О правовой регламентации деятельности трехсторонних комиссий в России
(Захаров К. В.) ("Трудовое право", 2010, N 4) Текст документаО ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТРЕХСТОРОННИХ КОМИССИЙ В РОССИИ
К. В. ЗАХАРОВ
Захаров К. В., аспирант кафедры трудового права и права социального обеспечения Пермского государственного университета.
Социальное партнерство принято рассматривать как трехстороннее сотрудничество между органами государственной власти и представителями сторон трудовых отношений, осуществляемое с целью развития экономики, улучшения условий труда и повышения жизненного уровня трудящихся <1>. Но есть и точка зрения, согласно которой социальное партнерство и трехстороннее сотрудничество разграничиваются. -------------------------------- <1> Словарь по трудовому праву / Отв. ред. Ю. П. Орловский. М., 1998. С. 448.
- Необходимо в законодательстве четко разделить понятия "социальное партнерство" и "трипартизм". - Во всем мире трудовые отношения делятся на индивидуальные и коллективные - настало время признать такие отношения и в рамках нашего государства. - Делать вывод о введении социально-партнерских и трипартнерских отношений на уровне федеральных округов преждевременно. По мнению С. А. Иванова, под социальным партнерством понимаются отношения, складывающиеся между социальными партнерами - предпринимателями и профсоюзами на уровне государства либо отрасли народного хозяйства, а также на уровне предприятия между его дирекцией и персоналом (так называемый бипартизм). В данном случае сторонами социального партнерства признаются только работники (либо их представители) и работодатели. Трехстороннее сотрудничество (трипартизм) - явление, которое охватывает отношения партнеров с органами государственной власти и управления <2>. Но все же большинство авторов предлагали рассматривать социальное партнерство как сотрудничество между представителями работников, работодателей и государства. При этом зачастую специально подчеркивали роль государства именно как социального партнера. Именно такая точка зрения и легла в основу ст. 23 ТК РФ (социальное партнерство в сфере труда - это система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений). -------------------------------- <2> Иванов С. А. Трудовое право и рыночная экономика // Вестник МГУ. Сер. "Право". 1992. N 4. С. 33.
Данная позиция корреспондирует с тем, что еще в 1996 г. отмечал Е. Б. Хохлов: "Социальное партнерство обеспечивает, во-первых, выявление общественно значимых интересов, а во-вторых, их учет и реализацию посредством взаимного компромисса носителей этих интересов" <3>. Такая позиция подразумевается и в новейшей литературе <4>. -------------------------------- <3> Курс российского трудового права. В 3 т. Т. 1: Общая часть / Под ред. Е. Б. Хохлова. СПб: Изд-во С.-Петербургского ун-та, 1996. С. 500. <4> См., например: Лушникова М. В., Лушников А. М. Социальное партнерство в сфере труда. Ярославль, 2008. С. 145 - 205.
Несмотря на столь мощную поддержку трехсубъектной концепции социального партнерства, с ней невозможно согласиться, так как публичные субъекты в соответствующих отношениях в России участвуют не всегда и с особым предназначением. Следовательно, в ст. 25 ТК РФ ошибочно подчеркнуто, что органы государственной власти и местного самоуправления выступают сторонами социального партнерства, кроме тех случаев, когда они являются работодателями. Необходимо в законодательстве четко разделить понятия "социальное партнерство" и "трипартизм" (именно в трипартистских отношениях в качестве стороны задействованы и органы публичной власти). Так же как и социальное партнерство, трипартизм на различных уровнях невозможен без наличия четких и понятных границ правового поля, обеспечивающего эффективное и результативное взаимодействие всех субъектов, задействованных в трипартистских процессах. Примечательно, что при отсутствии общего признания концепции трипартизма, реальные механизмы такого трехсубъектного взаимодействия еще в начале 90-х гг. XX в. в России были созданы (комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, призванные обеспечить согласование интересов работников, работодателей, органов государства и местного самоуправления). Первоначально комиссии de facto начали создаваться на уровне субъектов Российской Федерации. Впоследствии они появились и на других уровнях (Указ Президента Российской Федерации от 24.01.1992 N 45 "О создании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений" <5>). Этим же Указом утвержден персональный Состав первой РТК. -------------------------------- <5> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 6. Ст. 260.
Позже появилось Постановление Правительства от 20.02.1992 N 103 "Об утверждении Положения о Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений" <6>. -------------------------------- <6> Документ опубликован не был.
В настоящее время статус РТК закреплен в Федеральном законе от 01.05.1999 N 92-ФЗ "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений" <7>. Вопросы обеспечения деятельности РТК регулируются Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.11.1999 N 1229 "О порядке обеспечения деятельности Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений" <8>. В качестве примера нормативно-правового регулирования деятельности трехсторонних комиссий на территории субъектов Российской Федерации можно привести Закон Пермской области от 11.10.2004 N 1622-329 "О социальном партнерстве в Пермском крае" <9>. -------------------------------- <7> Собрание законодательства РФ. 03.05.1999. N 18. Ст. 2218. <8> Собрание законодательства РФ. 15.11.1999, N 46. Ст. 5572. <9> Бюллетень Законодательного собрания и администрации Пермской области. N 11. 17.11.2004.
Правовая регламентация статуса и деятельности трехсторонних комиссий на разных уровнях
Статья 35.1 ТК РФ впервые ввела термин "орган социального партнерства", который до настоящего времени не определен ни в нормативной базе, ни в науке трудового права. В гл. 5 "Органы социального партнерства" ТК РФ говорится только об одном виде таких органов - комиссиях по регулированию социально-трудовых отношений. Какие-либо иные органы, деятельность которых направлена на решение вопросов социального партнерства, в данной главе не обозначены. Возможно, что к ним можно отнести органы, упомянутые в других статьях ТК РФ (координационные комитеты содействия занятости населения, комитеты (комиссии) по охране труда (ст. 218 ТК РФ), комиссии по трудовым спорам (ст. 384 ТК РФ)). По мнению В. А. Сафонова, понятие "орган социального партнерства" является условным, но предлагает перечень органов, включающий в себя все соответствующие органы, состоящие из представителей сторон социального партнерства и призванные регулировать (участвовать в регулировании) трудовые и непосредственно связанные с ними отношения <10>. По-видимому, указанное определение органа социального партнерства может быть принято за основу. -------------------------------- <10> Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е издание, дополненное / Отв. ред. А. М. Куренной, С. П. Маврин, Е. Б. Хохлов. М.: Городец, 2007.
Представляется целесообразным внесение изменений в ТК РФ. Так, гл. 5 предлагается назвать "Органы социально-партнерских и трипартнерских отношений". Внести в нее ст. 34.1 следующего содержания: "Органы социально-партнерских отношений - постоянно действующие органы, состоящие из представителей сторон социального партнерства, призванные на двусторонней основе участвовать в договорном регулировании трудовых и иных, непосредственно связанных с ними, отношений. В число органов социально-партнерских отношений включаются координационные комитеты содействия занятости населения, комитеты (комиссии) по охране труда (ст. 218 ТК РФ), комиссии по трудовым спорам (ст. 384 ТК РФ), иные подобные органы, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации. Органы трипартнерских отношений - постоянно действующие органы, состоящие из представителей сторон социального партнерства и органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления, призванные на трехсторонней основе участвовать в договорном регулировании трудовых и иных, непосредственно связанных с ними, отношений. В число органов трипартнерских отношений включаются трехсторонние комиссии по регулированию коллективных трудовых и иных, непосредственно связанных с ними, отношений и иные органы, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации". Все соответствующие статьи гл. 5 ТК РФ необходимо изменить в соответствии с предложенным названием комиссий. Дело в том, что в ст. 1 ТК РФ не упоминается о социально-трудовых отношениях. Следовательно, таковых в предмете российского трудового права нет. Но в него отчетливо включаются трудовые и иные, непосредственно связанные с ними, отношения. Необходимо учитывать, что во всем мире трудовые отношения делятся на индивидуальные и коллективные. Давно настало время признать такие отношения и в рамках нашего государства. Однако далее в тех случаях, когда речь идет об анализе действующего законодательства и практики по понятным, как думается, причинам, не сообразуется действующий сейчас термин. Применительно к России Л. Ю. Бугров признает: "Коллективный труд - не просто соединение свойств труда личностей, а труд, обладающий специфическими свойствами, например, разделения и кооперации труда. Отрицать специфику свойств коллективного труда невозможно, следовательно, нельзя не признавать социальные объединения трудящихся своеобразными субъектами отношений именно по поводу труда. В свою очередь, этот вывод обусловливает и более общий - существуют особые отношения по поводу труда коллективов трудящихся. Такие отношения многими авторами предложено называть "коллективными трудовыми отношениями" <11>. -------------------------------- <11> Бугров Л. Ю. Проблемы свободы труда в трудовом праве России. Пермь, 1992. С. 23.
Создание комиссий на различных уровнях
С. Ю. Чуча полагает, что по уровню правового регулирования выделяется семь видов источников трудового права: 1) международные; 2) федеральные; 3) федерально-региональные; 4) региональные; 5) регионально-местные; 6) местные (муниципальные); 7) локальные <12>. -------------------------------- <12> Чуча С. Ю. Социальное партнерство в сфере труда: становление и перспективы развития правового регулирования в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004. С. 7.
Он исходит из того, что правовые акты социального партнерства присутствуют на каждом из этих уровней. По всей вероятности, рассматриваемые в данном исследовании комиссии на каждом из указанных уровней могут существовать. В то же время здесь он рассматривает социально-партнерские отношения, но не трипартнерские. На сегодняшний день не на всех из указанных уровней созданы такие комиссии, невозможность их создания усматривается только на уровне федеральных округов. Целью образования трехсторонних комиссий являются обеспечение договорного регулирования коллективно-трудовых и иных, непосредственно связанных с ними, отношений, ведение коллективных переговоров, подготовка проектов коллективных договоров, соглашений, а также их заключение, организация контроля выполнения известных договоренностей. Многоуровневость системы трехсторонних комиссий обусловлена высокой значимостью достижения указанных выше целей на всех уровнях. В связи с этим на федеральном уровне создана и существует на постоянной основе Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений. Статья 35 ТК РФ сформулирована так, что по ее смыслу утверждать об обязательности создания на региональном и территориальном уровнях своих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений не приходится. То же самое можно сказать и об отраслевом (межотраслевом) уровне. На это же обращают внимание и многие авторы <13>. -------------------------------- <13> См., например: Сошникова Т. Л. Проблемы совершенствования законодательства о социальном партнерстве // Трудовое право. 2008. N 12.
Тем не менее на основе анализа практики можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день трехсторонние комиссии созданы не во всех субъектах Российской Федерации. Не говоря уж о муниципальных образованиях. В связи с очевидной значимостью трехсторонних комиссий есть смысл предложить изменить ст. 35 ТК РФ, установив отчетливо сформулированную обязанность соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления выступать инициаторами создания трехсторонних комиссий на всех уровнях. Кроме того, в качестве стимула к созданию таких комиссий возможно предложить внести изменения в Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 28.06.2007 N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <14>, и в Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" <15>, установив в них в качестве одного из показателей эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления наличие и эффективность функционирования трехсторонних комиссий. -------------------------------- <14> Собрание законодательства РФ. 2007. N 27. Ст. 3256. <15> Собрание законодательства РФ. 2008. N 18. Ст. 2003.
Вместе с тем некоторые ученые предлагают, что "и на уровне федеральных округов следует обеспечить участие органов социального партнерства в формировании и регулировании государственной политики в сфере труда - по аналогии с тем, что предусмотрено в ч. 1 ст. 35.1 ТК" <16>. Однако представляется очевидным, что на сегодняшний день механизмов введения такого участия на уровне федеральных округов не существует. Ведь сами по себе федеральные округа не относятся к числу субъектов трудового права, да и в целом их статус определен недостаточно четко. Поэтому делать вывод о введении социально-партнерских и трипартнерских отношений на уровне федеральных округов, по всей вероятности, преждевременно. Таким образом, необходима более глубокая и всесторонняя проработка многогранных вопросов, охватываемых данной тематикой. -------------------------------- <16> Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный). 7-е издание, переработанное и дополненное / Под ред. К. Н. Гусова. М. 2008.
Название документа