Защита права работников на заработную плату в случае банкротства работодателя: несоответствие российского законодательства международным стандартам

(Лютов Н. Л.) ("Трудовое право", 2010, N 1) Текст документа

ЗАЩИТА ПРАВА РАБОТНИКОВ НА ЗАРАБОТНУЮ ПЛАТУ В СЛУЧАЕ БАНКРОТСТВА РАБОТОДАТЕЛЯ: НЕСООТВЕТСТВИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА МЕЖДУНАРОДНЫМ СТАНДАРТАМ

Н. Л. ЛЮТОВ

Лютов Н. Л., доцент МГЮА им. О. Е. Кутафина.

Необходимость специальной защиты работников в случае банкротства работодателя связана с тем, что банкротство юридического или физического лица предполагает замораживание всех платежей компании и может привести к потере средств существования работников и их семей.

Работники в отношении причитающейся им, но не выплаченной заработной платы оказываются, как правило, наиболее уязвимыми кредиторами организации, проходящей процедуру банкротства. Поэтому начиная с XIX в. в отношении требований работников стали вводиться положения о привилегированном статусе работников в качестве кредиторов организации-банкрота. Считается, что впервые подобные правовые нормы появились во Франции, сначала лишь в отношении домашних слуг, а затем применительно ко всем работникам - в знаменитом Гражданском кодексе Наполеона 1804 г., воспроизведенном впоследствии во многих странах. Логика предоставления привилегий в данном случае заключается также и в том, что чаще всего работники не участвуют в прибыли работодателя и, следовательно, не должны "участвовать" в его убытках. При этом в разных государствах привилегированный статус работника определяется весьма разнообразно. Изначально требования работников в отношении заработной платы, хотя и обладали привилегированным статусом, подлежали исполнению после погашения судебных издержек и некоторых других платежей банкрота, имевших более приоритетный статус. В 1930-е гг. сначала во Франции, а затем в некоторых других странах появились новые законодательные положения, в соответствии с которыми часть долгов перед работниками, необходимая для обеспечения их существования, должна была выплачиваться незамедлительно и получала статус "суперпривилегии", т. е. выплата по ней должна была осуществляться до оплаты привилегированных требований других кредиторов, в том числе государства. При этом в отношении таких "суперпривилегированных" требований работников в законодательстве разных стран устанавливаются различные максимальные пределы, либо связанные с размером заработной платы за определенный максимальный период, либо привязанные к фиксированным денежным суммам или регулярно пересматриваемым социальным минимумам. В современных условиях правовое регулирование защиты требований работников в случае банкротства работодателя на национальном уровне находится под влиянием двух противоположных тенденций. С одной стороны, в экономически развитых странах за несколько последних десятилетий законодательство по этому вопросу и на национальном, и на региональном уровнях было значительно усовершенствовано. Сформировалось понимание, что одного привилегированного статуса для удовлетворения требований работников по заработной плате недостаточно. В связи с этим начиная с 1960-х гг. в ряде западноевропейских государств стали функционировать специальные учреждения - государственные и коммерческие, осуществляющие страхование работников на случай банкротства работодателя (см. об этом далее). Сейчас такие учреждения созданы в достаточно большом количестве стран. Они финансируются либо исключительно за счет взносов работодателей (в Австрии, Дании, Норвегии, Польше), либо совместно с государством и за счет взносов работодателей (в Греции, Словакии). В некоторых случаях (например, в Словении, Австралии) такие учреждения целиком финансируются за счет государственного бюджета. Особый порядок финансирования предусмотрен в Республике Беларусь. Согласно ст. 76 Трудового кодекса Республики Беларусь, для обеспечения выплат причитающейся работникам заработной платы, а также гарантийных и компенсационных выплат в случае экономической несостоятельности (банкротства) нанимателя, ликвидации организации, прекращения деятельности индивидуального предпринимателя и в других предусмотренных законодательством случаях наниматели обязаны создавать резервный фонд заработной платы. Порядок его формирования регламентирован Положением о резервном фонде заработной платы, утвержденным Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 28 апреля 2000 г. N 605 <1>. На территории СНГ схожие нормы существуют в Республике Кыргызстан (ст. 236 Трудового кодекса). Формирование резервного фонда работодателя представляется экономически не очень эффективным выходом: издержки работодателя в таком случае существенно возрастают. Эта же цель достигается более простыми средствами: фактически с помощью страхования заработной платы работников от банкротства работодателя (независимо от того, осуществляется такое страхование государством или частными страховыми или иными специализированными компаниями). В России учреждений и компаний, страхующих риски работников, связанные с банкротством работодателя, в настоящее время не существует. -------------------------------- <1> См. об этом подробнее: Кривой В. И., Островский Л. Я. Комментарий к Трудовому кодексу Республики Беларусь: для бухгалтеров, экономистов и аудиторов / Под ред. В. И. Кривого. Гомель, 2008. С. 72 - 73.

С другой стороны, в развивающихся странах законодательство о банкротстве нередко подвергается модификации: положения, ранее ставившие работников в положение привилегированных кредиторов в случае банкротства, как это предписывается ст. 11 Конвенции N 95 об охране заработной платы (1949 г.) (см. далее), отменяются. "Либерализация" такого законодательства осуществляется по советам международных финансовых организаций, таких как МВФ, Всемирный банк и другие. Аргументация этих организаций заключается в том, что вопросы защиты прав работников должны регулироваться трудовым законодательством, а законодательство о банкротстве с этими вопросами никак не связано <2>. По этому вопросу их позиция очень похожа на отказ от увязывания международных торговых стандартов и обязанности соблюдения международно признанных прав человека в сфере труда <3>, т. е. отказ от так называемой социальной оговорки в рамках ВТО. На самом деле эффективная защита прав работников в данном случае просто не может быть осуществлена иным образом, нежели путем включения соответствующих норм в законодательство о банкротстве. -------------------------------- <2> Так, например, Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) исходит из того, что предоставление в данном случае приоритета в правовом регулировании законодательству о банкротстве, а не трудовому законодательству неизбежно будет неполным и не предоставит адекватной и эффективной защиты работникам. См.: United Nations Commission on International Trade Law, Working Group V (Insolvency Law), Twenty-seventh session, Vienna, 9 - 13 December 2002. Draft legislative guide on insolvency law. UNCITRAL doc. A/CN.9/WG. V/WP.63/Add.14. Para. 428 [226]. P. 8. . <3> См. об этом: Лютов Н. Л. Всемирная торговая организация: перспективы участия в установлении международных трудовых стандартов // Трудовое право. N 7. 2009.

Таким образом, можно констатировать, что правовое положение работников в богатых странах в случае банкротства постепенно улучшается, а в бедных, наоборот, ухудшается, что приводит к еще большему разрыву в уровне жизни между этими государствами. Конвенция МОТ N 95. Итак, в общем виде право работников на защиту требований в отношении заработной платы при банкротстве работодателя сформулировано в ст. 11 Конвенции N 95 относительно охраны заработной платы. Как отмечается Комитетом экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций <4>, в течение лет, прошедших с принятия ст. 11 Конвенции N 95, защита работников посредством привилегий оказалась не слишком удовлетворительной. Первая проблема данной статьи связана с тем, что в 1949 г., когда принималась Конвенция N 95, законодательство о банкротстве строилось на несколько иной философии, чем современное. В то время банкротство подразумевало немедленное закрытие предприятия и, соответственно, автоматическое увольнение работников в связи с ликвидацией работодателя. Современные правовые системы исходят из желательности для экономики и социальных отношений сохранения предприятия - участника экономической деятельности. Поэтому во многих государствах процедура банкротства предполагает продолжение функционирования предприятия либо временно, с тем чтобы оно имело возможность расплатиться со своими кредиторами, либо с целью оздоровления (санации) его финансового состояния. При этом платежи этого предприятия кредиторам приостанавливаются. Приостановка платежей не может в полной мере распространяться и на заработную плату работников, которые продолжают выполнять свои трудовые обязанности у работодателя, проходящего процедуру банкротства. В отношении долгов по заработной плате, возникших после начала процедуры банкротства, также вводятся системы привилегий. Как видно из текста п. 1 ст. 11 Конвенции N 95, она касается прежде всего долгов перед работниками, возникших до банкротства работодателя, что характеризует эту норму как не соответствующую современным подходам к защите прав работников. -------------------------------- <4> ILO, General Survey of the reports concerning the Protection of Wages Convention (No. 95) and the Protection of Wages Recommendation (No. 85), 1949. Geneva, ILO, 2003. Para. 331. P. 183.

Вторая проблема ст. 11 связана с тем, что сама система привилегий, предусмотренная данной статьей, оказалась недостаточно эффективной. Дело в том, что долги по заработной плате, несмотря на свой привилегированный статус, подлежат оплате лишь после погашения других долгов работодателя, проходящего процедуру банкротства. Если денег работодателя оказывается недостаточно, долги перед работниками остаются непогашенными и работники могут остаться без средств к существованию. Даже в тех правовых системах, где требования работников находятся в самой первой очереди для погашения задолженности, денег несостоятельного работодателя может не хватить для погашения всех долгов перед работниками. Например, по состоянию на 2005 г., в период устойчивого экономического роста, в России задолженность по заработной плате работодателей-банкротов погашалась лишь на 60 - 70%, т. е. около трети работников таких работодателей не получала причитающихся им денежных средств <5>. Очевидно, что в настоящее время эта статистика должна быть значительно хуже. -------------------------------- <5> См.: Страхование на случай банкротства: платить будут все // Российский налоговый курьер. 19.04.2005. .

Конвенция МОТ N 173. Устаревание ст. 11 Конвенции N 95 привело к необходимости принятия новых международных актов по этому вопросу. Изначально нормы, содержавшиеся в Конвенции N 95, были расширены в рамках Европейского Союза - в Директиве Совета ЕС 1980 г. N 80/987/ЕС путем установления процедур функционирования специальных гарантийных учреждений и внесения других новаторских правовых норм (см. далее). Позже аналогичные положения были закреплены в Конвенции МОТ 1992 г. о защите требований трудящихся при нетрудоспособности предпринимателя (N 173), которая до сих пор не была ратифицирована Россией. Ратификация Конвенции N 173 означает ipso jure денонсацию обязательств государства по ст. 11 Конвенции N 95, если она ратифицирована этим государством. Цель Конвенции N 173 - улучшение защиты работников, ранее предоставленной по ст. 11 Конвенции N 95. Во-первых, в Конвенции N 173 указываются более конкретные стандарты относительно статуса и пределов привилегированного статуса работников при процедуре банкротства. Во-вторых, в Конвенции предлагаются новые подходы к защите работников, использующиеся сейчас на национальном уровне, в частности институт гарантийных учреждений. Вместе с одноименной Рекомендацией N 180 данная Конвенция построена таким образом, что в ней содержатся два блока гарантий в отношении работников. Первый блок (разд. II Конвенции N 173 и Рекомендации N 180) посвящен положению работников в качестве привилегированных кредиторов при банкротстве работодателя. В этой части более подробно развиваются и частично пересматриваются положения ст. 11 Конвенции N 95. Второй блок прав (разд. III Конвенции N 173 и Рекомендации N 180) содержит принципиально новые положения, отражающие развитие национального и международного законодательства в этой области за последние десятилетия: он связан с деятельностью гарантийных учреждений, о которых говорилось выше. Конвенция N 173 - это одна из очень редких конвенций МОТ, которую государства могут ратифицировать не полностью, а по частям. Ратифицирующие государства могут принять решение об обязательности для себя какого-либо одного из разделов Конвенции (II или III) либо принять обязательства по обоим разделам Конвенции. Кроме того, ратификация либо применение Конвенции (после консультаций с представительными организациями работников) могут исключать из сферы действия Конвенции какие-либо отдельные отрасли экономической деятельности или категории работников, например государственных служащих. На национальном уровне некоторые категории работников действительно в ряде стран исключаются из сферы действия защиты требований при банкротстве, по крайней мере когда речь идет о компенсации их заработной платы из средств гарантийных фондов. Работники, не имеющие права на компенсацию за счет гарантийных фондов. Чаще всего компенсации за счет гарантийных фондов в случае банкротства работодателя не получают высшее руководство компании-банкрота или близкие родственники работодателя - физического лица. Например, в Австрии не могут получать денежные средства гарантийных фондов управляющий персонал и исполнительные директора компании-банкрота, а также лица, владеющие акциями или долями компании, имеющие возможность оказывать существенное влияние в отношении оперативной деятельности компании. Схожие положения действуют в Великобритании, Швейцарии и Финляндии. В Австралии для таких случаев применяется специальное понятие "исключенный работник". К исключенным работникам относятся работники, которые были директорами обанкротившейся компании, владеющими ее акциями, а также их родственники (супруги, родители, деды, бабки и т. д., дети, внуки, родные братья и сестры). В отношении привилегированных требований в ст. 6 Конвенции N 173 указывается, что привилегия распространяется как минимум на требования работников: a) по заработной плате за установленный период времени, который должен составлять не менее трех месяцев, предшествующих неплатежеспособности или прекращению трудовых отношений; b) по выплатам за оплачиваемые отпуска, право на которые возникло в связи с работой, выполненной в течение года наступления неплатежеспособности или прекращения трудовых отношений, а также в течение предшествующего года; c) по суммам, причитающимся в отношении других видов оплачиваемого отсутствия на работе за установленный период времени, который должен составлять не менее трех месяцев, предшествующих неплатежеспособности или прекращению трудовых отношений; d) по выходным пособиям, причитающимся работникам в связи с прекращением трудовых отношений. Таким образом, виды задолженностей перед работниками, подлежащих привилегированному погашению по сравнению с Конвенцией N 95, существенно конкретизированы. Те же самые виды выплат, но за меньшие сроки подлежат защите с помощью гарантийных учреждений в соответствии со ст. 12 Конвенции. Более широкие перечни требований работников, которые должны либо могут подлежать защите с помощью привилегий и гарантийных учреждений, приводятся в п. п. 3 и 9 Рекомендации N 180. В национальных правовых системах законодательство о банкротстве нередко ограничивает максимальный объем требований работников. В ст. 7 Конвенции N 173 для таких случаев указывается, что соответствующая максимальная сумма не может быть ниже социально приемлемого уровня, причем этот социально приемлемый уровень должен периодически пересматриваться, с тем чтобы уровень компенсации сохранялся. В ряде стран максимальные размеры защищаемых выплат исчисляются исходя из среднего размера заработной платы работника (от трех месяцев до трех лет). В некоторых случаях соответствующая сумма различается в зависимости от того, к какой профессиональной категории принадлежит тот или иной работник. В ст. 8 Конвенции предусматривается, что требованиям работников предоставляется более высокий приоритет по сравнению с большинством других привилегированных требований и, в частности, с требованиями государства и системы социального обеспечения, т. е. говорится о системе суперпривилегии в отношении требований работников. Такого положения в Конвенции N 95 также не содержится. Тем не менее в случае, если требования работников защищены при помощи гарантийных учреждений в соответствии с разд. III Конвенции, то требования работников могут получить более низкую очередность по сравнению с требованиями государства и системы социального обеспечения. Согласно Конвенции N 173, гарантийные учреждения могут быть как государственными, так и частными. Как указывается в п. 2 ст. 11 Конвенции, страховые компании могут осуществлять соответствующую защиту работников, если они дают достаточные гарантии. В п. 8 Рекомендации N 180 приводятся принципы, на основе которых должны осуществлять свою деятельность гарантийные учреждения, среди которых заслуживают внимания следующие: независимость этих учреждений от работодателя; несение ими субсидиарной ответственности по обязательствам неплатежеспособных предпринимателей в отношении требований, защищенных гарантией. Кроме того, гарантийные учреждения должны иметь возможность в порядке суброгации <6> предъявлять от своего имени требования тех работников, которым они выплатили причитающиеся суммы. Гарантийные фонды не должны использоваться для занятий какой-либо иной деятельности, помимо предусмотренной при их создании. -------------------------------- <6> Суброгация - право страховой компании предъявить иск к лицу, по вине которого возник страховой случай, который пришлось оплатить компании.

Нормы Европейского союза. Как уже было сказано, в Европейском Союзе вопросу защиты работников в случае банкротства работодателей посвящена Директива Европейского парламента и Совета ЕС N 2002/74/ЕС 2002 г., пересматривающая Директиву Совета ЕС N 80/987/ЕС 1980 г. о сближении законодательства государств-членов относительно защиты работников в случае банкротства их работодателя <7>. Собственно, учреждение в странах ЕС гарантийного органа для выплат работникам неплатежеспособных работодателей было обязательно с момента принятия пересмотренной Директивы 1980 г. Директива 2002 г. обобщила практику деятельности таких учреждений и ввела дополнительные требования в их отношении с целью более адекватной защиты прав работников. Так, в соответствии с Директивой 2002 г. государства - члены ЕС не имеют права исключать из сферы ее действия работников, занятых по срочным трудовым договорам. Единственные категории работников, на которых государства-члены имеют право не распространять законодательство о деятельности гарантийных учреждений на случай банкротства, это домашние работники, работающие у физических лиц, и рыбаки, имеющие долю в бизнесе, на котором они работают. В Директиве 2002 г. указывается на необходимость принятия такого национального законодательства в странах ЕС, где четко указывается, какие именно учреждения отвечают за гарантийные платежи работников в случае недостаточности средств работодателя. Директива 2002 г. позволяет государствам - членам ЕС установить максимальный объем платежей, выплачиваемых работникам такими гарантийными учреждениями, но при этом уровень выплат должен быть совместим с социальными целями Директивы 2002 г., т. е. в данном случае, очевидно, воспроизводится требование ст. 7 Конвенции N 173 о том, что такой уровень должен быть не ниже социально приемлемого. Государства - члены ЕС могут ограничить исчисляемый срок работы, за который работники имеют право получить компенсацию со стороны гарантийного учреждения, но этот срок не может быть меньше трех месяцев. В том случае, если работодатель проходил в течение определенного срока процедуру банкротства неоднократно, ответственность гарантийного учреждения перед работниками действует так же, как если бы процедура имела место только единожды. Государства - члены ЕС по своему усмотрению имеют право распространить деятельность гарантийных учреждений не только на ситуации банкротства работодателя, но и на другие случаи, когда платежи работодателя приостановлены (например, арест счетов работодателя в связи с судебными процедурами). -------------------------------- <7> Directive 2002/74/EC of the European Parliament and of the Council of 23 September 2002 amending Council Directive 80/987/EEC on the approximation of the laws of the Member States relating to the protection of employees in the event of the insolvency of their employer.

Региональные акты и российское законодательство. На региональном уровне в России должна применяться (но фактически не применяется) ст. 24 Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств, принятой в рамках СНГ в 1994 г., в которой указывается, что в случае недостаточности средств для первоочередного удовлетворения исков трудящихся по оплате труда и другим обязательствам предприятия указанные требования удовлетворяются за счет соответствующих фондов социальных гарантий. В ст. 25 Европейской социальной хартии при банкротстве работодателя государства обязуются, что претензии работников, вытекающие из трудовых договоров или трудовых отношений, будут обеспечены гарантийными институтами либо иными действенными формами защиты. Речь идет о системе, аналогичной принятой в гражданском праве системе страхования вкладов, когда на случай неплатежеспособности банка вклады физических лиц в определенном размере подлежат страхованию. В 2009 г. Россия ратифицировала Европейскую социальную хартию, но данная статья ратифицирована не была. Положения Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <8> лишь отчасти реализуют требования ст. 11 Конвенции N 95 и не отвечают стандартам, предусмотренным в ст. 24 Хартии СНГ 1994 г., ст. 25 Европейской социальной хартии и Конвенции МОТ N 173. Неудивительно поэтому, что две последние нормы не были ратифицированы Россией. В Законе "О несостоятельности (банкротстве)" (ст. 134) указывается, что вне очереди за счет конкурсной массы должника удовлетворяются целый ряд обязательств (судебные расходы, вознаграждения арбитражному управляющему и реестродержателю, коммунальные платежи и др.), а также задолженность по заработной плате, возникшая после принятия арбитражным судом заявления о признании должника банкротом, и по оплате труда работников должника, начисленная за период конкурсного производства, т. е. в отношении части догов действует система суперпривилегии. Остальные долги по заработной плате относятся к долгам второй очереди (после оплаты компенсации вреда, причиненного жизни и здоровью граждан (первая очередь), и перед удовлетворением всех остальных требований (третья очередь)). Закон о банкротстве признает погашенными требования кредиторов второй очереди, неудовлетворенные из-за недостаточности имущества должника <9>. Таким образом, на национальном уровне не только не действует система гарантийных учреждений, призванных защитить право работников на оплату труда в случае недостаточности для этого имущества несостоятельного работодателя, но и интересы государственных учреждений (судебные издержки) ставятся в привилегированное положение по отношению к требованиям работников (т. е. к оставшейся части заработной платы, выплачиваемой во вторую очередь). Как отмечается Комитетом экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций <10>, в случаях, когда иные виды задолженности подлежат оплате до погашения долгов по заработной плате, существует риск, что система привилегий, предоставляемая работникам, зачастую не будет представлять практической ценности, поскольку иные виды платежей "поглотят" большую часть оставшихся активов работодателя. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 28.10.2002. N 43. Ст. 4190. <9> См. об этом подробнее: Никитина О. А. Комментарий к статье 134 Федерального закона о несостоятельности (банкротстве) // Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)" (постатейный) / Под ред. В. В. Витрянского. М., 2003. <10> ILO, General Survey of the reports concerning the Protection of Wages Convention (No. 95) and the Protection of Wages Recommendation (No. 85), 1949. Para. 310. P. 171.

Очевидно, что введение национальной системы защиты требований работников в случае банкротства работодателя, отвечающей требованиям Конвенции МОТ N 173 и Рекомендации МОТ N 180, необходимо в максимально сжатые сроки. Минздравсоцразвития России исходит <11> из того, что положения Конвенции N 173 не противоречат действующему российскому трудовому законодательству и ее ратификация возможна после внесения изменений в законодательство о банкротстве. В настоящее время Минэкономразвития совместно с Минздравсоцразвития и Министерством финансов подготовлены проект концепции проектов федеральных законов "О системе обязательного государственного гарантирования материальных прав работников" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О системе обязательного государственного гарантирования материальных прав работников" и техническое задание на разработку указанных проектов федеральных законов. Хочется верить, что в обозримом будущем эти законопроекты будут подготовлены и приняты. -------------------------------- <11> Информация о возможности ратификации конвенций Международной организации труда (МОТ) // Материалы парламентских слушаний "Развитие российского законодательства в социальной сфере: перспективы дальнейшей ратификации Российской Федерацией конвенций МОТ", октябрь 2009.

Название документа