Меры по снижению судебной нагрузки
(Ковалева Е. В.) ("Арбитражные споры", 2009, N 4) Текст документаМЕРЫ ПО СНИЖЕНИЮ СУДЕБНОЙ НАГРУЗКИ
Е. В. КОВАЛЕВА
Ковалева Е. В., заместитель начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа.
Одним из важнейших факторов, необходимых для существования благоприятных экономических условий в Российской Федерации, безусловно, является правовая защита хозяйствующих субъектов. И поскольку в России традиционной формой разрешения правовых конфликтов, возникающих в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, является судебное разбирательство, то для реализации защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов необходимы эффективная нормативная база и налаженная работа судебной системы. Арбитражные суды в Российской Федерации осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 28.04.95 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (в ред. от 28.04.2008), Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами. Система арбитражных судов в Российской Федерации за более чем пятнадцатилетний период существования показала свою востребованность и жизнеспособность, о чем свидетельствует стабильный рост числа поступающих в арбитражные суды заявлений. Следует констатировать, что количество рассматриваемых в судах дел в значительной мере определяет эффективность работы органов судебной власти и качество выносимых при этом судебных актов. В 2005 г. Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) А. А. Иванов в своих выступлениях и в юридических изданиях неоднократно выражал обеспокоенность в связи с данной проблематикой и предлагал ряд мер, направленных на снижение судебной нагрузки. В частности, А. А. Ивановым было отмечено, что "...стремительное увеличение нагрузки на судей обусловлено отсутствием дифференцированного подхода к рассмотрению отдельных категорий дел, а также возложением на арбитражный суд функций, которые могли бы осуществлять административные органы. Широкое распространение получила процедура так называемого принятия административного решения в судебном порядке, при которой обращение к исполнению решения административного органа возможно только после подтверждения его обоснованности судом. Целесообразно освободить арбитражный суд от выполнения несвойственных ему функций, сохранив за ним обязанность проверять законность решения административного органа лишь в случае, когда возникает спор, то есть при обжаловании соответствующего решения (функция последующего, а не превентивного судебного контроля). Снижение нагрузки на судей может быть также обеспечено совершенствованием процессуального законодательства, активным внедрением в судебную практику механизмов упрощенного производства, альтернативных процедур рассмотрения административных споров, сужением сферы применения института предварительного судебного заседания и т. п." <1>. -------------------------------- <1> Иванов А. А. О путях повышения эффективности правосудия // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 3.
Система арбитражных судов (в особенности суды первой инстанции) отличается большим количеством рассматриваемых дел в абсолютном (цифровом) выражении. Председателем ВАС РФ А. А. Ивановым также было указано, что "...по статистике, арбитражные суды сейчас загружены намного больше, чем суды общей юрисдикции: если в районных судах нашей страны нагрузка составляет 15 дел на одного судью в месяц, то у нас в разы больше - 54" <2>. -------------------------------- <2> Иванов А. А. Мы хотим предложить радикальную модернизацию нашей инфраструктуры // Российское право. 2006. N 3. С. 5.
Приведем некоторые данные судебной статистики. За 2003 г. на рассмотрение в арбитражные суды поступило 951 778 заявлений, за 2004 г. - 1 340 699, а в 2005 г. их число возросло до 1 628 133 <3>. -------------------------------- <3> Таблица основных показателей работы арбитражных судов Российской Федерации в 2002 - 2006 гг. // http://www. arbitr. ru/news/totals/index_ar. htm.
Тенденция такого устойчивого роста количества дел (до 2006 г.) имела своим последствием значительное увеличение объема нагрузки на суды, в частности на судей, причем с уверенностью можно сказать, что судьи при таких нагрузках работают на пределе своих физических и психических возможностей, что влияет на качество вынесенного судебного акта, "...которое рассматривается как важнейший аспект судебной деятельности, ведь это тот результат, на основе которого, в конечном счете, оценивается в обществе успешность действий суда по разрешению спора. Судебные акты арбитражных судов Российской Федерации в значительной степени формируют в обществе представление об уровне их работы, наглядно свидетельствуют о квалификации судьи, его умении правильно применять нормы права и оценивать представленные доказательства. Если суд в вынесенном судебном акте пришел к правильному решению, но допустил ошибки в изложении, небрежное оформление, то ни высокое качество процесса, ни иные аспекты судебного разбирательства не компенсируют этих недостатков" <4>. -------------------------------- <4> Информационно-методическое письмо ВАС РФ "О некоторых вопросах оформления судебных актов арбитражных судов Российской Федерации". 2008. С. 1.
Поэтому необходимость снижения количества рассматриваемых арбитражными судами дел является на современном этапе одной из основных проблем, для решения которой предпринят ряд мер на законодательном уровне.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ СУДЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1. В целях ускорения судебной процедуры, эффективности судебной защиты, а также снижения нагрузки на арбитражные суды в целом и на каждого судью в частности в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации 2002 г. предусмотрена такая форма ускоренного правосудия, как упрощенное производство. Однако несмотря на имеющиеся достоинства, эта мера не нашла широкого применения в арбитражных судах. На совещании председателей арбитражных судов, проходившем в феврале 2006 г., Председатель ВАС РФ А. А. Иванов в своем докладе отметил: "Достоинства упрощенного производства в арбитражных судах могут реализоваться только при наличии его достаточно широкого и в целом единообразного применения. Чтобы сделать эту форму рассмотрения дел распространенной настолько, насколько того требует современная ситуация, необходимо целенаправленно изучать и анализировать элементы обозначенного института в их единстве и системной взаимосвязи. Кроме того, имеется необходимость детального изучения причин низкого уровня применения арбитражными судами упрощенной процедуры рассмотрения дел и определенных данных о региональной судебной практике по России" <5>. -------------------------------- <5> Иванов А. А. Актуальные вопросы организации и осуществления судебной деятельности арбитражных судов Российской Федерации // Вестник ВАС РФ. 2006. N 5. С. 6.
2. Одним из результатов действия Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2002 - 2006 гг. стало окончательное формирование в 2006 г. системы арбитражных судов. Апелляционная инстанция выделена в самостоятельные суды, создание которых является одной из мер, способствующих снижению нагрузки (особенно на суды первой инстанции), поскольку дает возможность освободить первую инстанцию от рассмотрения значительного количества апелляционных жалоб.
ИЗМЕНЕНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ
1. Федеральным законом от 02.07.2005 N 83-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и в статью 49 Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 83-ФЗ) были внесены достаточно принципиальные изменения в процедуры государственной регистрации: Закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" дополнен статьей 21.1, определяющей порядок исключения юридического лица, прекратившего свою деятельность, из Единого государственного реестра юридических лиц по решению регистрирующего органа, а на основании соответствующих изменений в Гражданском кодексе Российской Федерации регистрирующему органу предоставлено право принимать решение о прекращении деятельности юридических лиц, не представляющих отчетность о налогах и сборах, то есть правоспособность организации прекращается с исключением из реестра (а не с ликвидацией, как раньше). Изменения преследовали множество целей, в том числе и освобождение судов от нагрузки, связанной с рассмотрением значительного количества исков о ликвидации. В свою очередь, в связи с принятием Закона N 83-ФЗ Пленум ВАС РФ в Постановлении от 20.12.2006 N 67 "О некоторых вопросах практики применения положений законодательства о банкротстве отсутствующих должников и прекращении недействующих юридических лиц" (далее - Постановление N 67) разъяснил арбитражным судам в том числе и применение статьи 21.1 Закона N 129-ФЗ. Изменения, внесенные в Закон N 129-ФЗ, положительно повлияли на загруженность арбитражных судов, что отразилось в статистических данных: "В 2007 г. в арбитражные суды поступило 44 255 заявлений о несостоятельности (банкротстве). Это в 2,1 раза меньше, чем за предыдущий отчетный период (91 431 заявление). Такое уменьшение количества поступивших заявлений обусловлено принятием Постановления N 67 и, как следствие, сокращением числа поступивших заявлений о признании банкротами отсутствующих должников в 3,4 раза. Так, если в 2006 г. от уполномоченных органов поступило 67 828 заявлений о признании банкротами отсутствующих должников, то в отчетном периоде число указанных заявлений составило 20 035" <6>. -------------------------------- <6> Статистические показатели о работе арбитражных судов Российской Федерации за 2007 год // Вестник ВАС РФ. 2008. N 4. С. 45.
Необходимо отметить и резкое снижение количества рассмотренных дел о ликвидации организаций по искам налоговых органов: если в 2005 г. рассмотрено 6639 дел по данной категории спора, то в 2006 г. количество таких дел по сравнению с 2005 г. сократилось до 1860 дел (в 3,6 раза), а в 2007 г. их число составило 1041, что на 44% меньше, чем в 2006 г. <7>. -------------------------------- <7> Сведения о рассмотренных спорах с участием налоговых органов в 2005 - 2008 гг. // http://www. arbitr. ru/news/totals/.
2. В результате вступления в силу Федерального закона от 04.11.2005 N 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" (далее - Закон N 137-ФЗ от 04.11.2005) в 2006 г. сократились общие темпы роста количества поступающих на рассмотрение арбитражных судов заявлений <8>. В 2007 г. количество поступивших заявлений по спорам, возникающим из административных правоотношений, уменьшилось на 95 398 <9>. -------------------------------- <8> Стрелов И. М. В зеркале статистики // Арбитражные споры. 2007. N 2(38). С. 6. <9> Статистические показатели о работе арбитражных судов Российской Федерации за 2007 год // Вестник ВАС РФ. 2008. N 4. С. 35.
Ранее взыскать санкцию можно было только после вступления в законную силу решения суда. С 1 января 2006 г., в соответствии с введенной в главу 14 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) статьей 103.1, налоговые органы получили право на безакцептное взыскание штрафов (в пределах установленных ограничений) с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не прибегая к помощи органов судебной юрисдикции. Федеральным законом от 27.07.2006 N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" (далее - Закон N 137-ФЗ от 27.07.2006) скорректирован порядок наложения санкций за налоговые правонарушения. В частности, отменена статья 103.1 НК РФ, регламентирующая порядок взыскания налоговой санкции на основании решения налогового органа (с 01.01.2007 внесудебный порядок взыскания штрафов, независимо от размера санкции, стал общепринятой нормой). Последовательно принятые законодателем меры по совершенствованию административных процедур урегулирования споров привели к тому, что в 2006 г. количество рассмотренных дел о взыскании обязательных платежей и санкций по сравнению с 2005 г. снизилось с 369 865 дел до 201 654 дел, а в 2007 г. их число составило 45 503 <10>. -------------------------------- <10> Сведения о рассмотренных спорах с участием налоговых органов в 2005 - 2008 гг. // http://www. arbitr. ru/news/totals/.
3. Законом N 137-ФЗ от 27.07.2006 НК РФ дополнен статьей 101.2, изменившей порядок обжалования решений налоговых органов и устанавливающей обязательное предварительное обжалование решений налоговых органов внутри налоговой системы; с 01.01.2009 пунктом 5 указанной статьи предусмотрено, что решение налогового органа может быть обжаловано в судебном порядке только после его обжалования в вышестоящий орган. Это также позволит отсеивать некоторые обращения в суды путем их разрешения в административном порядке <11>. -------------------------------- <11> Налоговые аспекты в арбитраже // ЭЖ-Юрист. 2008. N 42.
Однако о пользе принятой меры рассуждать в настоящий момент преждевременно, поскольку пока нет подтверждений достижения поставленной цели. 4. Законом N 137-ФЗ от 04.11.2005 в Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 167-ФЗ) введена статья 25.1, которая предусматривает порядок взыскания недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов на основании решения территориального органа Пенсионного фонда Российской Федерации. Если до 01.01.2006 взыскание недоимки по страховым взносам и пеней осуществлялось органами Пенсионного фонда РФ в судебном порядке, то с 01.01.2006 судебный порядок применяется только в отношении взыскания штрафов и лишь в тех случаях, когда страхователем выступает физическое лицо либо причитающаяся к уплате сумма превышает для индивидуального предпринимателя 5 тысяч рублей, а для юридического лица - 50 тысяч рублей. Если сумма платежа меньше, то основанием для взыскания таких платежей будет служить решение территориального органа Пенсионного фонда РФ. Изменения, внесенные в Закон N 167-ФЗ, сопряжены с нововведениями в часть первую НК РФ, которые также были приняты Законом N 137-ФЗ от 27.07.2006. Эффективность принятия данной нормы отразилась и в статистике. В 2006 г. уменьшилось число дел (на 50,2%) о взыскании обязательных платежей и санкций органами Пенсионного фонда РФ <12>. -------------------------------- <12> Статистические показатели о работе арбитражных судов Российской Федерации за 2006 год // Вестник ВАС РФ. 2007. N 4. С. 79.
В 2007 г. сократилось на 31,3% (с 290 727 в 2006 г. до 199 704 в 2007 г.) число дел о взыскании страховых взносов по требованиям Пенсионного фонда РФ <13>. -------------------------------- <13> Статистические показатели о работе арбитражных судов Российской Федерации за 2007 год // Вестник ВАС РФ. 2008. N 4. С. 42.
ПОДГОТОВКА ЗАКОНОПРОЕКТОВ
Работа над совершенствованием законодательства в части уменьшения судебной нагрузки постоянно продолжается. В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума РФ) на стадии рассмотрения находятся новые законопроекты, в частности о наделении Пенсионного фонда РФ дополнительными полномочиями и о развитии альтернативных способов разрешения споров. 1. В соответствии с частью третьей статьи 25 Закона N 167-ФЗ и статьей 2 Закона N 137-ФЗ от 04.11.2005 в случае, если сумма недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов, подлежащая уплате в Пенсионный фонд РФ, не превышает 5000 рублей для индивидуальных предпринимателей и 50 000 рублей - для юридических лиц, взыскание этой суммы осуществляется территориальными органами Пенсионного фонда РФ самостоятельно во внесудебном порядке. Целью данного положения являлось наделение налоговых органов и органов Пенсионного фонда РФ одинаковыми полномочиями по внесудебному взысканию сумм санкций как по налогам, так и по обязательным платежам. Указанные полномочия были расширены для налоговых органов Законом N 137-ФЗ от 27.07.2006, которым предусматривается внесудебный порядок применения налоговых санкций независимо от их размера, распространяющийся на случаи нарушения обязательств по уплате как налогов, так и обязательных платежей. При этом названные выше положения Закона N 167-ФЗ не были соответствующим образом скорректированы в отношении полномочий органов Пенсионного фонда РФ, что явилось основанием для внесения в Государственную Думу РФ проекта Федерального закона N 381225-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании в части взыскания недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов" (Постановление Пленума ВАС РФ от 20.12.2006 N 64). В настоящее время указанный проект Закона принят в первом чтении Государственной Думой РФ. 2. Принимая во внимание, что в обозримом будущем, безусловно, сохранится тенденция к увеличению количества обращений участников имущественного оборота в арбитражные суды за защитой нарушенных прав и законных интересов, необходимо искать неординарные способы уменьшения нагрузки на судей арбитражных судов. В этой связи одним из наиболее радикальных и эффективных средств является развитие альтернативных форм разрешения экономических споров. В последнее время внимание российских юристов привлекает такой альтернативный метод, как посредничество, в литературе именуемый "медиация". В Программе "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 гг. прямо указывается на необходимость внедрения медиации (посредничества) в качестве механизма реализации положений законов Российской Федерации, предусматривающих возможность примирения сторон <14>. -------------------------------- <14> Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 гг. // СПС "КонсультантПлюс".
Возможности решать корпоративные споры альтернативным способом посвящен готовящийся законопроект "О примирительной процедуре с участием посредника (медиации)". Помимо внедрения института медиации возможно и дальнейшее совершенствование третейского разбирательства, развитие претензионного порядка урегулирования споров. Указанные меры будут также способствовать уменьшению нагрузки на арбитражные суды, что должно привести к повышению качества рассмотрения и разрешения споров, возникающих в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Следует отметить, что на сегодняшний день активно дискутируется вопрос о необходимости внесения изменений в гражданское законодательство Российской Федерации и данная необходимость подтверждается тем фактом, что многие крупные сделки, которые касаются российского бизнеса, либо структурируются через так называемые офшорные юрисдикции, либо регулируются нормами иностранного права. Такие обстоятельства лишь свидетельствуют о том, что ожидания российского и иностранного бизнеса в определенном смысле не удовлетворяются действующим законодательством. А когда в законодательстве существуют пробелы и правовая неопределенность, это порождает увеличение обращений субъектов экономической деятельности в судебные инстанции. Необходимость реформирования действующего гражданского законодательства подтверждается Указом Президента Российской Федерации от 18.07.2008 N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации". В соответствии с данным Указом было принято решение "о разработке Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации и проектов федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в целях... сближения положений Гражданского кодекса Российской Федерации с правилами регулирования соответствующих отношений в праве Европейского союза и использования в гражданском законодательстве Российской Федерации новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда европейских стран". В заключение хотелось бы отметить, что реализация такого важнейшего аспекта, как поддержание престижа нашей страны в мире, обеспечивается в том числе и за счет функционирования третьей власти в Российской Федерации - судебной, нагрузка на которую должна быть сбалансированной.
Название документа