Подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права
(Губенко М. И.) ("Трудовое право", 2010, N 5) Текст документаПОДЗАКОННЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, СОДЕРЖАЩИЕ НОРМЫ РОССИЙСКОГО ТРУДОВОГО ПРАВА
М. И. ГУБЕНКО
Губенко М. И., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Ростовского филиала Российской академии правосудия.
Трудовому праву, как и любой отрасли права, присуще свойство формальной определенности. Среди федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы российского трудового права, выделяют федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные федеральные нормативные правовые акты. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты работодателя дополняют перечень нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права, - это изданные на основе и во исполнение федеральных законов акты, содержащие нормы российского трудового права. К подзаконным федеральным нормативным правовым актам, содержащим нормы российского трудового права, традиционно относят указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы российского трудового права. Существует мнение, что в иерархии нормативных правовых актов нормативные постановления палат Федерального Собрания занимают промежуточное положение между федеральными законами и нормативными указами президента РФ, поскольку это акты коллегиального представительного органа государственной власти, а не единоначального, как указы Президента РФ <1>. Такие постановления принимаются палатами по строго определенным в Конституции РФ вопросам. Большинство ученых игнорируют такой вид подзаконных федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права <2>. Юридическая природа таких постановлений, их место в иерархии источников права на законодательном уровне остаются неопределенными: раскрывая понятие "иные виды нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права", законодатель в Трудовом кодексе РФ о нормативных постановлениях палат Федерального Собрания РФ не упоминает. -------------------------------- <1> Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. В. М. Сырых. М., 2008. С. 242 - 243. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. А. Ершовой "Трудовое право в России" включен в информационный банк согласно публикации - Статут, 2007. ------------------------------------------------------------------ <2> Комментарий к Конституции РФ. М., 2002; Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2005; Ершова Е. А. Трудовое право в России // Рос. акад. правосудия. М., 2007; и др.
Весьма спорна позиция тех ученых, которые к подзаконным нормативным правовым актам, содержащим нормы в том числе и трудового права, относят и постановления пленумов высших судов <3>. Постановления высших судебных органов выступают скорее результатами правоприменительной, чем правотворческой деятельности, следовательно, вопрос об отнесении к подзаконным нормативным правовым актам постановлений пленумов высших судов является на сегодняшний день более чем спорным. -------------------------------- <3> См. об этом: Акопов Д. Р. Подзаконные источники трудового права и акты судебного нормативного толкования // Журнал российского права. 2006. N 7.
Подзаконные нормативные правовые акты обладают юридической силой, они обязательны для исполнения всеми субъектами права. Правовое регулирование отношений подзаконными нормативными актами еще называют вторичным регулированием, так как подзаконные нормативные правовые акты обладают меньшей юридической силой, основаны на законе и не противоречат ему <4>. -------------------------------- <4> Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. В. М. Сырых. М., 2008. С. 242.
Некоторые авторы выделяют даже такую характеристику подзаконных нормативных правовых актов, как зависимость закона от подзаконного правового акта, так как последний во многих случаях помогает раскрыть его сущность, урегулировать те отношения, которые остались за пределами регулирования норм того или иного законодательного акта <5>. -------------------------------- <5> Романова Г. В. Реализация подзаконного правового акта: проблемы взаимоотношений закона и подзаконного правового акта // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9.
Рассмотрим некоторые проблемы, связанные с принятием и применением подзаконных федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права, принимаются на основе и во исполнение федеральных законов, содержащих нормы российского трудового права. Трудовой кодекс РФ содержит перечень вопросов, которые могут быть решены только на уровне федерального закона, следовательно, возможность урегулирования данных отношений подзаконными федеральными нормативными правовыми актами исключается. Например, минимальный размер оплаты труда устанавливается одновременно на всей территории Российской Федерации федеральным законом и не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения (ст. 133 Трудового кодекса РФ). Только федеральным законом может быть установлен особый порядок определения размера подлежащего возмещению ущерба, причиненного работодателю хищением, умышленной порчей, недостачей или утратой отдельных видов имущества и других ценностей, а также в случаях, когда фактический размер причиненного ущерба превышает его номинальный размер (ч. 2 ст. 246 Трудового кодекса РФ). Ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, работникам, имеющим особый характер работы, работникам с ненормированным рабочим днем, работникам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в других случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами (ч. 1 ст. 116 Трудового кодекса РФ). Следовательно, принятые по таким вопросам подзаконные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, не подлежат применению. В соответствии со ст. 330 Трудового кодекса РФ, дисциплина работников, труд которых непосредственно связан с движением транспортных средств, регулируется Трудовым кодексом РФ и положениями (уставами) о дисциплине, устанавливаемыми федеральными законами. В настоящее время продолжают действовать уставы и положения о дисциплине, принятые до вступления в действие Трудового кодекса РФ, в частности Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 25.08.1992 N 621 <6>. Установление особенности привлечения к дисциплинарной ответственности для работников транспорта постановлением Правительства РФ является недопустимым, тем более что права и свободы человека могут быть ограничены только федеральными законами (п. 3 ст. 55 Конституции РФ). -------------------------------- <6> Постановление Правительства РФ от 25.08.1992 N 621 "Об утверждении Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 9. Ст. 608.
Ошибочно мнение некоторых авторов относительно того, что пока Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта не приведут в соответствие с Трудовым кодексом РФ, нормы о привлечении к дисциплинарной ответственности в части перевода работника с его согласия на другую работу на определенный срок будут действовать <7>. До тех пор пока соответствующие положения не будут устанавливаться на уровне федерального закона, следует применять соответствующие уставы и положения о дисциплине лишь в той мере, в которой они соответствуют Конституции РФ и Трудовому кодексу РФ <8>. Данный вывод неоднократно подтверждался решениями и Постановлением Верховного Суда РФ о признании противоречащими закону и недействующими со дня вынесения отдельных положений указанного Постановления Правительства РФ <9>. -------------------------------- <7> Карпенко О. И. Специальная дисциплинарная ответственность работников железнодорожного транспорта // Трудовое право. 2003. N 1. С. 65. <8> Головина С. Ю. Правовое регулирование труда отдельных категорий работников: Учебно-практическое пособие. М., 2003. С. 210. <9> Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 03.07.2002 N 256пв-01 <Об отмене Решения Верховного Суда РФ от 06.08.2001, Определения Верховного Суда РФ от 04.10.2001 и о признании противоречащим закону и недействующим пункта 18 Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25.08.1992 N 621>; решение Верховного Суда РФ от 24.05.2002 N ГКПИ2002-375 "О признании незаконными ч. 3 п. 14; п. п. "б", "в" ч. 1 и ч. 3 п. 15; п. 17; ч. 1 п. 26 "Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25.08.1992 N 621"; решение Верховного Суда РФ от 28.10.2002 N ГКПИ2002-1100 "О признании незаконными подпункта "а" части 1 пункта 15 и пункта 16 "Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25.08.1992 N 621".
В Трудовом кодексе РФ содержатся бланкетные (отсылочные) нормы к подзаконным актам, которые призваны конкретизировать положения основного отраслевого закона, упростить порядок их применения. Вместе с тем некоторые вопросы так и остались без ответа со стороны органов, издающих подзаконные правовые акты. Следует согласиться с проблемой, озвученной С. Ю. Головиной, об "отставании в развитии подзаконного правового регулирования" в трудовом праве: наблюдается отсутствие современных российских нормативных актов, развивающих и дополняющих нормы Трудового кодекса РФ, что обусловливает необходимость применения правовых источников, принятых еще во времена СССР, хотя они во многом устарели и пришли в противоречие с новейшим российским трудовым законодательством <10>. -------------------------------- <10> Головина С. Ю. "Белые пятна" трудового права // Российский ежегодник трудового права. 2006. N 2.
Так, в соответствии со ст. 118 Трудового кодекса РФ отдельным категориям работников, труд которых связан с особенностями выполнения работы, предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск. Перечень категорий работников, которым устанавливается ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за особый характер работы, а также минимальная продолжительность этого отпуска и условия его предоставления определяются Правительством РФ. Ни Трудовой кодекс РФ, ни акты Правительства РФ, на которые ссылается законодатель, не раскрывают содержание "особенностей выполнения работы". Понятие должно быть раскрыто в соответствующем перечне категорий работников, утвержденном постановлением Правительства РФ. Соответствующие подзаконные акты также не приняты по ст. ст. 339, 348.8, 348.10 и др. Трудового кодекса РФ. Порядок разработки, утверждения и изменения подзаконных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, в том числе стандарты безопасности труда, устанавливается Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (ст. 211 Трудового кодекса РФ). При разработке, утверждении и изменении подзаконных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, правоприменители вынуждены обращаться к Постановлению Правительства РФ от 23.05.2000 N 399 "О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда", принятому в целях реализации и конкретизации положений КЗоТ РФ и Федерального закона "Об основах охраны труда в Российской Федерации", утративших силу <11>. -------------------------------- <11> Российская газета. 2000. 31 мая.
Как правило, отмечают М. В. Лушникова, А. М. Лушников, в отраслях права, основанных на публичных началах правового регулирования, подзаконные акты могут издаваться лишь в случаях прямого на то указания закона. В отраслях цивилистической семьи, где доминируют частные начала регулирования, подзаконные нормативные акты издаются не только в случаях прямого указания закона, но и в иных случаях с целью обеспечить реализацию положения законов <12>. -------------------------------- <12> Лушникова М. В., Лушников А. М. Очерки трудового права. СПб., 2006. С. 473.
Например, Постановлением Правительства РФ от 16.03.2000 N 234 утвержден порядок заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий. Указанное Постановление, детализируя положения Трудового кодекса РФ, устанавливает перечень оснований расторжения трудового договора в соответствии с п. 3 ст. 278 Трудового кодекса РФ, которые необходимо включать в текст трудового договора с руководителем федерального государственного унитарного предприятия. Помимо оснований, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, иными федеральными законами, трудовой договор с руководителем организации прекращается по следующим основаниям: 1) в связи с отстранением от должности руководителя организации-должника в соответствии с законодательством о несостоятельности (банкротстве); 2) в связи с принятием уполномоченным органом юридического лица, либо собственником имущества организации, либо уполномоченным собственником лицом (органом) решения о прекращении трудового договора. Решение о прекращении трудового договора по указанному основанию в отношении руководителя унитарного предприятия принимается уполномоченным собственником унитарного предприятия органом в порядке, установленном Правительством РФ. В целях обеспечения реализации положений законодательства об оплате труда без прямого указания законотворческих органов было принято Постановление Правительства РФ от 30.12.2000 N 1027 "Об упорядочении условий оплаты труда работников отдельных федеральных органов исполнительной власти, выполняющих задачи в области обороны, правоохранительной деятельности и безопасности государства" <13>. -------------------------------- <13> Российская газета. 2000. 29 марта.
Вместе с тем положение о том, что подзаконные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, могут издаваться не только в случаях прямого указания закона, но и в других случаях, нельзя безусловно распространять на акты, издаваемые федеральными службами и федеральными агентствами, которые также являются федеральными органами исполнительной власти. Указанные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ (п. п. 4, 5 Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти") <14>. -------------------------------- <14> Российская газета. 2004. 12 марта.
В отличие от законов, процесс подготовки которых занимает длительное время, подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права, принимаются оперативнее. Как известно, подзаконное нормотворчество преобладало в нашей стране в 90-е гг. и вплоть до принятия Трудового кодекса РФ. О порочной практике издания и применения в постсоветский период вместо законов указов Президента РФ рассуждает М. Н. Марченко: "Под предлогом ускоренного проведения экономических, политических и социальных "реформ" с помощью указов решались такие жизненно важные для судеб российского общества и государства вопросы, которые могли решаться исключительно только с помощью конституционных и текущих законов" <15>. -------------------------------- <15> Марченко М. Н. Источники права: Учеб. пособие. М., 2006. С. 217.
То есть имела место неправомерная подмена одних нормативных правовых актов (законов) другими (указами) <16>. Так называемое указное право - одна из наиболее ярких особенностей недавнего этапа развития законодательства в России, при котором под указное правотворчество подпадали отношения, подлежащие исключительному урегулированию законами. Возник даже специальные термин "акты правозаменительные" <17>. -------------------------------- <16> Так, например, Указом от 15.11.1991 N 212 "О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)" (Российская газета, 1991, 19 ноября, утр. силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 20.05.1996 N 743) Президент РФ постановил ввести в практику ежегодное заключение на республиканском уровне генеральных соглашений по социально-экономическим вопросам между Правительством РСФСР, полномочными представителями общереспубликанских объединений профсоюзов и предпринимателей, определять в этих соглашениях обязательства сторон в области занятости населения, поэтапного повышения социальных гарантий гражданам, социальной защиты наиболее уязвимых групп населения, обеспечения роста доходов трудящихся по мере стабилизации экономики, реализации республиканских социально-экономических программ. <17> Лукьянова Е. А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. N 10. С. 23.
Ни в Конституции РФ, ни в федеральных законах исчерпывающе не устанавливается, по каким вопросам Президент РФ вправе издавать указы и распоряжения. Такая неопределенность, по мнению А. В. Демина, заложена в конституционное законодательство не случайно и позволяет Президенту РФ в чрезвычайных обстоятельствах оперативно урегулировать любой вопрос, требующий безотлагательного разрешения <18>. -------------------------------- <18> Демин А. В. Подзаконные нормативные акты в сфере налогов и сборов.
Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений возможно осуществлять в том числе и указами Президента РФ (ст. 5 Трудового кодекса РФ), в отличие, скажем, от налоговых отношений, регулирование которых допускается лишь Налоговым кодексом РФ собственно и принятыми в соответствии с ним федеральными законами о налогах и сборах (ст. 1 Налогового кодекса РФ). Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, принимая нормативные правовые акты по вопросам, требующим законодательного решения, фактически "присваивали" властные полномочия Федерального Собрания. Можно ли считать издание подзаконных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, при отсутствии надлежащего правового регулирования на уровне закона недопустимым явлением? Ответ на этот вопрос мы находим в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 N 11-П и от 27.01.1999 N 2-П <19>. Конституционный Суд РФ по данному вопросу достаточно корректно изложил свою правовую позицию в отношении указов Президента РФ: "Президент РФ может издавать указы и по вопросам, требующим законодательного решения (круг которых очерчен другими статьями Конституции РФ), при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов". -------------------------------- <19> Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 N 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом" // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320; Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.
В связи с этим вызывает интерес Мнение судьи Конституционного Суда РФ В. О. Лучина по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 03.10.1994 N 1969. В. О. Лучин считает, что: "Президент не может решать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые скрытые (подразумеваемые) полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними" <20>. -------------------------------- <20> Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 N 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 3.
В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами Президента РФ, также весьма широка. В связи с этим более корректной, соответствующей законодательству и правовым реалиям является позиция, согласно которой указы Президента РФ могут приниматься в сфере трудовых отношений, не отнесенных к исключительной компетенции Государственной Думы РФ, в случае пробелов в трудовом праве. При этом указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам <21>. -------------------------------- <21> Ершова Е. А. Источники и формы трудового права в Российской Федерации. Автореф. ... дис. докт. юрид. наук. М., 2008. С. 238 - 239.
Тот факт, что подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права, должны быть изданы на основе и во исполнение федеральных законов, содержащих нормы российского трудового права, не дает основание утверждать, что при отсутствии таких федеральных законов подзаконные федеральные нормативные правовые акты не должны издаваться, а изданные - применяться. Безусловно, необходимо сужать сферу правового регулирования, охватываемую подзаконными федеральными нормативными правовыми актами, содержащими нормы российского трудового права, и предлагать взамен активную законодательную деятельность Федерального Собрания. Кроме того, учитывая многочисленные и неустраненные пробелы и неразрешенные противоречия, имеющиеся в федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, содержащих нормы трудового права, необходимо стремиться, насколько это возможно, максимально регулировать трудовые отношения на "уровне" Трудового кодекса РФ <22>. -------------------------------- <22> Ершова Е. А. Указ. соч. С. 248.
Вместе с тем полностью отказываться от подзаконного нормотворчества в сфере регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений нельзя, так как федеральные законы зачастую нуждаются в конкретизации, а в некоторых случаях - в организационном обеспечении деятельности закона. Изменение или дополнение законов подзаконными нормативными правовыми актами следует рассматривать как искажение воли законодателя, а следовательно, не может создавать правовых последствий для участников трудовых и непосредственно связанных с ними отношений. Рассмотрим вопрос о соотношении подзаконных федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и нормативных правовых актов субъектов РФ, содержащих нормы трудового права. Предыдущая редакция ст. 5 Трудового кодекса РФ содержала положение о том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам, указам президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. Буквальное толкование действующей редакции Трудового кодекса РФ не позволяет нам сделать убедительных выводов о том, могут ли противоречить законы субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, федеральным подзаконным нормативным правовым актам. Абзац 9 ст. 5 Трудового кодекса РФ содержит положение о том, что законы субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу РФ и иным федеральным законам. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ не должны противоречить Трудовому кодексу РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. Данная правовая норма, отмечает Е. А. Ершова, вызывает целый ряд сомнений и возражений. Спорно применять термин "законодательство", а также относить к нему как федеральные законы, так и законы субъектов РФ. При таком правовом подходе можно предположить, что законы субъектов РФ имеют приоритет над указами Президента РФ. В этой связи Е. А. Ершовой обоснованно предлагается в ч. 1 ст. 5 Трудового кодекса РФ не применять понятие "законодательство", разграничить федеральные законы и законы субъектов РФ, установить точное соотношение законов субъектов РФ с федеральными нормативными правовыми актами и прежде всего с указами Президента РФ <23>. -------------------------------- <23> Ершова Е. А. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права // Трудовое право. 2007. N 11.
Безусловно, нормативные правовые акты субъектов РФ обладают меньшей юридической силой, чем федеральные подзаконные нормативные правовые акты, а следовательно, они не могут им противоречить. В случае коллизии между законами субъектов РФ, и федеральными подзаконными нормативными правовыми актами, принятыми по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующих органов, применяются федеральные подзаконные нормативные правовые акты. Таким образом, предыдущая редакция Трудового кодекса РФ была сформулирована более корректно в части соотношения федеральных подзаконных нормативных правовых актов и законов субъектов РФ. При этом следует учитывать, что в случае противоречия между нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и субъектов РФ и федеральным нормативным правовым актом, содержащим нормы российского трудового права (в том числе и федеральными подзаконными нормативными правовыми актами), действует нормативный правовой акт субъекта РФ. К числу федеральных подзаконных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, относятся и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции (п. 1 Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009) <24>. -------------------------------- <24> Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // СЗ РФ. 1997. N 33.
Нормативный правовой акт может издаваться совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств или иных федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (п. 1 Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти") <25>. -------------------------------- <25> Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 12 марта.
В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 Министерству здравоохранения и социального развития РФ переданы функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности упраздняемых Министерства здравоохранения РФ, Министерства труда и социального развития РФ. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 321 было утверждено Положение "О Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации", согласно п. 5.2 которого на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ Министерство самостоятельно принимает соответствующие нормативные правовые акты. В соответствии с п. 2.5 Постановления Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" федеральное министерство при разработке нормативного правового акта в сфере деятельности федеральных служб, федеральных агентств, находящихся в его ведении, может привлекать специалистов указанных федеральных органов исполнительной власти по согласованию с их руководителями <26>. Разработанный проект нормативного правового акта направляется в указанные федеральные службы и федеральные агентства для дачи заключения. -------------------------------- <26> Российская газета. 2005. 25 января.
Обращают внимание многочисленность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих нормы трудового права, их несогласованность и противоречивость, а также нарушение порядка их принятия. Федеральная служба и федеральное агентство, как отмечалось выше, не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ (п. п. 4, 5 Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"). Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2008 N 583 <27>, Приказом Федеральной службы по труду и занятости от 24.09.2008 N 276-к <28> регламентированы Условия оплаты труда работников территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости. -------------------------------- <27> Постановление Правительства РФ от 05.08.2008 N 583 "О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений" // Российская газета. 2008. 13 августа. <28> Приказ Роструда от 24.09.2008 N 276-к "Об утверждении Условий оплаты труда работников территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости" // Российская газета. 2008. 28 ноября.
И напротив, принятый без соответствующего указания на право осуществлять правовое регулирование Приказ Федеральной службы по труду и занятости от 25.08.2008 N 166 "Об организации работы по реализации пункта 46 Порядка аттестации рабочих мест по условиям труда, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 31 августа 2007 года N 569" <29>, которым регламентируется организация формирования и анализа сведений о результатах аттестации рабочих мест по условиям труда, получаемых государственными инспекциями труда в субъектах РФ от работодателей, не подлежит применению в силу нарушения порядка его принятия. -------------------------------- <29> Охрана труда и социальное страхование. 2008. N 11.
Все вышесказанное позволяет сделать следующие выводы. 1. Подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права, принимаются на основе и во исполнение федеральных законов, содержащих нормы российского трудового права. По вопросам, которые в силу положений Трудового кодекса РФ могут быть решены только на уровне федерального закона, принятие подзаконных федеральных нормативных правовых актов исключается. 2. Подзаконные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, могут издаваться как в случаях прямого на то указания закона, так и в иных случаях. Вместе с тем данное положение, безусловно нельзя распространять на акты, издаваемые федеральными службами и федеральными агентствами. Указанные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. 3. Тот факт, что подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права, должны быть изданы на основе и во исполнение федеральных законов, содержащих нормы российского трудового права, не дает основания утверждать, что при отсутствии таких федеральных законов подзаконные федеральные нормативные правовые акты не должны издаваться, а изданные - применяться. Следует считать издание подзаконных федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, при отсутствии надлежащего правового регулирования на уровне закона допустимым явлением, при условии, что они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. 4. В случае коллизии между законами субъектов РФ и федеральными подзаконными нормативными правовыми актами, принятыми по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующих органов, применяются федеральные подзаконные нормативные правовые акты. Если имеет место противоречие между нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и субъектов РФ, и федеральным нормативным правовым актом, содержащим нормы российского трудового права (в том числе и федеральными подзаконными нормативными правовыми актами), действует нормативный правовой акт субъекта РФ. 5. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы российского трудового права носят подзаконный характер, осуществляют правовое регулирование специальных отношений, отражающих компетенцию федеральных органов исполнительной власти, имеют особый порядок их принятия.
Название документа