из условий ее уникальности, а следовательно, и коммерческой привлекательности для внешних контрагентов и присоединяющихся к данному бизнесу работников. Государство, издавна декларирующее принцип запрещения вмешательства кого-либо (в том числе и самого государства) в частные дела, вынуждено было смириться с объективной потребностью права переместиться и на локальный уровень, в связи с чем и появились первые внутрифирменные нормы, на первом этапе своего существования носившие в основном экономический характер. -------------------------------- <1> От лат. locus - место, localis - местный.
Локальные нормы права обеспечивают оперативное и эффективное воздействие на общественные отношения, возникающие в процессе объединения. Однако при определении роли и места локальной нормы в системе социальных регуляторов мы так или иначе сталкиваемся с проблемой пределов правового регулирования в части решения вопроса о возможности отнесения внутренних установлений корпорации (ассоциации, коллективного субъекта права) к праву вообще. Долгое время корпоративные нормы считались самостоятельным видом социального регулятора наряду с правом. Дело в том, что право является универсальным, приоритетным для государства, но не единственным социальным регулятором; его нормы не имеют всеобъемлющего характера в жизни общества, и отдельно взятая корпорация не может быть только объектом правового регулирования, так как ей присущи все признаки субъекта права, а следовательно, собственные воля, цели и ценности. Вследствие этого суды не защищали права члена корпорации, исключенного из нее по внутренним правилам организации, и свобода корпоративного нормотворчества могла бы в таком ключе процветать, если бы не то, что сама юридическая фикция коллективного субъекта права с момента ее возникновения поддерживается юридическими нормами, т. е. признается прежде всего правом и в связи с этим защищается государством. Иными словами, без права нет никакой уверенности в том, что корпорация существует и легально действует как самостоятельное лицо. С этой точки зрения корпоративные правила поведения являются результатом не только саморегуляции, локального "поднормативного" регулирования, но и централизованного нормативного регулирования со всеми его признаками и системными требованиями, поскольку существование и содержание локальных норм может и должно контролироваться государством в той мере, в которой это необходимо для достижения приоритетных государственных целей и решения текущих задач. Следовательно, исключать корпоративные нормы из механизма правового регулирования и противопоставлять их юридическим нормам неправильно; можно говорить лишь о том, что правом практически не регулируются и не могут регулироваться (а государством - запрещаться и контролироваться) корпоративные обычаи и отношения, что можно было бы назвать фактическими корпоративными нормами, не относящимися к сфере действия права. Они либо юридически безразличны, либо преследуются по закону и наказуемы, как, например, корпоративные правила организованных преступных группировок. Напротив, отсутствие взаимосвязи социальных регуляторов, если мы вообще признаем самостоятельность корпоративных правил, наверняка приведет к тому, что установленные государством через юридические нормы гарантии прав человека и гражданина не будут обеспечены в должной мере, если интересы корпорации войдут в противоречие с юридической нормой, т. е. с усредненным интересом общества. Например, исключение работника из корпорации за нарушение локальных норм - это увольнение, и было бы неверным оставить этот вопрос без участия государства в его решении. Следовательно, для отдельных видов корпоративных отношений законодатель устанавливает обязательные стандарты, которым они должны соответствовать, и, например, для увольнения возникают законодательные пределы и процедурные требования, по которым корпоративное правило должно войти в соответствие с юридическим. Иными словами, принцип отнесения локальных норм корпорации к механизму правового регулирования таков: если локальная норма может затруднить или ограничить основные права и свободы человека и гражданина, она может быть предметом государственного вмешательства в сферу корпоративной саморегуляции (практика показала, что так, собственно, и появились трудовое и корпоративное гражданское право). Тем не менее юридический механизм регулирования корпоративных отношений в рыночной экономике практически всегда предусматривает сочетание централизованных норм с диспозитивными, хотя изменение, конкретизация или принятие последних не являются обязательными. В этой части локальное корпоративное право может считаться формой проявления именно частных начал правового регулирования. Необходим некий баланс частного и публичного в праве, на стыке которого допускаются и принимаются локальные корпоративные нормы. Таким образом, получается, что нормативное регулирование в его широком значении осуществляется на принципах саморегуляции общественных (в том числе корпоративных) отношений, которые по мере необходимости формируются государством в особый механизм, у которого имеются объективные и субъективные пределы воздействия на общественные отношения. Корпоративное право в этом смысле - это система правил поведения саморегулируемого коллективного субъекта частного права. При этом корпорации могут быть сложными структурированными образованиями, как, например, Всероссийский профсоюз или Федеральная адвокатская палата. Корпоративные нормы таких субъектов не являются локальными в том значении, которое обычно придается подобного рода норме, хотя и не имеют какой-либо собственной специфики; при этом локальными, скорее, будут правила отдельных структурных подразделений, из которых объективно будут состоять и профсоюз, и объединение адвокатов, и любая другая крупная корпорация. Следовательно, локальные нормативные акты трудового права - одна из отраслевых разновидностей корпоративных нормативных регламентов. Кроме локальных норм трудового права есть еще локальные административные акты, локальные акты социально-обеспечительного характера, финансовые локальные акты и т. д. <2>, составляющие систему источников корпоративного права в объективном его понимании. Локальные нормативные акты весьма многочисленны и разнообразны, в связи с чем их можно классифицировать по многим основаниям. -------------------------------- <2> См., напр.: Кашанина Т. В. Корпоративное право: Учебник. М., 2006. С. 216 и сл.; Самигуллин В. К. Локальные нормы в советском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1975. С. 9.
Прежде всего, можно обозначить несколько групп локальных нормативных актов по их взаимной юридической силе. Локальным актом высшей юридической силы в организации следует признать ее устав (за исключением хозяйственных товариществ, где из учредительных документов имеется только учредительный договор). В определенных законом случаях вместо устава может использоваться положение об организациях соответствующего вида, и если последнее принято с диспозитивными допущениями, то оно по своей природе в части измененных диспозитивных норм полностью аналогично уставу. По отношению к третьим лицам учредительный договор имеет более низкую (подчиненную) юридическую силу, чем устав, если в организации в силу прямого указания закона имеются оба этих документа, так как с позиций гражданского права эти акты равны по статусу, но устав принимается позже, а потому действует преимущественно. Следом по юридической силе идет коллективный договор. Противоречия, возникающие между уставом организации и прочими локальными актами, например коллективным договором, подлежат разрешению в пользу устава (хотя на практике уставы редко затрагивают вопросы регулирования трудовых отношений, иногда это случается). Наконец, все иные локальные нормативные акты по умолчанию законодателя имеют равную юридическую силу по отношению друг к другу, независимо от их отраслевой принадлежности. Однако не исключено, что самими локальными актами (например, уставом или коллективным договором) в организации будет введена особая иерархия источников ее локального права, допустим, в зависимости от положения принявшего данный акт органа или в зависимости от даты принятия документа. В силу отсутствия прямых запретов, локальное коллизионное право может разрабатываться и закрепляться в отдельном специализированном локальном акте или содержаться в нескольких из них. Таким образом, проблемы национального коллизионного права могут уже сейчас успешно решиться на уровне отдельно взятой организации. Также локальные нормативные акты можно классифицировать по субъектам, принимающим участие в их создании <3>; это может быть единоличное решение основного субъекта локального нормотворчества (организации) или сочетание его компетенции с правами факультативного субъекта (коллектива работников). -------------------------------- <3> Подробнее см.: Айман Т. О. Трудовое право: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 35; Кашанина Т. В. Корпоративное право. С. 216.
По сроку действия локальные акты подразделяются на акты постоянного действия (устав, правила внутреннего трудового распорядка и т. п.), которые сохраняют свою юридическую силу в течение всего времени до их отмены, приостановления, изменения, и акты с определенным сроком действия, устанавливаемым либо в централизованном порядке (коллективный договор), либо самим локальным актом (как правило, это штатное расписание, связанное с конкретным бизнес-планом на конкретный срок или с законом о бюджете на конкретный календарный период). По пространственному критерию локальные акты делятся на применяемые: 1) в пределах организации в целом; 2) в ее структурных подразделениях (при этом не должен нарушаться принцип недопущения дискриминации, т. е. локальное нормотворчество в структурных подразделениях должно быть объективно обусловлено наличием производственной специфики, особых условий работы, местом нахождения структурного подразделения и т. д.). Кроме того, локальные акты могут подразделяться на общие и специальные, регулятивные и охранительные, материальные и нематериальные (процедурные, процессуальные и организационные) <4>. -------------------------------- <4> Подробнее см.: Скобелкин В. Н. Трудовые правоотношения. М., 1999; Он же. Обеспечение трудовых прав рабочих и служащих: Нормы и правоотношения. М., 1982; Скобелкин В. Н., Передерин С. В., Чуча С. Ю., Семенюта Н. Н. Трудовое процедурно-процессуальное право: Учеб. пособие / Под ред. В. Н. Скобелкина. Воронеж, 2002.
По форме закрепления выделяют локальные нормативные правовые акты (например, устав юридического лица, правила внутреннего трудового распорядка) и локальные нормативные договоры (коллективный договор; соглашение, заключаемое коллективом и работодателем в ходе коллективного трудового спора; учредительный договор юридического лица, приобретающий нормативное содержание в части определения компетенции органов управления и должностного лица - управляющего). В отличие от нормативных договоров, число которых крайне невелико, локальные нормативные правовые акты можно классифицировать более дробно в силу их фактической распространенности и юридического многообразия форм. Так, по процедуре принятия локальные нормативные правовые акты можно разделить на: 1) принимаемые уполномоченным органом организации единолично (таких актов большинство, так как локальное нормотворчество в первую очередь оформляет организационное единство юридического лица либо хозяйскую власть работодателя; к этой группе следует отнести все локальные акты корпоративного права); 2) принимаемые уполномоченным органом организации как работодателя с учетом мнения представительного органа работников; 3) принимаемые уполномоченным органом организации как работодателя по согласованию с представительным органом работников. В. К. Самигуллин предлагает именовать эти способы односторонне-единоначальным, односторонне-коллективным и согласительно-договорным соответственно <5>. -------------------------------- <5> Самигуллин В. К. Локальные нормы в советском праве. С. 10.
По критерию санкционированности можно выделить три группы локальных нормативных правовых актов <6>: 1) локальные акты, предусмотренные ГК и ТК РФ, т. е. акты, право принятия которых делегировано государством; последнее определяет основное содержание, пределы, сферу, сроки их действия, порядок их разработки и т. д.; 2) локальные акты, не предусмотренные ГК РФ и ТК РФ, но признаваемые иными правовыми актами, которые определяют вопросы содержания и процедуры принятия данных локальных актов (например, штатное расписание упоминается в Постановлении Правительства РФ от 5 августа 2008 г. N 583) <7>; 3) акты, не упомянутые централизованными и иными правовыми актами, но активно используемые в корпоративной практике (например, регламент проведения общего собрания акционеров). -------------------------------- <6> Хныкин Г. В. Локальные источники российского трудового права: теория и практика применения: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 14. См. также: Хныкин Г. В. Понятие, признаки и классификация локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права // Законодательство. 2004. N 11. <7> СЗ РФ. 2008. N 33. Ст. 3852.
В зависимости от предмета регулирования локальные нормативные правовые акты можно подразделить по институтам трудового права (социальное партнерство и сотрудничество; рабочее время и время отдыха, заработная плата, нормирование труда и т. д.) <8> или по организационно-правовым формам юридических лиц, органов власти и общественных объединений. По степени обобщенности выделяют комплексные (например, устав, правила внутреннего трудового распорядка) и институциональные (например, положение о департаменте правового обеспечения) локальные акты. -------------------------------- <8> Скобелкин В. Н., Передерин С. В., Чуча С. Ю., Семенюта Н. Н. Трудовое процедурно-процессуальное право. С. 216.
И. С. Шиткина предлагает разделять локальные нормативные акты в зависимости от их функционального назначения на следующие группы: 1) акты, определяющие основы локального нормотворчества; 2) акты, определяющие правовой режим имущества организации: - устанавливающие правовой режим и процедуру изменения уставного капитала юридического лица; - регулирующие проблему создания фондов и резервов юридического лица; 3) акты, регулирующие процедурные вопросы создания и деятельности органов управления организации; 4) акты, обеспечивающие управление работниками организации; 5) акты, определяющие организацию внутренней производственно-хозяйственной деятельности компании <9>. -------------------------------- <9> Шиткина И. С. Правовое обеспечение деятельности акционерного общества. Комплект локальных нормативных актов. М., 1997. С. 11.
Похожая классификация приведена в работах специалистов по корпоративному праву Т. В. Кашаниной и Е. А. Сударьковой. Так, они предлагают выделять: 1) акты, регулирующие вопросы учреждения организации (уставы, положения о филиалах и представительствах компании, регламенты проведения общих собраний участников корпорации и т. д.); 2) акты, регулирующие финансовые вопросы (о порядке изменения уставного капитала; о фондах и резервах; о распределении (использовании) прибыли; об организации отчетности); 3) акты, регулирующие операции с ценными бумагами (положения о ведении реестра владельцев ценных бумаг, о размещении ценных бумаг, о порядке приобретения и выкупа акционерным обществом размещенных акций, о выпуске и обращении облигаций, о порядке выплаты дивидендов по акциям и процентов по облигациям и т. д.); 4) акты, регулирующие вопросы управления организацией (бизнес-план; положение об общем собрании участников корпорации; регламент проведения общего собрания участников корпорации; правила документооборота; положения об органах управления организации и ее структурных подразделениях; акты о движении информации и ее конфиденциальности); 5) акты, регулирующие применение труда (положение о персонале; коллективный договор; правила внутреннего трудового распорядка; положения о материальном и моральном поощрении работников, о системе найма и оплаты труда работников, о премировании руководящих работников, специалистов и служащих, о премировании рабочих, о выплате вознаграждения за общие результаты работы организации, о социальной защите работников, о выдаче беспроцентных или целевых ссуд на строительство и приобретение жилья и т. д.); 6) акты, регулирующие договорную работу в организации (положения о сделках, связанных с приобретением или отчуждением имущества, о порядке заключения и исполнения договоров, о порядке разработки и принятия локальных нормативных актов, о порядке ведения претензионно-исковой работы и т. д.) <10>. -------------------------------- <10> Кашанина Т. В., Сударькова Е. А. Акционерное право: Практический курс. М., 1997. См. также: Сударькова Е. А. Акционерное общество: образцы важнейших внутренних документов. М., 1996.
Значение локальных актов организационного характера в структуре корпоративных отношений очень велико. Тем не менее для сферы трудового права организационное единство - это внешнее, уже заданное свойство организации-работодателя (в том числе предпринимателя, действующего без образования юридического лица), что исключает право работников оспаривать решения и нормы такой природы либо требовать учета их мнения по вопросам из области правомочий собственника имущества. Как следствие, нормотворческие возможности коллектива работников в качестве факультативного субъекта отношений корпоративной саморегуляции ограничены только областью дисциплины труда или правил внутреннего трудового распорядка. В. М. Лебедев предлагает ввести в число локальных актов, регулирующих деятельность организации, нормативные технические акты смешанной природы, или "документы технологического процесса" <11>. С данным предложением следует согласиться. Как известно, наряду с нормами права (общеобязательными правилами поведения) существуют и иные виды регуляторов, как социальных, так и технических. Нормы, не имеющие правового характера и значения, также могут быть закреплены в письменной и иной документальной форме, например, в инструкциях, в которых определяются правила обращения с электротехникой, станками, оборудованием и т. д. Эти акты являются нормативными, но не правовыми, так как они содержат технические, а не юридические нормы. -------------------------------- <11> См. об этом: Лебедев В. М. Локальные нормативные акты, регулирующие наемный труд // Российская юстиция. 2002. N 8.
Кроме того, существуют смешанные акты, в которых, с одной стороны, содержатся определенные требования технического (технологического) характера, а с другой - устанавливается запрет на нарушение этих требований, содержится указание на вид и меру следующей за нарушением юридической ответственности. Такие акты некоторые ученые относят к нормативным правовым, а другие помещают в особую группу (мы склоняемся ко второй точке зрения). Однако в любом случае на локальном уровне они присутствуют и представлены большим числом разновидностей, что требует обязательного упоминания о такого рода источниках локального права. Еще одной проблемой классификации локальных нормативных правовых актов (равно как и их существования) является часто предлагаемое деление их на обязательные и необязательные. Она порождается избранной законодателем формулировкой ст. 8 ТК РФ, которая закрепляет правило о том, что работодатель принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными актами, коллективным договором, соглашениями. Из этой формулировки не ясно, является принятие локальных актов правом или обязанностью работодателя. Далее следует норма о том, что в определенных случаях работодатель при принятии локальных нормативных правовых актов учитывает мнение представительного органа работников. Сказанное позволяет отдельным ученым сделать вывод о том, что принятие локальных актов - обязанность работодателя, хотя ст. 22 ТК РФ уже включает локальное нормотворчество в разряд прав последнего. Если обратиться к другим статьям ТК РФ, то можно увидеть, что ни один подход законодатель не выдерживает до конца. Например, в ст. 68 ТК РФ сказано, что при приеме на работу работодатель обязан ознакомить работника с действующими в организации правилами внутреннего трудового распорядка и иными локальными нормативными актами, имеющими отношение к трудовой функции работника, т. е. презюмируется их наличие в организации. В императивной форме ТК РФ говорит о применении к регулированию трудовых отношений норм таких локальных актов, как: штатное расписание (ст. 57 ТК РФ); правила внутреннего трудового распорядка (ст. ст. 56, 189, 190 ТК РФ); локальный нормативный акт о правилах осуществления передачи персональных данных работника в пределах одной организации, у одного индивидуального предпринимателя (абз. 5 ч. 1 ст. 88 ТК РФ); график сменности (ст. 103 ТК РФ); график отпусков (ст. 123 ТК РФ). При этом отсутствуют какие-либо специальные санкции за то, что какой-то локальный нормативный акт в компании не принят или принят с нарушением обычной формы. Иначе говоря, достаточной четкости в вопросе полномочий организации как работодателя по принятию локальных нормативных правовых актов нет. Это дает основание некоторым ученым говорить о "целесообразных" локальных актах, в чем, в принципе, есть рациональное зерно. Так, Г. В. Хныкин полагает, что "было бы целесообразно утверждать в организации как минимум следующие локальные акты: 1) штатное расписание; 2) правила внутреннего трудового распорядка; 3) должностные инструкции; 4) положение об оплате труда; 5) инструкции по охране труда; 6) положение о комитетах (комиссиях) по охране труда" <12>. -------------------------------- <12> Хныкин Г. В. Локальные источники российского трудового права. С. 20.
Если обратиться к нормам ГК РФ и отдельных законов о различных видах организаций, то очевидным становится факт обязательности только тех локальных нормативных актов, которые выполняют функцию учредительных документов. Без них существование корпорации (ассоциации) как самостоятельного субъекта права ставится под сомнение, хотя в сфере публичного права бывают исключения из этого правила (например, согласно ч. 1 п. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <13> государственная корпорация создается на основании федерального закона). -------------------------------- <13> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
В трудовом праве обязательных локальных актов нет - в этом следует согласиться с М. В. Лушниковой и А. М. Лушниковым <14>, несмотря на то что данная точка зрения в науке трудового права не является превалирующей. Единственное исключение названные авторы делают для инструкций по охране труда, однако их локальный характер также вызывает некоторые сомнения, поскольку работодатель несет ответственность за их составление и содержание только в случае отсутствия централизованного регулирования в области соответствующего технического стандарта (это обычно бывает тогда, когда происходит изобретение нового механизма или технологии, и продолжается до момента закрепления технических характеристик нового изобретения на уровне государства в качестве "наилучшей технологии", за которой уже следует централизация правил охраны труда и техники безопасности для вновь изобретенного технологического процесса). -------------------------------- <14> Лушникова М. В., Лушников А. М. Очерки теории трудового права. СПб., 2006. С. 484.
Исключения из обязательности отдельных локальных актов могут быть сделаны для государственных и муниципальных организаций в целях оптимальной организации бюджетного финансирования. Например, многие нормативные акты бюджетного законодательства упоминают такой локальный акт, как штатное расписание (хотя Бюджетный кодекс РФ в числе обязательных условий получения бюджетного финансирования штатное расписание прямо не называет). Но любое исключение из общего правила должно быть обоснованным, так как общий принцип ст. 1 ГК РФ о запрещении произвольного вмешательства кого бы то ни было в частные дела является более высоким по своему статусу в системе права, чем отдельная норма, предписывающая вид или структуру неизвестно почему и для чего ставшего обязательным локального нормативного акта. Возвращаясь к вопросу о видах локальных нормативных актов, обозначим позицию Г. В. Хныкина, который предлагает различать по форме выражения (наименованию): а) договоры, соглашения; б) уставы, положения; в) правила; г) инструкции; д) перечни; е) графики; ж) процедуры; з) стандарты; и) случаи и порядки; к) приказы <15> (ранее этой точки зрения придерживался В. К. Самигуллин, но это было оправдано особенностями исторической эпохи) <16>. Сейчас эта точка зрения не вполне соответствует сути локального нормотворчества, равно как и позиции современного законодателя. В связи с этим остановимся подробнее на понятии формы локального нормативного акта, а также общих требованиях к его содержанию и юридической технике его создания. -------------------------------- <15> Хныкин Г. В. Понятие, признаки и классификация локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права // Законодательство. 2004. N 11. <16> Самигуллин В. К. Локальные нормы в советском праве. С. 13.
Итак, любой юридический акт должен соответствовать требованиям стабильности, конкретности, полноты, демократичности, отражать государственную волю и своевременно обновляться <17>. Для придания локальному нормативному акту юридической силы и обеспечения его исполнения необходимо соблюдение определенных правил, а именно его издание уполномоченным на то органом и только в пределах его компетенции, документальная (письменная) форма акта, скрепленная подписью (одной или несколькими в зависимости от ситуации) уполномоченного лица, доступность текста для понимания и однозначность его толкования и т. д. Эти правила отдельно устанавливаются для формы локального нормативного акта (внешней и внутренней), а также для его содержания. -------------------------------- <17> См. подробнее: Кашанина Т. В. Юридическая техника: Учебник. М., 2007. С. 144 - 148.
По мнению С. С. Алексеева, к общим требованиям формы нормативных актов относятся: реквизиты нормативного документа; единство и внутренняя логика в его тексте; структурная организация (дифференциация) текста; единая терминология и стиль документа; средства и методы, облегчающие пользование нормативным актом (приложения, примечания и т. п.) <18>. -------------------------------- <18> См. подробнее: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 277 - 288; Он же. Общая теория права: Учебник. М., 2008. С. 490 - 494.
К внешней форме относятся реквизиты правового акта: название вида правового акта и его наименование; наименование органа, его издавшего; дата принятия акта и его номер (если таковой требуется для данного вида актов); факультативно указываются дата и место подписания документа, полное наименование должности лица, подписавшего нормативный акт, его фамилия, имя и (если есть) отчество либо инициалы <19>. На оригинале документа ставится личная подпись того, кто уполномочен на его принятие (утверждение) и/или подписание. -------------------------------- <19> Кашанина Т. В. Юридическая техника. С. 123 - 124.
Как уже было сказано, для локальных нормативных актов нет сколько-нибудь конкретного требования относительно их вида (формы). Так, в ГК РФ и ТК РФ встречаются уставы, положения, правила, перечни, договоры, соглашения, инструкции, стандарты, порядки, приказы, распоряжения и т. п. В силу положений ст. 1 ГК РФ в случаях, прямо не предусмотренных законом, можно принять любой акт на усмотрение соответствующих субъектов. Например, это может быть Регламент проведения общего собрания участников общества с дополнительной ответственностью, Кодекс корпоративной этики, Миссия (Философия) компании, Указ о награждении и пр. Законодатель не должен вмешиваться в эту часть корпоративного нормотворчества, иначе будут нарушены его принципы. Но есть одно исключение из данного правила, причем вполне рациональное, - для учредительных документов корпорации: здесь несоблюдение формы влечет за собой отказ в государственной регистрации юридического лица <20>. -------------------------------- <20> См. ст. ст. 12, 23 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431).
Единственное, за что может последовать ответственность субъекта правотворческой деятельности, - это нарушение правил относительно необходимости учета мнения представительного органа работников по данному предмету правового регулирования. Так, если вместо правил внутреннего трудового распорядка принимается кодекс дисциплинарного поведения сотрудников компании, а по ст. 190 ТК РФ необходим учет мнения представительного органа работников для правил, то, скорее всего, следует по аналогии учесть мнение коллектива и при принятии кодекса. Законодатель, зная о такого рода сложностях, требует согласовывать многие локальные акты трудового права с представительным органом работников не по его форме (ее названию), а по содержательному принципу (см. ст. ст. 81, 135 и др. ТК РФ), например, локальные акты об аттестации работников, об оплате труда и т. д. Такой подход следовало бы выдержать для всех локальных актов трудового права, если их обязательный для утверждения перечень в законе отсутствует, либо закрепить в ТК РФ общую норму о том, что все локальные нормы, которые затрагивают права наемных работников и касаются вопросов дисциплины труда (но не его технологии и организации), должны приниматься с учетом мнения представительного органа таких работников либо по соглашению с ним, если таковой орган у трудового коллектива создан и функционирует. Структура нормативного акта обусловлена его содержанием, поэтому у каждого из них имеется собственная логика построения текста и расположение его внутри документа с использованием различных выработанных практикой структурных единиц (заголовки, оглавление, преамбула, части, разделы, главы, параграфы, статьи, пункты, подпункты, абзацы, примечания, приложения, заключительные положения и т. д.). Не останавливаясь подробно на каждой из них подробно, согласимся с Т. В. Кашаниной в том, что обычно все структурные единицы нормативного акта во избежание путаницы должны иметь сквозную нумерацию, крупные структурные единицы - собственные заголовки, выполняющие информационную функцию. Нормативный материал обычно располагается от более важных предписаний к менее важным, исключение следует за правилом, после обязанностей следует ответственность за их невыполнение, а материальные предписания располагаются перед процедурными, последние - перед процессуальными <21>. Тем не менее окончательное решение вопроса о структуре локального нормативного акта законодатель оставляет за субъектами локального нормотворчества. -------------------------------- <21> Подробнее см.: Кашанина Т. В. Юридическая техника. С. 208 - 231.
Языковые требования к нормативному правовому акту целесообразно рассматривать, основываясь на языковых (лексических) средствах языка, призванных выражать волю нормоустановителя. Речь идет о нормативных грамматических предложениях, юридических фразеологизмах, словах и аббревиатурах - основных языковых средствах <22>. В соответствии с п. 1 ст. 68 Конституции РФ государственным языком РФ на всей ее территории является русский; следовательно, при создании нормативного документа требуется соблюдение именно его правил, требований и норм. -------------------------------- <22> Законодательная техника: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000. С. 147.
Стиль изложения нормативного документа должен носить нейтрально - беспристрастный оттенок, исключая экспрессию, эмоции, жаргон и прочую ненормативную лексику; слова и выражения должны быть по возможности общеизвестными и исключающими многозначность толкования, а введение новых терминов, в том числе иноязычных, обязательно должно сопровождаться их определениями. Предложения следует делать короткими, повествовательными или утвердительными; допускается использовать конструкции неполного предложения без подлежащего либо с употреблением отвлеченно-обобщенных форм и конструкций, слов "все", "никто", "каждый", "участники", "работники" и т. п. Наконец, текст должен быть читаемым (по размеру, цвету, интенсивности, наличию пробелов и т. д.), иначе можно говорить о форме злоупотребления правом. Пределы локального нормотворчества как регулятивной деятельности управомоченного субъекта могут быть как объективными (императивные нормы законодательства, экономическое положение организации, политический строй в государстве и т. п.), так и субъективными (личностные особенности управляемых субъектов, их интеллектуальный уровень, состояние здоровья и пр.). Однако чаще всего при характеристике этих пределов правоприменители пользуются некоторой правовой фикцией, которая нигде в законодательстве прямо не отражена, хотя чаще всего подразумевается: "Допускается любое изменение диспозитивных норм трудового законодательства в целях улучшения положения наемных работников". Так как корпоративное право сформировано по типу "разрешено все то, что не запрещено законом", в частном праве, в том числе при создании локальных норм, часто устанавливается только один предел корпоративного нормотворчества - запрет на злоупотребление правом. "Злоупотреблять" означает употребить во зло; а "злоупотребление" - поступок, состоящий в незаконном преступном использовании своих прав и возможностей <23>. ГК РФ (ст. 10) предлагает особую санкцию за такого рода правонарушение - отказ в судебной защите права, опороченного злоупотреблением. Однако за пределами судебного спора санкции за недобросовестное поведение не установлены, чем, собственно, пользуются многие участники правоотношений. -------------------------------- <23> Уруков В. Н. Пределы осуществления гражданских прав // Право и экономика. 2007. N 3.
Правоприменительная практика последних лет демонстрирует крайнюю степень распространенности локальных нормативных актов, в которых содержатся разного рода ограничения прав граждан, занимающие "пограничное" положение между законными требованиями корпорации к своему члену и злоупотреблением правами. Так, локальные акты многих организаций устанавливают для работников ничем не мотивированные запреты на курение, переговоры личного характера по телефону, употребление пищи на рабочем месте, нахождение на рабочем месте во внерабочее время, в том числе в обеденный перерыв, и т. п. Вводится форменная одежда или требования к внешнему виду, макияжу, прическе, ограничивается количество и качество ювелирных украшений, длина юбок, предписывается цвет костюмов, галстуков, помады и пр. Многие считают это нарушением своих прав, однако не могут сформулировать, каких именно, особенно когда никакие особенности технологического (производственного) процесса не требуют той специфики поведения работников, которой требует работодатель. Ни ТК РФ, ни тем более ГК РФ не содержат запрета для работодателя или собственника имущества на введение локальных правил поведения работников и в некоторых случаях - иных лиц-контрагентов. Возникает справедливый вопрос: каковы пределы хозяйской власти работодателя и правомочий собственника имущества, и вправе ли корпорация устанавливать для себя такие правила поведения, которые ограничивают свободу личности в вопросах, прямо не относящихся к производственной или имущественной сфере? Ответ кажется очевидным: локальное нормотворчество, будучи делегированным, допускается только в пределах, установленных законодательством, и имеет своей целью его конкретизацию. Но локальные акты корпоративного права, за исключением учредительных документов и положений о филиалах и представительствах, в ГК РФ в принципе не обозначены. По содержанию раскрыты только уставы, причем таким образом, что в них всегда остаются "и другие вопросы", которые можно было бы включить в содержание данного документа. Так, ч. 1 п. 2 ст. 52 ГК РФ указывает, что в учредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. Пункт 3 ст. 11 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" <24>, например, содержит правило о том, что в уставе акционерного общества могут быть "иные положения, предусмотренные настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами". Часть 2 п. 2 ст. 12 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" <25> устанавливает, что "устав общества может также содержать иные положения, не противоречащие настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам". А под иными федеральными законами следует понимать и ГК РФ, и ТК РФ, и Конституцию РФ, хотя понятие "иной федеральный закон" для нее несколько непривычно. -------------------------------- <24> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1. <25> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 785.
В свою очередь ст. 30 Конституции РФ гарантирует свободу объединения. По ч. 4 ст. 189 ТК РФ в правилах внутреннего трудового распорядка могут содержаться "иные вопросы регулирования трудовых отношений у данного работодателя". И так далее по замкнутому кругу: один закон разрешает то, что не запрещает другой, потому что он этого не регулирует. Иными словами, все законодательные акты частного права содержат взаимно бланкетные нормы в вопросе о пределах локального нормотворчества. Из-за этого чаще всего мы не можем признать какое-либо локальное правило незаконным, так как оно может быть принято как некоторое "иное" установление, которое формально ничему ни в каком законе не противоречит. Единственным пределом сегодня чаще всего выступает не норма законодательства, а некоторое общее положение (принцип) права. До недавнего времени сослаться на что-либо как на принцип права также было довольно проблематично, и суды чаще всего не могли обосновать свое, в сущности, верное решение ссылкой на какой-то правовой акт. Поэтому Конституционный и Верховный Суды РФ все чаще стали закреплять в своих постановлениях принципы права, обозначая их как международные. Например, в ч. 2 п. 53 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами РФ Трудового кодекса РФ" <26> указывается на такие признаваемые Российской Федерацией как правовым государством общие принципы, как справедливость, равенство, соразмерность юридической ответственности, законность, ответственность за вину, гуманизм. Так как суды обязаны в своей деятельности руководствоваться не только законами, но и актами высших органов судебной власти, проблема правоприменения временно решена: у судов появилась реальная возможность вынесения решения в соответствии с принципами права. Но, будучи общими идеями, принципы права не предназначены для непосредственного регулирования общественных отношений, ведь они являются только основными началами формирования пределов воздействия на личность нормами права, и их слабая детализация и частое отсутствие письменной формы не могут не приводить к злоупотреблениям. Поэтому принципы права применительно к локальному нормотворчеству организаций (корпораций) должны быть закреплены в ГК РФ и ТК РФ наряду с принципами свободы договора и запрета на вмешательство кого-либо в частные дела. Например, это может быть принцип гуманизма и принцип защиты правовой нормой только объективных потребностей корпорации, вытекающих из специфики рода и вида деятельности. -------------------------------- <26> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 6; 2007. N 3.
Одним из главных объективных пределов локального нормотворчества является финансовое состояние его основного субъекта - организации. При построении системы права нормотворческие функции в случае их делегирования могут предполагать финансирование принимаемых нормативных решений субъектом делегирования, софинансирование либо финансирование своих собственных решений субъектом нормотворческого процесса. Так как в локальном нормотворчестве напрямую задействован собственный интерес субъекта принятия локальной нормы, по умолчанию финансирование всех локальных проектов производится за счет принявшей соответствующую локальную норму организации. Мы можем судить о самофинансировании мероприятий по обеспечению эффективного действия локальных норм организацией-работодателем по ч. 3 ст. 41 ТК РФ, так как основным документом материально-правового характера в организации является коллективный договор; в указанной норме закреплено, что в коллективном договоре с учетом финансово-экономического положения работодателя могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями. В качестве общего вывода можно указать на следующее. В каком-то смысле все локальные акты принимаются в развитие положений учредительного и коллективного договоров, однако существование последних в виде специальных самостоятельных документов необязательно, а иногда и безосновательно. При широком понимании учредительного и коллективного договоров последние существуют в виде совокупности локальных норм и фактически проявляются через всю систему корпоративного нормотворчества, однако в силу сложившихся исторических предпосылок не начинают, а заканчивают формирование системы организационных связей в корпорации. На первом же этапе ее становления принимаются акты императивного характера, у норм которых впоследствии может проявиться партнерская функция - сначала в правоприменении, а затем и нормотворчестве. Данная идея четко не оформлена в законодательстве, однако вытекает из системного его понимания. Единственным в своем роде исключением являются нормы Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <27>, в п. п. 3 - 4 ст. 13 которого буквально сказано, что при необходимости регламентации указанных в названной статье сторон деятельности образовательного учреждения иными локальными актами последние подлежат регистрации в качестве дополнений к уставу образовательного учреждения (п. 3); локальные акты образовательного учреждения не могут противоречить его уставу (п. 4). Сказанное означает, что все локальные акты организации - это продолжение ее устава (исключение составляет организация, созданная индивидуальным предпринимателем). -------------------------------- <27> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.
Тем не менее, как акт гражданского права, устав дифференцировался и породил в трудовом праве дополнительный дисциплинарный устав - правила внутреннего трудового распорядка. Последние, как следствие, в широком их понимании могут включать в себя любые нормы локального трудового права: и те, что предназначены для графиков (сменности и отпусков), и те, которые регулируют оценку, оплату и охрану труда, и те, которые устанавливают локальные права и обязанности сторон трудовых отношений, закрепляют другие вопросы трудоправового характера, причем как материального, так и процедурного характера. Их дифференциация (специализация) в виде локальных актов различной формы должна происходить по усмотрению создающей их организации, а не законодателя. Именно такое соотношение устава и правил внутреннего трудового распорядка с другими локальными актами делает обоснованным требование об учете мнения работников при регулировании вопросов дисциплины труда и исключает учет такого мнения при конкретизации правомочий собственника имущества в организации.
Название документа