Квотирование рабочих мест для инвалидов: проблемы правового регулирования
(Корсаненкова Ю. Б.) ("Трудовое право в России и за рубежом", 2010, N 2) Текст документаКВОТИРОВАНИЕ РАБОЧИХ МЕСТ ДЛЯ ИНВАЛИДОВ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Ю. Б. КОРСАНЕНКОВА
Корсаненкова Юлия Борисовна, доцент кафедры трудового права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
Занятость и трудоустройство являются ключевыми элементами социальной интеграции и обеспечения экономической независимости людей с ограниченными возможностями. В настоящее время в России уровень занятости и экономической активности инвалидов крайне низок <1>. Во всем мире насчитывается примерно 470 млн. людей с ограниченными возможностями трудоспособного возраста. Инвалиды страдают от дефицита достойного труда гораздо сильнее, чем остальные люди. Достойную работу не могут найти многие женщины и мужчины с ограниченными возможностями, даже прошедшие необходимое обучение, из-за чего они испытывают разочарование и теряют надежду <2>. -------------------------------- <1> В Федеральной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 гг.", утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 832, отмечается, что только 15% инвалидов сегодня трудоустроены (СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 199). <2> О'Рейли А. Право людей с ограниченными возможностями на достойный труд. Женева: Международное бюро труда, 2007. С. 104.
Потерявшие уверенность в себе из-за столкновения с дискриминационными барьерами, существующими в обществе, ошибочными представлениями об их неспособности работать, многие инвалиды прекращают активные поиски работы и живут на пособия (пенсии) по инвалидности там, где таковые существуют, либо кое-как перебиваются незначительными заработками в неформальном секторе экономики, полагаются на поддержку своих родных и близких. Когда у инвалидов появляются возможности выполнять работу, соответствующую их квалификации, интересам и способностям, многие из них доказывают, что могут быть ценными работниками и успешными бизнесменами, и опровергают ошибочные представления о своей неспособности работать. Благодаря этому в экономически развитых зарубежных странах все более осознают, что люди с ограниченными возможностями представляют собой огромный, зачастую никак не используемый потенциал: они могут вносить существенный вклад в развитие национальной экономики, их трудоустройство позволяет уменьшать расходы на выплату пособий по инвалидности и сокращать бедность. Для этого необходимы согласованные усилия для устранения препятствий, не позволяющих многим инвалидам участвовать в экономической деятельности и жизни общества. Улучшение положения людей с ограниченными возможностями в сфере занятости пойдет на пользу не только самим инвалидам, но и работодателям, обществу в целом. Вопросы труда инвалидов должны решаться путем содействия трудоустройству, продвижению по службе, сохранению работы и возвращению на рынок труда людей с ограниченными возможностями. На рабочих местах должны осуществляться превентивные меры как часть кадровой политики предприятий. Их цель - содействовать приему на работу и продвижению по службе людей с ограниченными возможностями, а также осуществлению различных мер, связанных с травмами и инвалидностью на производстве, с профилактикой, реабилитацией и возвращением сотрудников на работу. Такие меры должны осуществляться совместно с представителями работников и работодателей, которые берут на себя общую ответственность за решение на рабочих местах вопросов, связанных с инвалидностью. Квотирование рабочих мест представляет собой эффективный механизм, обеспечивающий защиту от безработицы лиц с пониженной конкурентоспособностью на рынке труда. Содержание квотирования составляет организационная деятельность государственных органов, направленная на обеспечение обязательного заключения работодателями трудовых договоров с определенным количеством граждан, испытывающих трудности при устройстве на работу. Правовое регулирование квотирования рабочих мест в настоящее время на федеральном уровне носит фрагментарный характер и предусмотрено только для инвалидов. Рекомендации по квотированию рабочих мест на предприятиях, в учреждениях и организациях для лиц, особо нуждающихся в социальной защите, утвержденные Постановлением Минтруда России от 6 февраля 1995 г., которые предусматривали установление квот для достаточно широкого круга лиц, утратили силу в 2000 г. Однако и Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов" (далее - Закон 1995 г.) <3> содержит лишь общие положения в отношении квотирования рабочих мест для инвалидов. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.
Так, ст. 21 Закона 1995 г. предусмотрено, что организациям, численность работников которых составляет более 100 человек, законодательством субъекта Российской Федерации устанавливается квота для приема на работу инвалидов в процентах к среднесписочной численности работников (не менее 2 и не более 4 процентов). Проблемы правового регулирования квотирования рабочих мест, в том числе для инвалидов, в последнее время подвергались исследованию многими учеными-юристами <4>. Считаю целесообразным остановиться на некоторых наиболее важных из них. -------------------------------- <4> См., например: Сторожук Д. А. Правовое регулирование социальной защиты безработных в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 78 - 85; Скачкова Г. С. Содействие занятости в условиях рыночной экономики // Российский ежегодник трудового права. 2008. N 4 / Под ред. Е. Б. Хохлова. СПб., 2008 С. 185 - 199; Бондарева Э. С. Квотирование рабочих мест для инвалидов: проблемы реализации // Трудовое право. 2007. N 8; и др.
1. В федеральном законодательстве не содержится понятия квоты, что вызывает трудности при ее расчете. Закон 1995 г. не раскрывает понятие "квота". Если обратиться к утратившим в настоящее время Рекомендациям по квотированию 1995 г., то в них под квотой понималось минимальное количество рабочих мест для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, которое определялось в процентах от среднесписочной численности работников предприятий, учреждений, организаций. Такое определение квоты не совсем верное, так как не позволяет рассчитать количество рабочих мест, выделяемых в счет квоты, если образуется дробная величина, т. е. в федеральном законодательстве не установлены правила округления дробных частей чисел. Например, при максимальной квоте для приема на работу инвалидов в 4% и минимальной численности работников организации, при которой вводится квота, - 101 чел., определенные в Законе 1995 г., количество рабочих мест будет равным 4,04. Очевидно, что трудоустроить инвалида на 0,04 рабочего места невозможно. Следует отметить, что в настоящее время уровень квот для инвалидов понизился: ранее квота для приема на работу инвалидов устанавливалась организациям, численность работников в которых составляла более 30 человек, а процент квотируемых рабочих мест должен был составлять не менее 3 процентов <5>. -------------------------------- <5> См.: ФЗ от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в РФ" в ред. от 8 августа 2001 г. N 123-ФЗ.
Если сравнить уровень квотирования в России и за рубежом, то в России он значительно ниже. Так, в Германии каждый работодатель, у которого работает более десяти работников, обязан 6% рабочих мест предоставить инвалидам. Во Франции на предприятиях с такой же численностью 3% персонала должны составлять инвалиды труда и 10% - инвалиды войны <6>. -------------------------------- <6> См.: Киселев И. Я. Сравнительное и международное трудовое право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 224.
В связи с этим следует вернуться к прежней норме Закона 1995 г. и предусмотреть квоту для всех работодателей с численностью работников, превышающей 30 человек. 2. В Законе 1995 г. при установлении квоты недостаточно корректно используются статистические категории "численность работников" и "среднесписочная численность" работников, исходя из которой устанавливается квота. Согласно Приказу Росстата от 12 ноября 2008 г. N 278 <7> численность работников рассчитывается на определенную дату. Фактически она определяется ежедневно, включая выходные и праздничные дни. -------------------------------- <7> Вопросы статистики. 2009. N 4.
Учитывая динамичность трудовых ресурсов в условиях рыночной экономики, численность работников может в течение непродолжительного периода времени, например месяца, неоднократно как превышать 100 чел., так и быть меньше данной величины, что затрудняет выполнение квоты, делает данную категорию непригодной при квотировании и создает возможность для работодателей уклониться от установления квоты. Категория "среднесписочная численность работников" является менее динамичной, так как определяется путем суммирования списочной численности работников за каждый календарный день месяца и деления полученной суммы на количество данных дней. Поэтому она более предпочтительна. Поскольку квота, как правило, устанавливается на год, логичнее было бы при определении квоты использование категории "среднесписочная численность работников" за предыдущий год. Примером в этом случае может служить Закон г. Москвы от 22 декабря 2004 г. "О квотировании рабочих мест" (в ред. от 8 апреля 2009 г.) (далее - Закон г. Москвы 2004 г.) <8>, в ст. 3 которого при определении квоты для трудоустройства инвалидов применяется именно эта категория (работодателям со среднесписочной численностью работников более 100 чел. квота устанавливается в размере 2% также от среднесписочной численности работников). -------------------------------- <8> Вестник мэра и правительства Москвы. 2005. N 3.
3. В федеральном законодательстве не установлены характеристики (требования) в отношении рабочих мест, выделяемых в счет квоты. Закон 1995 г. не учитывает, что квотирование осуществляется в отношении граждан, которые имеют ограниченную способность к трудовой деятельности (их нельзя привлекать к работам с вредными (опасными) условиями труда). Для некоторых граждан требуется создать специальные рабочие места, что позволяет работодателям выделять либо самые низкооплачиваемые места, либо места, не приспособленные для труда соответствующей категории граждан. Поэтому при установлении квоты необходимо использовать такие критерии дифференциации труда, как отраслевая принадлежность работодателя, характер условий труда на соответствующем производстве, наличие специально оборудованных рабочих мест и др. В этих целях представляется необходимым индивидуализировать квотирование, что позволит обеспечить реальное заполнение рабочих мест, выделяемых в счет квоты. Кроме того, существующий Перечень приоритетных профессий рабочих и служащих, овладение которыми дает инвалидам наибольшую возможность быть конкурентоспособными на региональных рынках труда, утвержденный Постановлением Минтруда РФ от 8 сентября 1993 г. N 150 <9>, значительно устарел, учитывая, что на рынке труда появились новые профессии и специальности. -------------------------------- <9> БНА РФ. 1993. N 11.
4. При квотировании необходимо установить равноправие работодателей: как юридических, так и физических лиц. Установление квот в Законе 1995 г. адресовано только юридическим лицам (организациям). Такой подход вызывает сомнение, так как в управлении индивидуального предпринимателя может находиться гораздо больший по объему производства и численности работающего персонала имущественный комплекс. Представляется целесообразным по аналогии с Законом г. Москвы 2004 г. установить квотирование в отношении всех работодателей: как юридических лиц, так и физических лиц - индивидуальных предпринимателей. 5. В федеральном законодательстве не оговаривается условие выполнения квоты, в то время как в региональном законодательстве (в частности, на примере г. Москвы) оно четко обозначено: обязанность работодателя по выполнению квоты считается выполненной в момент трудоустройства инвалидов и подтверждается фактом заключения с ним трудового договора, действие которого в текущем месяце составило не менее 15 дней. В связи с этим необходимо дополнить ст. 21 Закона 1995 г. соответствующим положением. 6. Наиболее проблемным является вопрос о взимании обязательной платы с работодателей в случае невыполнения или невозможности выполнения установленных квот за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты, которая была предусмотрена в первых редакциях Закона о социальной защите инвалидов 1995 г. С 1 января 2005 г. внесение обязательной платы отменено ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (Закон о монетизации льгот) <10> и из ст. 21 Закона 1995 г. удалена норма об обязательном внесении работодателем платежей в фонд квотирования при невыполнении квоты для приема на работу инвалидов. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
Судебная практика пошла по аналогичному пути. Так, Определением Верховного Суда РФ от 10 августа 2005 г. ч. 3 ст. 2 Закона г. Москвы от 22 декабря 2004 г. "О квотировании рабочих мест" признана недействующей в части слов "либо уплата ежемесячно в целевой бюджетный фонд квотирования рабочих мест в г. Москве компенсационной стоимости квотируемого рабочего места в размере прожиточного минимума для трудоспособного населения, определенного в г. Москве на день ее уплаты в порядке, установленном правовыми актами г. Москвы" как противоречащая Закону о социальной защите инвалидов 1995 г., который такой обязанности с 1 января 2005 г. не предусматривает. На практике это привело к значительному повышению числа нетрудоустроенных инвалидов и резкому сокращению фонда квотирования, призванного поддерживать трудоустройство инвалидов, а также к еще большему снижению "качества" рабочих мест, выделяемых в счет установленных квот, и увеличению отказов в приеме на работу инвалидов, учитывая что максимальный размер административного штрафа для должностных лиц за соответствующее правонарушение невелик для работодателя и составляет в соответствии со ст. 5.42 КоАП РФ от 2000 до 3000 руб. Следует отметить, что на сегодняшний день административная ответственность в виде указанных штрафов установлена для работодателей лишь за отказ от приема инвалида на работу, в то время как ранее такая ответственность предусматривалась Законом 1995 г. и за невнесение обязательной платы за каждого нетрудоустроенного инвалида (п. 3 ст. 24). Надо полагать, что обязательная плата по своей юридической природе не являлась штрафом как вид административной ответственности в силу следующих причин: 1) наступление административной ответственности возможно только в случае совершения административного правонарушения, т. е. при наличии вины (ст. 2.1 КоАП), тогда как внесение обязательной платы за каждого нетрудоустроенного в счет квоты инвалида не было обусловлено наличием вины работодателя; 2) существовала несоразмерность обязательной платы и затрат работодателя, связанных с выполнением квоты: работодателям порой выгодней платить обязательную плату, чем трудоустраивать инвалида, создавая для него специальное рабочее место, и нести дополнительные обременения, связанные с режимом их труда. Мы также солидарны с позицией авторов, утверждающих, что платежи за каждого нетрудоустроенного инвалида в счет квоты не вписываются и в понятие налога и сбора, предусмотренного ст. 8 Налогового кодекса РФ, так как у данных платежей нет признаков обязательности и безвозмездности, т. е., по сути, обязательные платежи - это альтернативные платежи для работодателей взамен невыполнения квоты <11>. -------------------------------- <11> См., например: Бондарева Э. С. Квотирование рабочих мест для инвалидов: проблемы реализации // Трудовое право. 2007. N 8.
Введение альтернативы для работодателей - выполнить квоту или внести обязательные платежи в госбюджет - имеет смысл и в тех безвыходных для работодателя ситуациях, встречающихся на практике, когда по характеру производственного процесса работодатель не имеет возможности принять на работу инвалидов. В этом случае предоставление возможности работодателям вместо выполнения квоты вносить в бюджет субъекта Федерации плату дает возможность органам государственной власти аккумулировать эти средства и направлять на создание полноценных рабочих мест для инвалидов с учетом характера производства и потребностей экономики. Такая система, получившая на Западе название "квота - штраф (обязательные платежи)", применяется во многих странах мира, в том числе в таких экономически развитых странах, как Германия и Франция. Такие платежи в большей степени носят правовосстановительный, нежели карательный, характер <12>. В Германии и во Франции эти средства в первую очередь используются для вовлечения в процесс производства тяжелобольных инвалидов, т. е. средства, внесенные работодателями в качестве штрафов, возвращаются в сферу бизнеса для создания рабочих мест, улучшения условий труда инвалидов, а также используются в качестве субсидий на заработную плату. Средства, поступившие в виде штрафов, используются строго по целевому назначению <13>. -------------------------------- <12> См.: Серегина Л. В. Квотирование рабочих мест для граждан, испытывающих трудности в поиске работы // Трудовое право. 2007. N 3. <13> См.: Кузнецов Д. Л. Квотирование как основная форма трудоустройства инвалидов в Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. N 11.
Таким образом, следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением <14>, что должна существовать альтернатива для работодателя для выполнения квоты: натуральная форма - прием на работу гражданина (непосредственное участие работодателя в трудоустройстве инвалидов) или денежная - ежемесячное перечисление обязательных платежей в бюджет. -------------------------------- <14> См.: Вопросы квотирования рабочих мест для инвалидов. Иркутск: Исследовательский центр регионального законодательства, 2004. С. 79 - 84; Кучма М. И., Орлова Е. Е. Правовое регулирование занятости населения: Учеб. пособие. Часть II: Социальная поддержка безработных граждан в современных условиях. М., 2005. С. 55; Серегина Л. В. Указ. соч.
Кроме того, целесообразно восстановить на федеральном уровне административную ответственность за невнесение обязательной платы за каждого нетрудоустроенного инвалида, уточнив механизм ее реализации <15>. -------------------------------- <15> См.: Скачкова Г. С. Указ. соч. С. 196.
7. Необходимо установить льготы для работодателей, участвующих в квотировании, которые бы позволили компенсировать ограничение для них свободы экономической деятельности, возникающие в связи с применением механизма квотирования. Так, Г. С. Скачкова отмечает, что символическая сумма штрафа вряд ли "напугает" работодателя, поэтому, по ее мнению, более эффективными были бы меры экономического стимулирования работодателей со стороны государства путем предоставления льгот в налогообложении, финансировании создания дополнительных мест для работников с пониженной трудоспособностью <16>. -------------------------------- <16> См.: Там же.
В настоящее время такие меры предусмотрены только на уровне субъектов РФ. В частности, в Москве работодателям, осуществляющим мероприятия по созданию и сохранению (модернизации) квотируемых рабочих мест, а также по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре организаций, предоставляются следующие меры экономической поддержки: размещение государственных заказов; предоставление налоговых льгот в соответствии с соответствующими федеральными и московскими нормативными правовыми актами; предоставление средств на реализацию мероприятий по созданию рабочих мест для инвалидов и их беспрепятственного доступа к рабочим местам и инфраструктуре организаций. Рассмотренные проблемы правового регулирования квотирования рабочих мест для инвалидов позволяют сделать вывод о несовершенстве федерального законодательства в этой области. Полагаем, что решение данных проблем должно найти отражение в Законе о социальной защите инвалидов 1995 г. в виде установления гарантий - общих принципов квотирования рабочих мест для инвалидов на федеральном уровне, подлежащих конкретизации в региональном законодательстве. К таким принципам квотирования следует отнести: равноправие работодателей; индивидуализация квотирования; альтернативность квотирования; установление экономической поддержки работодателей при выполнении обязанностей по квотированию <17>. -------------------------------- <17> См.: Сторожук Д. А. Указ. соч. С. 86.
Название документа