Приостановление служебного контракта
(Гарячук И. Н.) ("Трудовое право", 2010, N 9) Текст документаПРИОСТАНОВЛЕНИЕ СЛУЖЕБНОГО КОНТРАКТА
И. Н. ГАРЯЧУК
Гарячук И. Н., аспирант Поволжского кооперативного института Российского университета кооперации г. Энгельс.
Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрел особый правовой институт, аналогов которому не было ни в ранее действовавшем законодательстве о государственной службе, ни в трудовом праве - приостановление служебного контракта. Исходя из буквального смысла положений Закона о государственной гражданской службе понятия "освобождение от замещаемой должности", "увольнение со службы" и "расторжение служебного контракта" являются нетождественными и могут не совпадать по времени. Только понятие "увольнение с государственной гражданской службы" одновременно предполагает и прекращение служебного контракта, и освобождение от должности. Закон о государственной гражданской службе использует термин "увольнение" только применительно к прекращению государственно-служебного отношения, но не к прекращению отношений с государственным органом (служебно-трудовых отношений). Как справедливо отмечает Л. А. Чиканова, в этом находит проявление одна из концептуальных идей Закона - служение государству как таковому <1>. В качестве собственно нанимателя для федерального гражданского служащего выступает Российская Федерация. В этой связи государственно-служебные отношения в случаях, предусмотренных Законом о государственной гражданской службе, сохраняются и после прекращения служебного контракта. -------------------------------- <1> Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: Дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.05. М. 2006. С. 221.
Институт приостановления служебного контракта в этом смысле также предполагает освобождение от замещаемой должности без увольнения со службы и расторжения служебного контракта. Согласно ст. 39 Закона о государственной гражданской службе служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон: 1) в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; 2) в связи с восстановлением на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда; 3) в связи с избранием или назначением гражданского служащего на выборную должность в государственный орган, избранием его на выборную должность в орган местного самоуправления либо избранием его на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе; 4) в связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других чрезвычайных обстоятельств), если данное обстоятельство признано чрезвычайным решением Президента Российской Федерации или органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации; 5) в иных случаях, связанных с исполнением государственных обязанностей, установленных федеральным законом. Принципиальная специфика этого института в теоретическом плане касается вопроса продолжения служебных отношений с таким гражданским служащим. По прямому указанию ст. 39 Закона гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и включается в кадровый резерв. При этом гражданский служащий остается в соответствующем реестре гражданских служащих. Иными словами, служебные отношения с гражданским служащим сохраняются. Как отмечают М. В. Пресняков и С. Е. Чаннов, тот факт, что государственный служащий может находиться на службе, но при этом не осуществлять профессиональную служебную деятельность (в том числе при нахождении в кадровом резерве), однозначно свидетельствует о том, что служебные правоотношения не сводимы к трудовым, так же как и прохождение государственной службы является более широким понятием, чем осуществление трудовой деятельности <2>. Необходимо отметить, что по общему правилу предусматривается конкурсный порядок формирования кадрового резерва. Однако в указанных случаях совершенно очевидно - процедура конкурсного отбора неприменима, поскольку включение в кадровый резерв в данной ситуации является своего рода государственной гарантией гражданскому служащему, служебный контракт с которым приостанавливается. Между тем Закон о государственной гражданской службе не предусматривает такого основания внеконкурсного зачисления в кадровый резерв. Кроме того, кадровый резерв по прямому указанию ст. 64 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" формируется для замещения должностей гражданской службы в порядке должностного роста гражданского служащего, что также совершенно не согласуется с рассматриваемым институтом приостановления служебного контракта. В данном случае речь идет о включении в кадровый резерв с целью последующего назначения на прежнюю должность гражданской службы. В связи с этим представляется, есть необходимость внести изменения в ст. 64 Закона о государственной гражданской службе и предусмотреть случаи внеконкурсного включения в кадровый резерв и его соответствующую структуру. Как отмечает М. В. Пресняков, "наличие двух способов формирования кадрового резерва (конкурсного и внеконкурсного) должно быть обусловлено двумя целями, для которых он создается. В одном случае - это поступление на гражданскую службу либо замещение иной должности гражданской службы в порядке должностного роста, что предполагает конкурсный порядок формирования. В другом - предоставление гражданскому служащему социальных гарантий в виде сохранения за ним должности гражданской службы при наличии предусмотренных законом обстоятельств" <3>. По этому же принципу должна формироваться и структура кадрового резерва. -------------------------------- <2> Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика: Монография / Под ред. Г. Н. Комковой. Саратов: Изд-во "Научная книга", 2008. <3> Пресняков М. В. Право равного доступа к государственной службе и кадровый резерв // СПС КонсультантПлюс.
Прежняя должность гражданской службы может быть предоставлена такому государственному служащему в течение трех месяцев после прекращения обстоятельств, вызвавших необходимость прекращения служебного контракта. Если прежняя должность государственной гражданской службы ему не была предоставлена в течение указанного срока, то служебный контракт подлежит прекращению, а гражданский служащий увольняется с гражданской службы и исключается из реестра гражданских служащих. Из буквального смысла данной нормы не следует обязанность представителя нанимателя предоставить гражданскому служащему ранее занимаемую должность. Некоторые авторы все же полагают, что данная норма "предполагает право гражданского служащего на возобновление действия служебного контракта, т. е. право быть назначенным на прежнюю или равноценную должность гражданской службы" <4>. Логика здесь следующая: если у гражданского служащего есть право быть назначенным на прежнюю должность, то из предоставительно-обязывающего характера правовых норм можно сделать вывод, что указанная норма предполагает и соответствующую обязанность представителя нанимателя назначить гражданского служащего по его заявлению на прежнюю должность. По смыслу рассмотренной точки зрения "неназначение" гражданского служащего может быть обусловлено, например, необращением его к представителю нанимателя с соответствующим заявлением. Как нам представляется, это достаточно "вольная" интерпретация положений Закона о государственной гражданской службе, поскольку прямо указанная обязанность представителя нанимателя нигде не предусматривается: Закон использует термины: "может быть предоставлена", "в случае непредоставления" и др. В этой связи более обоснованной представляется точка зрения тех авторов, которые отмечают, что решение вопроса о предоставлении гражданскому служащему, служебный контракт с которым был приостановлен, всецело относится законодателем на усмотрение представителя нанимателя <5>. Это никак нельзя признать оправданным с позиции публично-правового характера государственной службы как особого вида профессиональной деятельности. -------------------------------- <4> Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) // Под ред. В. А. Козбаненко. СПб: ООО "Питер Пресс", 2008. <5> Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) // Под ред. Э. Г. Липатова, С. Е. Чаннова. М. ЗАО Юстицинформ, 2006.
Существует и еще один аргумент против предоставления представителю нанимателя таких дискреционных полномочий. В период приостановления служебного контракта представитель нанимателя может на основании п. 2 ч. 4 ст. 25 Закона о государственной гражданской службе заключить срочный служебный контракт с другим гражданином или гражданским служащим для замещения должности на период отсутствия гражданского служащего, за которым в соответствии с Законом сохраняется должность гражданской службы. Данный контракт будет прекращаться с выходом на службу гражданского служащего, ранее замещавшего данную должность. Поскольку это срочный служебный контракт, то конкурс на замещение соответствующей должности не проводится (п. 3 ч. 2 ст. 22 Закона). Если представитель нанимателя вправе не предоставить прежнюю должность гражданскому служащему, служебный контракт с которым был приостановлен, то срочный служебный контракт с лицом, замещающим данную должность, трансформируется в служебный контракт на неопределенный срок. В этом случае с гражданским служащим будет заключаться дополнительное соглашение к служебному контракту, что также не потребует проведения конкурса на замещение должности гражданской службы. Иными словами, это создает "лазейку" для бесконкурсного замещения должности гражданской службы. Это нарушает конституционный принцип равного доступа к государственной службе и искажает одно из основных положений Закона о гражданской службе. В этой связи представляется необходимым предусмотреть, что представитель нанимателя обязан предоставить гражданскому служащему прежнюю должность гражданской службы в течение трех месяцев после прекращения обстоятельств, вызвавших приостановление служебного контракта. С другой стороны, нельзя исключать возможность возникновения обстоятельств, при которых гражданский служащий объективно не может быть назначен на прежнюю должность гражданской службы (например, в связи с его осуждением по приговору суда к наказанию, исключающему продолжение служебных отношений, смертью, признанием недееспособным или нетрудоспособным и т. п.). Поэтому следует предусмотреть перечень причин отказа в предоставлении прежней должности гражданской службы. Трудовым кодексом предусматриваются определенные гарантии при увольнении по многим из оснований, предусмотренных для приостановления служебного контракта (например, выплата выходного пособия). Трудовым законодательством (ст. 178 ТК РФ) предусматривается выплата выходного пособия в размере двухнедельного среднего заработка в следующих случаях: - призыв работника на военную службу или направление его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; - восстановление на работе работника, ранее выполнявшего эту работу. Однако в рассматриваемом случае указанные основания влекут лишь приостановление служебного контракта. Возникает вопрос: должно ли в этом случае выплачиваться соответствующее выходное пособие? В письме Федеральной таможенной службы от 28 сентября 2006 г. N 01-06/33846 "О выплате выходного пособия в связи с призывом на военную службу" было отмечено, что вопрос выплаты выходного пособия в связи с приостановлением служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, не урегулирован Законом о государственной гражданской службе <6>. -------------------------------- <6> Письмо ФТС от 28 сентября 2006 г. N 01-06/33846 "О выплате выходного пособия в связи с призывом на военную службу".
Однако согласно ст. 73 Федерального закона при отсутствии правового регулирования отношений, связанных с гражданской службой, применяются нормы трудового права, в указанном случае - ч. 3 ст. 178 Трудового кодекса Российской Федерации. Следовательно, с гражданским служащим, призванным на военную службу или на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу, служебный контракт приостанавливается на основании п. 1 ч. 1 ст. 39 Федерального закона, и гражданский служащий вправе получить выходное пособие в размере двухнедельного среднего заработка. Данное разъяснение представляется нам неверным, поскольку указанная социальная гарантия по смыслу трудового законодательства предоставляется именно в связи с прекращением трудового договора, поэтому гражданский служащий вправе получить данные выплаты, только если прежняя должность гражданской службы не будет ему предоставлена. Как можно увидеть из нашего краткого анализа, рассмотренный институт приостановления служебного контракта, несмотря на всю его перспективность, содержит множество лакун и дефектов. Вопрос их устранения, на наш взгляд, связан с внесением соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство.
Название документа