Методологические вопросы соотношения государственных программных документов и правовых актов в сфере труда

(Абалдуев В. А.) ("Трудовое право в России и за рубежом", 2011, N 1) Текст документа

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ СООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММНЫХ ДОКУМЕНТОВ И ПРАВОВЫХ АКТОВ В СФЕРЕ ТРУДА <*>

В. А. АБАЛДУЕВ

Абалдуев Владимир Александрович, заведующий кафедрой трудового права ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", кандидат юридических наук, доцент, почетный работник высшего профессионального образования РФ.

В статье рассматриваются вопросы о правовой сущности и месте государственных программных документов в системе трудового права России.

Ключевые слова: государственное программно-целевое планирование в сфере труда, государственные прогнозы, концепции и программы социально-экономического развития Российской Федерации.

The article considers the issues of legal essence and place of state program documents in the system of labor law of Russia.

Key words: state program-purpose planning in the sphere of labor, state forecasts, conceptions and programs of social-economy development of the Russian Federation.

Правовая политика России в сфере труда, включая отношения, регулируемые нормами трудового права, как известно, определяется не только международными и национальными актами нормативно-правового характера, коллективными соглашениями по социально-трудовым вопросам, но и государственными программными документами, не содержащими нормативных предписаний (норм права). Федеральные и региональные социально-экономические программы призваны с современных позиций оценить положение дел в области государственного управления трудом, выявить имеющиеся в этой области проблемы и указать пути их правового решения. Методологическая связь науки трудового права и государственного программно-целевого планирования в сфере труда носит двуединый характер: с одной стороны, формирование программных документов должно строиться на научных знаниях, объективных прогнозах развития трудовых и связанных с ними отношений, а с другой - направленность и содержание последующих научных исследований и законотворчества должны быть ориентированы на реализацию программных целей и задач. Для осуществления данной связи необходимы: - теоретико-правовое уяснение и последующее законодательное закрепление сущности государственных программных документов; - кардинальное упорядочение существующей весьма бессистемной практики разработки и реализации государственных программ, в том числе касающихся вопросов труда и занятости населения; - формирование в программных документах полноценной политико-правовой модели развития трудового права; - законодательное закрепление роли сформулированной в программных документах государственной политики как приоритетного направления научных исследований, включая проектирование новых норм трудового права. Вопросы о правовой природе, значении государственных программ для построения системы трудового права РФ, о соотношении программных актов и источников трудового права, влиянии программ на законотворческую деятельность в теории права, в том числе и трудового права, до настоящего времени не рассматривались. Справедливости ради следует признать, что для постановки вопроса о правовой сущности и месте государственных программных документов в системе трудового права России буквально до недавнего времени не было объективных предпосылок. В новейшей истории нашей страны первые программные документы были приняты на федеральном уровне в середине 90-х годов прошлого века и касались исключительно обеспечения занятости населения. Имеется в виду Федеральная программа содействия занятости населения в Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 31 мая 1995 г. <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1995. N 24. Ст. 2275.

Практика программно-целевого управления социально-экономическим развитием, включая сферу труда, была легализована и достаточно детально урегулирована Федеральным законом от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <2> (далее - Закон N 115-ФЗ). Закон N 115-ФЗ определяет цели, содержание и общий порядок разработки государственных прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития РФ. Речь идет о различных по назначению и содержанию документах, имеющих различное правовое оформление и по-разному влияющих на последующее развитие законодательства. По смыслу данного Закона, прогноз и концепция социально-экономического развития - источник формирования соответствующей федеральной программы, которая принимается Правительством РФ и служит базой нормативно-правового регулирования в той или иной области затронутых программой общественных отношений. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.

Сопоставляя положения Закона N 115-ФЗ с реалиями дня сегодняшнего, можно сделать однозначный вывод, что он уже во многом не согласуется с более поздними актами действующего законодательства, и трудно сказать, в какой именно степени реализуется исполнительной властью современной России. Так, согласно ст. 3 Закона N 115-ФЗ долгосрочный прогноз разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период, а в соответствии со ст. 173 Бюджетного кодекса РФ - на период не менее трех лет. Статья 192 Бюджетного кодекса РФ в отличие от Закона N 115-ФЗ не требует представления в ГД ФС РФ с проектом бюджета федеральных целевых программ в (в 2004 г. ст. 197 БК РФ, ранее определявшая эту процедуру, утратила силу). В преамбуле разработанного Минэкономразвития РФ Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов <3>, говорится, что данный документ подготовлен на основе Основных направлений деятельности Правительства РФ и Концепции на период до 2020 г., тогда как, следуя нормам Закона N 115-ФЗ, именно Прогноз должен быть ориентиром для указанных программных документов. -------------------------------- <3> СПС "КонсультантПлюс". Дата обращения: 20 ноября 2010 г.

Постановлением от 2 августа 2010 г. N 588 Правительство РФ утвердило Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации <4> (далее - Постановление N 588), которое формально и по содержанию никак не связано с Законом N 115-ФЗ. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2010. N 32. Ст. 4329.

Формальное несоответствие норм Закона N 115-ФЗ и современного подзаконного регулирования деятельности Правительства РФ по формированию рассматриваемых программ, а также очевидная бессистемность существующей практики программирования государственной правовой политики делают объективно необходимым принятие нового федерального закона о государственных программах социально-экономической направленности. В нормах данного закона принципиально важно обозначить государственно-правовой анализ деятельности по управлению трудом и обеспечению занятости населения как самостоятельный раздел соответствующего программного документа. Эта деятельность, несомненно, имеет особое значение и не может определяться лишь как один из элементов социальной политики. Также в общих положениях предлагаемого закона следовало бы ясно определить сущность и место государственных программ в правовой системе России и (или) по отношению к данной системе. Необходим однозначный ответ на вопрос, определяющий статус государственной программы: является ли она нормативно-правовым актом, содержащим правовые предписания прямого действия (источником права, трудового права в том числе), или же выступает как правовой акт особого свойства, реализация которого осуществляется посредством принятия норм права и (или) соглашений? Методологическая актуальность данного вопроса очевидна. Если государственные программы социально-экономического развития 2000 - 2006 гг. в части трудовых отношений содержали лишь общие положения о реформировании норм трудового права в рыночных отношениях <5> и задачи по отдельным направлениям политики в области оплаты труда, занятости, трудовой миграции, социальной защиты работников <6>, которые, безусловно, требовали соответствующего нормативного отражения в законодательстве, то нынешние программные документы, и особенно программы содействия занятости, нередко, не располагая необходимым нормативно-правовым обеспечением, используются как регуляторы соответствующих отношений. -------------------------------- <5> См.: распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р "О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004)" // СЗ РФ. 2001. N 31. Ст. 3295. <6> См.: распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р "О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008)" // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.

Содержание и практический опыт реализации многих современных программных документов позволяют рассматривать их как нормативно-правовой акт прямого действия (именно так предполагалось использовать антикризисные программы 2009 - 2010 гг.), что является для России новым правовым явлением и требует специального изучения. Государственные программы, в том числе в сфере труда, можно без сомнения считать правовыми актами (поскольку они оформляются постановлениями или распоряжениями Правительства РФ, законами субъектов РФ <7>). В этом смысле уместно говорить о них как об элементах системы права, но представляется, что с формально юридических позиций они не могут быть признаны нормативно-правовыми актами. Нормативно-правовой характер правительственных программных документов не имеет и законодательного подтверждения. -------------------------------- <7> См., например: Закон Саратовской области от 29 декабря 2006 г. N 152-ЗСО "Об областных целевых программах" // Собрание законодательства Саратовской области. 2007. N 3.

Статья 71 Конституции РФ, предусматривая, что в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы, в том числе в области экономического и социального развития, не относит такие документы к числу нормативно-правовых актов. Часть первая ст. 35.1 Трудового кодекса РФ - единственная норма ТК РФ, упоминающая программы социально-экономического развития, - ясно отграничивает их от нормативных актов, содержащих нормы трудового права. Законодательство о полномочиях Правительства РФ также не решает вопрос о нормативности социально-экономических программ. Правительство РФ формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию. Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, а акты, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ <8>. -------------------------------- <8> См. соответственно статьи 13 и 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Исходя из указанного выше разграничения и исходной концепции о ненормативном характере программ, такого рода документы должны оформляться распоряжениями. Однако непоследовательность и бессистемность действий федеральной исполнительной власти в части издания федеральных программ в первую очередь проявляется в том, что такие программы, в том числе одного вида <9>, утверждаются и постановлениями, и распоряжениями Правительства РФ <10>. Критерии такого разнообразия совершенно непонятны. -------------------------------- <9> Классификация федеральных и региональных государственных программных документов приведена в докладе В. А. Абалдуева "Государственные программы как акты правовой политики в сфере труда" на научно-практической конференции "Государство и право: вызовы 21 века (Кутафинские чтения)". 1 декабря 2010 г. <10> Так, например, Федеральная целевая программа развития образования на 2006 - 2010 годы оформлена Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. N 803 (СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 186), а Государственная программа РФ "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" - распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. N 1815-р (СПС "КонсультантПлюс". Дата обращения: 21 ноября 2010 г.).

Более того, ряд социально значимых программ Правительства РФ не получили правового оформления актами, указанными в ст. ст. 13 и 23 ФКЗ о Правительстве РФ <11>, либо вообще не имеют никаких идентифицирующих программу выходных данных <12>. -------------------------------- <11> Программа развития наноиндустрии в РФ до 2015 г. одобрена Правительством РФ 17 января 2008 г. // СПС "КонсультантПлюс". Дата обращения: 21 ноября 2010 г. <12> Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 г. в разных редакциях дважды помещена в СПС "КонсультантПлюс". Выходные данные акта Правительства РФ по утверждению данной Программы отсутствуют.

Отсутствие в РФ и на уровне субъектов РФ единой, продуманной, стройной и логически последовательной системы документов программного характера делает методологически невозможным использование государственной программы в качестве базового ориентира и для научных исследований, и для законотворчества. Проблемы программно-целевого регулирования в РФ проявляются, в частности, в том, что: - не соблюдается технико-юридический принцип единства наименования таких документов. Они именуются: "федеральная программа", "федеральная государственная программа", "целевая комплексная программа", "целевая программа", "комплексная программа", "программа", "государственная программа", "федеральная адресная программа", "инвестиционная программа", "программа деятельности", "основные направления деятельности" и т. д. Невозможно понять, почему в разные годы, по сути, один и тот же акт Правительства РФ именовался "Программой" (2006 г.), а позднее - "Концепцией" или "Основными направлениями" (2008, 2010 гг.) <13>. Столь же трудно разграничить "Программу", "Концепцию" и акты, получившие в 2010 г. название "Стратегия" <14>. -------------------------------- <13> Имеются в виду Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. Утверждены распоряжениями Правительства РФ от 17 ноября 2008 г.; Основные направления антикризисных действий Правительства РФ на 2010 г. (в 2009 г. - это была Программа антикризисных действий). Одобрены на заседании Правительства РФ 30 декабря 2009 г. Протокол N 42. <14> См.: распоряжение Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 1039-р "Об утверждении Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года" // СЗ РФ. 2010. N 26. Ст. 3399; распоряжение Правительства РФ от 5 июля 2010 г. N 1120-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года" // СЗ РФ. 2010. N 33. Ст. 44.

При этом Стратегия геологического развития по структуре не согласуется с установленными в РФ формами программных документов и по срокам действия она не вписывается в долгосрочные рамки, предусмотренные Законом N 115-ФЗ и постановлениями Правительства РФ; политико-правовые решения федеральной государственной власти, к сожалению, разбросаны по огромному массиву программных актов Президента РФ (национальные проекты, концепции, стратегии), Правительства РФ, и поэтому они не могут методологически единообразно и последовательно использоваться наукой, в том числе при обосновании проектов законотворческих идей и решений. Так, справочно-правовая система "КонсультантПлюс" позволяет выявить около шестидесяти только федеральных программ, связанных с вопросами труда; - множественность программ, в той или иной степени касающихся сферы труда, исключает универсальность идей и направлений совершенствования норм трудового права России. Различные исполнители и заказчики программ не стремятся согласовывать свои действия. И даже в основополагающих программных актах Президента РФ, Правительства РФ далеко не всегда просматривается единая концепция действий и задач в части государственной правовой политики в сфере труда. Возможность формирования полноценной политико-правовой модели существующего и будущего трудового права связана, по нашему убеждению, с упорядочением, точнее - с созданием стройной системы государственных программ, касающихся вопросов труда. Реализация данной задачи предполагает изменения в структуре государственной власти и новые законодательные решения. Это возрождение в структуре Правительства РФ федерального органа государственного управления трудом (Министерства труда и занятости населения), отвечающего за данное политико-правовое направление социально-экономического развития. В ближайшей перспективе - принятие нового федерального закона "О государственных программах (программных документах) Российской Федерации", учитывающего все виды программ и иных актов программно-целевого характера <15> и легализующего взаимосвязанную, но жестко ограниченную по видам систему таких актов, единообразно определяющего правила их бюджетного и иного финансового обеспечения, правила последующей нормативно-правовой работы, обусловленной программными мероприятиями. На данной правовой основе - принятие федеральной программы государственной политики в сфере труда и занятости населения <16>, которая будет самостоятельным документом, определяющим план государственных действий по всему комплексу отношений, касающихся вопросов труда. Такая единая программа призвана стать критерием и ориентиром для иных целевых программных документов. -------------------------------- <15> К числу таких программных документов, полагаем, следовало бы отнести и акты Президента РФ, включая послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ и, например, Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" (СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444). <16> Правительством РФ 25 октября 2010 г. принята Программа "Об основах государственной политики РФ в области здорового питания населения на период до 2020 года" (СЗ РФ. 2010. N 45. Ст. 5869), но соответствующего акта о государственной политике в сфере труда и занятости населения до настоящего времени не существует.

Кроме того, считаем необходимой легализацию роли государственных программных документов в общих положениях ТК РФ. Следовало бы предусмотреть, что направления государственной правовой политики в трудовых и непосредственно связанных отношениях определяются на основании (с учетом) программных актов Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ. Что обеспечивает методологическое единство норм трудового права и намерений государства в данной области.

Название документа