Конкурсные процедуры в государственной службе Кыргызской Республики: организационно-правовые проблемы
(Шерипов Н. Т.) ("Российский юридический журнал", 2010, N 6) Текст документаКОНКУРСНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Н. Т. ШЕРИПОВ
Шерипов Нурлан Турганбекович, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного права и правоведения Юридического института Кыргызского национального университета им. Ж. Баласагына (Кыргызстан, Бишкек).
Рассматриваются организационно-правовые проблемы конкурсных процедур в государственной службе Кыргызской Республики. В итоге комплексного анализа предлагается ряд организационных и правовых мер по устранению проблем, возникающих при организации конкурсных процедур.
Ключевые слова: государственная служба, государственные служащие, прохождение государственной службы, правовые и организационные проблемы.
Competitive procedures in public service of the Kyrgyz Republic: organizational and legal problems N. T. Sheripov
In the article organizational and legal problems of competitive procedures in public service of the Kyrgyz Republic are considered. As a result of the complex analysis a number of organizational and legal measures on elimination of problems of competitive procedures arising at their organization are offered.
Key words: public service, civil servants, public service passage, legal and organizational problems.
Принимать верные решения невозможно без компетентных и принципиальных государственных служащих. Следовательно, нужно, чтобы государственный аппарат пополнялся именно такими специалистами, причем исключительно на конкурсной основе. В течение ближайших лет необходимо сделать государственную службу престижной сферой деятельности, куда стремились бы лучшие представители кыргызского общества. В целом нынешний кадровый состав государственных органов Республики на 80% укомплектован путем открытых конкурсных испытаний. Это свидетельствует о том, что мы в силах сломать традицию келейного назначения на государственные должности <1>. -------------------------------- <1> Бакиев К. Уже в течение ближайших лет необходимо добиться того, чтобы государственная служба стала престижной сферой деятельности // Госслужба и карьера. 2008. N 7. С. 5 - 6.
К настоящему моменту стало очевидно, что конкурс - единственно возможный механизм отбора кадров, позволяющий гражданам Кыргызской Республики реализовать свое конституционное право на равный доступ к государственной службе, право выбора сферы деятельности и занятия той или иной должности в центральных исполнительных и территориальных органах исключительно на профессиональной основе, а также являющийся действенной антикоррупционной мерой при поступлении на государственную службу. Он устраняет недостатки патронажной системы приема на государственную службу. Приобретенный опыт позволил выбрать правильное направление развития государственной кадровой политики и сохранить на достаточно высоком уровне профессиональный и управленческий потенциал всего корпуса государственных служащих страны. Известный российский ученый-правовед Д. Н. Бахрах справедливо отмечает, что принципы подбора кадров для государственной службы нацелены на выявление наиболее способных и добросовестных людей, на обеспечение во всех государственных организациях творческой деловой атмосферы и слаженной работы в интересах народа. В прошлом эти принципы редко применялись на деле, имели место субъективизм при выборе кандидатов, а то и протекционизм, даже взяточничество. К сожалению, в наши дни подобные явления не изжили себя <2>. -------------------------------- <2> Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. М., 2006. С. 184.
Внедрение и функционирование таких процедурных механизмов, как открытый конкурсный отбор на государственную службу, периодические аттестации госслужащих на соответствие занимаемой должности, сдача квалификационного экзамена для получения классного чина или продвижения по службе, содействовали становлению и развитию института государственной службы Кыргызстана. Стоит отметить, что механизм конкурсного отбора на госслужбу позволяет эффективно противодействовать коррупции, изжить негативные тенденции, в частности прием на работу по принципу преданности, этнической принадлежности, родственных связей и личной дружбы. Ведь сущность конкурса - обеспечение равных возможностей для поступления на госслужбу и подбор достойных кандидатов на госдолжности в порядке здорового соперничества специалистов. Одна из его главных особенностей - правило самовыдвижения <3>: лицо вправе самостоятельно подать заявление на участие в конкурсе, приложив к нему все необходимые документы. -------------------------------- <3> Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. для вузов. М., 1996. С. 134.
Д. М. Овсянко правильно отмечает, что конкурс - очень важный атрибут эффективной государственной службы, поскольку позволяет комиссии отобрать из числа лиц, изъявивших желание участвовать в конкурсе, наиболее достойных кандидатов после тщательной оценки на основании документов и (или) результатов экзаменов, испытаний <4>. -------------------------------- <4> Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 69 - 70.
Поступление на государственную службу в соответствии с Законом КР от 11 августа 2004 г. "О государственной службе" (далее - Закон КР "О государственной службе") должно происходить в условиях прозрачности, беспристрастного подбора и полного отсутствия протекционизма, а также сильной конкуренции для отбора достойных претендентов, отвечающих предъявляемым Законом требованиям профессионализма и компетентности. Для обеспечения действенности механизмов подбора на государственную службу на конкурсной основе необходимо создание правовых условий. Отбор должен проводиться исключительно исходя из деловых качеств претендента, к которым относятся компетентность, высокая профессиональная подготовка, ответственность и работоспособность. Кадровый состав государственного органа следует формировать с учетом новых квалификационных требований к уровню профессионализма, компетентности и опыта. Поэтому важно установить жесткие критерии соответствия способностей претендентов квалификационным требованиям к государственным должностям. Для этого необходимо ускорить разработку государственными органами квалификационных требований к каждой административной должности в строгом соответствии с функциональными обязанностями и полномочиями по данной должности. Сегодня процедура приема кандидата на работу в государственные органы состоит из представления необходимых документов, тестирования и собеседования. Цель проведения этих логически связанных между собой этапов - всестороннее изучение кандидата на вакантную должность, исключающее субъективный подход и обеспечивающее принятие на работу компетентного специалиста. Отбор на государственную службу осуществляется по трем видам критериев: формально-анкетному, социально-демографическому и профессионально-квалификационному. В той или иной степени эти критерии действовали всегда и во всех системах кадрового обеспечения государственной службы <5>. -------------------------------- <5> Охотский Е. В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М., 2002. С. 214.
Новая модель государственной службы в Кыргызстане установила обязательный конкурсный отбор для кандидатов при поступлении на государственную службу. Реформы, проводимые в настоящее время, направлены на усовершенствование процедуры конкурсного отбора и привлечение на государственную службу наиболее подготовленных кадров. В юридической литературе подчеркивается, что подобный порядок "создает здоровую конкурентную среду, являющуюся условием успешного отбора профессионально совершенных кадров, отвечающих данным требованиям, делает реально возможным восхождение на высшие ступени государственного управления действительно талантливых и достойных людей" <6>, предотвращает бюрократизацию государственного аппарата и его превращение в самодовлеющую силу, оторванную от гражданского общества. -------------------------------- <6> Байменов А. Государственная служба. Международный опыт. Казахстанская модель. Астана, 2000. С. 89.
Используются разные формы конкурсов, с помощью которых отбираются наиболее подходящие кадры для работы в государственных органах. Проверенный многолетней зарубежной практикой, конкурс - практически единственная объективная форма отбора. Именно поэтому конкурсные технологии применяются сегодня и в перспективе рассматриваются как важнейшее направление совершенствования кадровой работы. Анализ зарубежного опыта показывает, что конкурс - самый демократичный и юридически наиболее справедливый способ получения должности. Он дает реальные возможности молодым людям быть принятыми на государственную службу, служит "трамплином", который позволит хорошо подготовленному профессионалу сделать карьеру. Еще Фукидид говорил: "Бедность и темное происхождение или низкое общественное положение не мешают человеку занять почетную должность, если он способен оказать услуги государству" <7>. -------------------------------- <7> Мир юриспруденции в высказываниях, афоризмах и крылатых словах / Сост. С. Б. Сулейман, Е. Б. Жумагазиев. Алматы, 2001. С. 24.
В российской юридической литературе упоминается множество подходов к использованию различных процедур (включая конкурс) отбора на государственную службу: профессиональный: предпочтение отдается не столько образованию и специальности, сколько опыту (стажу) практической работы служащего. Доминирует при отборе по системе внутренней ротации; специализированный: отбор нацелен на поиск высококлассного специалиста узкого профиля на конкретную должность. Применяется при отборе специалистов в аппараты профильных комитетов и управлений "центрального аппарата"; командный: решение кадровых вопросов осуществляется по признакам землячества, личной преданности, политической лояльности. Широко используется в российской кадровой политике; комплексный: при отборе в равной мере учитываются профессиональные, личностные и культурно-мировоззренческие характеристики претендента. Доминирует в практике развитых стран <8>. -------------------------------- <8> Охотский Е. В. Указ. соч. С. 216.
В кадровой политике Кыргызстана в определенной мере используются этнические, родственные и верноподданнические критерии отбора кадров, что не способствует развитию государственной службы и повышению ее имиджа в глазах народа. В связи с этим представляется необходимой реализация именно комплексного подхода при конкурсном отборе кандидатов на государственные должности. В российском законодательстве понятия "государственные должности" и "должности гражданской службы" не совпадают по содержанию. В законодательстве Кыргызстана еще не введено понятие государственной гражданской службы, поэтому отсутствует понятие "должности гражданской службы". Но используются понятия государственной и административной государственной должности. Согласно ст. 1 Закона КР "О государственной службе" государственная должность - должность, предусмотренная Конституцией КР, иными нормативными правовыми актами, либо должность, учрежденная в установленном законодательством порядке как штатная единица государственного органа с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Административная государственная должность - должность в аппарате государственного органа законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти, а также в Администрации Президента КР с установленным для нее объемом полномочий и ответственности по осуществлению задач и функций государственного органа, установленных Конституцией и иными нормативными правовыми актами КР. Согласно ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" (далее - Закон N 79-ФЗ) государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ (далее - государственные должности) - должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Российский законодатель в указанном Законе отмечает, что должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность. По Закону КР "О государственной службе" квалификационные требования - требования, предъявляемые к гражданам при поступлении на государственную службу с целью определения профессиональной подготовленности и соответствия конкретной государственной должности. Квалификационные требования для политических и специальных должностей устанавливаются в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики и законами Кыргызской Республики. В обязательные квалификационные требования на административные должности включаются требования: 1) к уровню и профилю профессионального образования и соответствующим профессиональным навыкам; 2) к стажу государственной и (или) муниципальной службы и стажу (опыту) работы по специальности с учетом группы и категории государственных должностей в соответствии с Законом. Квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности следующие: младшие государственные должности - без предъявления требований к стажу работы; старшие государственные должности - стаж государственной и (или) муниципальной службы на младших должностях не менее одного года или стаж работы по специальности не менее трех лет; главные государственные должности - стаж государственной службы и (или) муниципальной службы на младших и старших должностях в совокупности не менее пяти лет или стаж работы по специальности не менее семи лет; высшие административные должности - стаж государственной службы и (или) муниципальной службы на главных должностях не менее семи лет или стаж работы по специальности не менее десяти лет. Проведение конкурсов на замещение вакантных административных госдолжностей регламентируется Положением о проведении конкурса на замещение вакантной административной государственной должности государственной службы, утвержденным Постановлением Совета по государственной службе от 28 октября 2004 г. N 2 (далее - Положение о проведении конкурса). Необходимо отметить, что в законодательстве и в действующей процедуре конкурсного отбора есть существенные недостатки. 1. Открытый способ голосования и наличие решающего голоса председателя конкурсной комиссии могут повлиять на объективность принимаемого решения: председатель может оказать влияние на членов комиссии, так как он занимает руководящее положение по отношению ко всем или отдельным ее членам. Поэтому, на наш взгляд, в Положении необходимо закрепить закрытый способ голосования и отменить решающий голос председателя конкурсной комиссии. Председатель согласно принципам равноправия должен иметь обычный голос, как любой член комиссии. 2. Сам механизм формирования конкурсной комиссии вызывает обоснованные нарекания. Ее состав полностью определяется руководителем государственного органа, имеющего право назначения на соответствующую должность. Обычно председателем конкурсной комиссии назначается должностное лицо, занимающее руководящую должность в данном органе (к примеру, статс-секретарь). При этом его голос является решающим. При таком порядке трудно обеспечить объективность решения конкурсной комиссии. Нормативно не определено количество членов комиссии, это также полностью решают руководители государственных органов, поэтому численность конкурсных комиссий при объявлении конкурсов на административные государственные должности одной или смежных категорий в разных органах различается. Для обеспечения независимости и объективности конкурсных комиссий целесообразно осуществить следующие меры: установить тайный порядок голосования, самостоятельное избрание ими председателей; ограничить занятие должности председателя руководителями тех органов или их структурных подразделений, в которых проводится конкурс. Нужно в нормативном порядке определить численность конкурсной комиссии или верхний предел, например не более пяти - семи человек. Возможно, этот предел может зависеть от уровня органа власти. Скажем, при объявлении конкурса на вакантные административные должности в центральных органах количество членов конкурсных комиссий может быть больше, чем при объявлении конкурса в территориальных или местных органах. Все эти меры позволят снизить влияние субъективных факторов, протекционизма и сделают процедуру отбора кадров максимально объективной и прозрачной. 3. Нуждается в более четком правовом регулировании процедура собеседования. Как отмечает А. Мамешов, она "является наименее регламентированной". Отсутствие ясных критериев конкурсного отбора кандидатов "порождает различное понимание права выбора руководителями государственных органов" <9>. -------------------------------- <9> Мамешов А. Совершенствование системы государственной службы // Государственная служба в суверенном Казахстане: опыт, задачи и перспективы: Сб. материалов междунар. науч.-практ. конф. Астана, 2002. С. 89.
На наш взгляд, можно сделать собеседования открытыми, чтобы на них имели возможность присутствовать все желающие из числа претендентов, разнообразить конкурсы решением ситуационных задач, четко урегулировать взаимосвязь между результатами тестирования и собеседования. Целесообразно проводить один из этапов собеседования с кандидатами в виде деловых игр, решения практических проблем и задач (например, подготовить аналитическую справку, письмо на компьютере по поставленной проблеме, замечания и предложения (заключение) по проекту закона или иного нормативного правового акта и пр.). Оценку результатов собеседования с кандидатами лучше осуществлять тайным голосованием по балльной системе. Кандидата, набравшего наибольшее количество баллов по результатам тестирования и собеседования, конкурсная комиссия уже может рекомендовать для назначения на должность. 4. Порядок, при котором уполномоченный орган или его территориальное подразделение при обнаружении нарушений законодательства о государственной службе может лишь предложить конкурсной комиссии полностью или частично отменить принятое решение, на наш взгляд, никак не способствует устранению выявленных нарушений. Иными словами, Агентство по делам государственной службы или его территориальный орган могут рекомендовать конкурсной комиссии отменить решение, но могут и не сделать этого. Правильнее закрепить в Положении о проведении конкурса на замещение вакантной административной государственной должности госслужбы КР порядок, при котором в названной ситуации уполномоченный орган или его территориальное подразделение в обязательном порядке (а не по своему усмотрению) рекомендует конкурсной комиссии полностью или частично отменить принятое решение. 5. Стоит привлекать в состав конкурсных комиссий независимых экспертов из числа юристов, экономистов, политологов, работников научных учреждений, высших учебных заведений (по профилю замещаемой вакантной должности). Такой подход, считает П. И. Крепак, будет сужать субъективизм при оценивании претендента на госслужбу и делать ее прозрачной, способствовать развитию процесса демократизации общественной жизни <10>. -------------------------------- <10> Крепак П. И. Выступление на Международной научно-практической конференции "Реформирование казахстанской государственной службы: опыт, проблемы, задачи" // Реформирование казахстанской государственной службы: опыт, проблемы, задачи: Сб. материалов междунар. науч.-практ. конф. Астана, 2000. С. 9; Крепак П. И. Мониторинг реформы в сфере государственной службы Казахстана: достижения и издержки. Поиск путей улучшения работы государственного аппарата. Алматы, 2001. С. 11.
Конечно же, конкурсный порядок отбора призван способствовать формированию профессионального кадрового состава госслужбы. В России согласно ст. 22 Закона N 79-ФЗ для проведения конкурса создается конкурсная комиссия, не менее четверти состава которой должны составлять независимые эксперты. Введение института независимых экспертов было вызвано необходимостью решения известной проблемы управления персоналом: аттестационные процедуры, являясь по форме коллегиальным способом решения кадровых проблем, по существу, служат для придания большего веса единоличным решениям <11>. -------------------------------- <11> Тарасов В. К. Персонал-технология: отбор и подготовка менеджеров. М., 1989.
Согласно законодательству в Кыргызстане для проведения конкурса формируется конкурсно-аттестационная комиссия, в которую не входят независимые эксперты, что лишает конкурсно-аттестационные процедуры прозрачности и демократичности. На наш взгляд, для проведения конкурсно-аттестационных процедур необходимо формировать конкурсно-аттестационную комиссию, обязательно включающую независимых экспертов, по примеру России, что повысило бы эффективность данного механизма. В ряде случаев согласно Закону КР "О государственной службе" возможны отступления от конкурсного механизма замещения должностей госслужбы. Наиболее спорным является положение о предоставлении возможности без конкурсного отбора замещать административные должности государственной службы при соответствии квалификационным требованиям советникам, помощникам и консультантам политических государственных служащих; прекратившим свои полномочия политическим государственным служащим. Такое положение не обеспечит отбор наиболее подготовленных, способных и молодых специалистов, которые должны замещать все административные госдолжности, ведь именно они в перспективе образуют в системе госслужбы своеобразный фундамент, на котором строятся служебные процессы. На наш взгляд, вакантная административная должность может быть замещена государственным служащим вне конкурсного отбора при соответствии квалификационным требованиям, предъявляемым к ней, если государственный служащий: 1) рекомендован на повышение по результатам оценки его деятельности; 2) занимает должность внутри одной категории группы должностей в том же государственном органе; 3) находится в резерве кадров; 4) занимает должность внутри одной категории группы должностей в другом государственном органе. Допустим отбор лиц на замещение вакантной должности вне конкурса лицом, в непосредственное подчинение которого поступает государственный служащий. В настоящее время, как показывает практика, на политические государственные должности назначаются лица, которые были освобождены от занимаемых должностей, но, не желая расставаться с должностями подобного ранга, лоббируют свои интересы и назначаются в другие сферы деятельности государственной службы. Из-за этого у гражданского общества растет недоверие к органам власти, создаются условия для коррупционных правонарушений. Складывается впечатление, что идет перетасовка одних и тех же лиц на государственной службе и в государственном управлении, тогда как есть действительно достойные специалисты и профессионалы, способные внести ощутимый вклад в развитие той или иной сферы деятельности. Для решения данной проблемы на все должности государственной службы необходимо проводить открытые конкурсные отборы через уполномоченный государственный орган с участием представителей общественных объединений, академического и экспертного сообщества, неправительственных организаций путем сдачи компьютерных тестов. Данное нововведение обеспечит прозрачность и беспристрастность оценок при отборе на государственную службу. Следует отметить, что необходимо совершенствовать работу Агентства по делам госслужбы по контролю за проведением конкурса на вакантные госдолжности. Конечно, руководство госорганов в большинстве случаев содействует проведению конкурсов. Но иногда в госорганы принимаются сотрудники вне конкурса. Руководство Агентства по делам госслужбы признает наличие недостатков в проведении конкурсов и отмечает, что необходимо их устранить и повысить качество проведения конкурсов. Только в текущем году сотрудники Агентства и его региональных подразделений приняли участие в 233 конкурсах. Материала для анализа накопилось много. Вывод заключается в том, что конкурсные процедуры не только не соответствуют требованиям времени, но и превращаются в пустую формальность, даже дискредитируют саму идею открытого и объективного отбора на госслужбу. Вот характерные недостатки <12>: -------------------------------- <12> Доклад директора Агентства КР по делам государственной службы Нурмамбета Токтоматова // http://www. csa. gov. kg/index. php7option.
нарушение госорганами принципов объективности, прозрачности и непрерывности проведения конкурсов; составление тестовых вопросов низкого уровня; утечка конфиденциальной информации по тестовым заданиям; подмена или исправление результатов конкурсов в корыстных целях из-за отсутствия технических возможностей для проведения одновременного тестирования. В результате мониторинга соблюдения законодательства о государственной службе в Министерстве здравоохранения Кыргызской Республики комиссией АГС КР с 31 января по 5 февраля 2008 г. было установлено следующее <13>: в министерстве продолжается практика назначений без проведения конкурсного отбора с формулировкой "исполняющие обязанности до проведения конкурса" (приказы N 94, 119, 127, 145, 157, 163) в нарушение норм ст. ст. 24, 25 Закона КР "О государственной службе", по которым назначение работника исполняющим обязанности по вакантной должности не допускается. В Трудовом кодексе предусмотрено возложение исполнения обязанностей по должности временно отсутствующего работника на другого работника, не являющегося штатным заместителем, но при этом продолжительность временного заместительства не может превышать 3 месяцев. -------------------------------- <13> Алышбаев М. Б., Черикчиев М. Ж. Справка о результатах проведения мониторинга и оказания методической помощи по соблюдению законодательства о государственной службе в Министерстве здравоохранения Кыргызской Республики с 31 января 2008 г. по 5 февраля 2008 г. С. 1 - 2.
Аналогичная ситуация наблюдается в Министерстве труда и социального развития Кыргызской Республики <14>. -------------------------------- <14> Справка о результатах проверки деятельности Министерства труда и социального развития Кыргызской Республики по исполнению Закона Кыргызской Республики "О государственной службе" с 6 октября по 17 октября 2008 г. Рабочая группа ЖК КР. С. 8.
Также во всех представлениях о назначениях по итогам конкурса на замещение вакантной административной государственной должности, подписанных статс-секретарем Министерства труда и социального развития Кыргызской Республики, отсутствуют основания данного представления (т. е. ссылка на протокол проведения конкурса). Кроме того, практикуется формирование штата путем заключения трудовых договоров. Причем действуют трудовые договоры "до проведения конкурса на данную должность". Однако они необоснованно продлеваются и перезаключаются на срок более 3 месяцев. Этим нарушаются нормы ст. 74 Трудового кодекса Кыргызской Республики, где предусмотрено, что "продолжительность временного заместительства не может превышать 3 месяцев. Назначение работника исполняющим обязанности по вакантной должности не допускается". Кроме того, на сотрудников И. П. Сюга-цан, И. Макишева, Ч. И. Акматова, принятых по трудовому договору, отсутствуют приказы на исполнение обязанностей по должности. Рабочая группа Жогорку Кенеша Кыргызской Республики выявила нарушения законодательства Кыргызской Республики в Министерстве иностранных дел КР <15>: в нарушение ст. ст. 24 и 25 Закона КР "О государственной службе" в 2007 г. были назначены 22 сотрудника, в 2008 г. - 23 сотрудника на вакантные административные государственные должности с формулировкой "до проведения конкурса". -------------------------------- <15> Справка о результатах изучения деятельности Министерства иностранных дел Кыргызской Республики по выполнению Закона Кыргызской Республики "О государственной службе". Рабочая группа, созданная в целях реализации Постановления ЖК КР от 26 июня 2008 г. N 569-IV "Об утверждении плана проверки по осуществлению контроля за проведением в жизнь Закона Кыргызской Республики "О государственной службе". С. 15.
Также порядок проведения конкурсов (открытые и внутренние) не соответствует требованиям законодательства. Аттестационно-конкурсные комиссии госорганов проводят устный экзамен по билетам, что является нарушением п. 32 Положения о проведении конкурса, где четко предписано обязательное применение письменного бланочного тестирования и решения практических задач для проверки профессиональных знаний и навыков кандидатов <16>. -------------------------------- <16> Арабаев Ч. И. Информационное письмо Центрального территориального представительства Агентства Кыргызской Республики по делам государственной службы от 19 октября 2007 г. // Текущий архив Агентства Кыргызской Республики по делам государственной службы. С. 2 - 3.
Кроме того, во всех госорганах порядок оформления протоколов и решений конкурсной комиссии не соответствует нормам Типовой инструкции по документационному обеспечению в Кыргызской Республике, утвержденной Постановлением Правительства КР от 25 августа 1995 г. N 370, а также Положению о проведении конкурса. В протоколах и решениях комиссии отсутствуют регламент ее работы, критерии и методика подсчета баллов по тестовым и практическим заданиям, а также решения комиссии по каждому этапу проведенного конкурса. Следует отметить, что в некоторых госорганах в состав аттестационно-конкурсной комиссии включают сотрудников, которые занимают должности как исполняющие обязанности. К примеру, в МИД КР были нарушены требования Закона КР "О государственной службе" и Положения о проведении конкурса: в состав аттестационно-конкурсной комиссии министерства были включены лица, замещающие должности как исполняющие обязанности <17>. Выявлены назначения на должности без учета группы и категории должностей, и соответственно, без конкурса. -------------------------------- <17> Справка о результатах изучения деятельности Министерства иностранных дел Кыргызской Республики по выполнению Закона Кыргызской Республики "О государственной службе". С. 15.
В ходе проведенного мониторинга комиссия АГС КР обнаружила, что в Минсельхозе назначения на вакантные административные государственные должности в основном проводятся без конкурса <18>. Так, на момент проверки 35 административных государственных должностей в центральном аппарате замещаются временно (так называемые и. о.), без проведения конкурса. Кроме того, фактически есть три вакантные госдолжности: заведующего отделом в управлении, ведущего специалиста и специалиста <19>. -------------------------------- <18> Справка о результатах проведенного мониторинга соблюдения законодательства Кыргызской Республики о государственной службе в Министерстве сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики. Комиссия АГС КР, созданная в соответствии с Приказом директора Агентства Кыргызской Республики по делам государственной службы от 12 января 2009 г. N 4 "О проведении мониторинга соблюдения требований законодательства о государственной службе". С. 1. <19> Там же.
Анализ приказов по личному составу показал, что лица, временно исполняющие обязанности госслужащих, замещают административные государственные должности продолжительное время. Госорганы на основании документов АГС КР о результатах мониторинга соблюдения законодательства КР о государственной службе провели конкурсы на должности, занятые госслужащими, принятыми на государственную службу без конкурса. Но следует отметить, что должностные лица, нарушившие требования конкурсных процедур, не были привлечены к юридической ответственности. Большинство руководителей государственных органов еще не до конца восприняли современную систему механизмов подбора управленческих кадров, подрывая авторитет государственной власти на местах. Для устранения выявленных нарушений необходимо: провести конкурс в соответствии с законодательством Кыргызской Республики на должности, занятые с нарушениями; пересмотреть состав аттестационно-конкурсной комиссии, исключив госслужащих, занимающих должности как "исполняющие обязанности"; разработать варианты тестовых заданий, периодически их обновлять, устраняя конфликт интересов; использовать при назначении госслужащих как внутренний, так и национальный резерв кадров; модернизировать государственно-служебное законодательство, особенно Положение о проведении конкурса; ужесточить меру ответственности руководителей государственных органов за назначение на административные государственные должности без конкурсного отбора и необоснованные увольнения государственных служащих. В настоящее время правоприменителями практически не используется ст. 400 Кодекса Кыргызской Республики об административной ответственности, предусматривающая административную ответственность должностных лиц за невыполнение требований законодательных актов Кыргызской Республики; внести дополнения в КАО КР: предоставить Агентству по делам государственной службы возможность привлечения к административной ответственности должностных лиц за невыполнение требований государственно-служебного законодательства Кыргызской Республики; установить в Положении о проведении конкурса обязательность включения в состав аттестационно-конкурсной комиссии независимого эксперта и представителя профессиональных общественных объединений. Это будет содействовать проведению конкурсов на более высоком уровне; для повышения эффективности процедуры конкурсов разработать пакет инструктивно-методических документов, которые помогут аттестуемым подготовиться к конкурсам, руководителям - правильно организовать конкурсную комиссию, членам аттестационной комиссии - проводить заседания и принимать решения; использовать другие способы контроля знаний при поступлении на госслужбу: оценку по проектам, написание рефератов и программ, экспертный опрос, матричный метод, письменные задания и т. д. проверять в процессе тестирования и собеседования не только профессиональные знания и навыки претендента, но и наличие таких качеств, как патриотизм, честность и принципиальность; закрепить возможность участия в конкурсе непосредственно (через филиалы Центра тестирования АГС КР, расположенные в каждом районном центре) или в режиме онлайн. При подборе кадров приоритетным должно быть четкое соответствие способностей претендентов квалификационным требованиям, установленным к государственным должностям. Для этого также необходимо: 1) дальнейшее развитие Центра тестирования Агентства по делам госслужбы: изменение его правового статуса (создание самостоятельного юридического лица); открытие филиалов в отдаленных районах Кыргызстана; модернизация компьютерной программы и базы тестовых вопросов; разработка предметных тестов в соответствии с направлениями деятельности государственных органов и специальными требованиями, предъявляемыми к административным государственным должностям; разработка и внедрение иных видов тестов (невербальных тестов); взаимодействие Центра с другими информационными системами; совершенствование материально-технического обеспечения (оснащение видеоконференцсвязью и др.); 2) разработка единой методики проведения собеседования для минимизации субъективности при вынесении решения. Необходимо отметить, что кандидат, имеющий диплом о дополнительном профессиональном образовании или сертификат обучения за рубежом (в соответствии с квалификационными требованиями и функциональными обязанностями по административной государственной должности), обладает дополнительным преимуществом; 3) разработка и утверждение квалификационных требований к административным государственным должностям государственных органов в строгом соответствии с функциональными обязанностями и полномочиями по должности. При этом должны быть установлены четкие требования к уровню и профилю образования, опыту работы, профессиональным знаниям и навыкам; 4) для обеспечения равного доступа граждан к государственной службе необходимо исключить назначение на вакантные административные государственные должности без прохождения конкурса политических лиц, прекративших свои полномочия; советников, помощников, консультантов лиц, занимающих политические или специальные государственные должности.
Название документа