Правовая природа муниципальной службы и правовое положение муниципального служащего в Российской Федерации
(Малышева М. Н.) ("Административное и муниципальное право", 2011, N 5) Текст документаПРАВОВАЯ ПРИРОДА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ И ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М. Н. МАЛЫШЕВА
Малышева Мария Николаевна, аспирантка Ставропольского государственного университета.
В статье излагается авторский подход к элементному составу правового статуса муниципального служащего. Проанализированы существующие в науке муниципального права России подходы к понятию и содержанию правового статуса муниципального служащего. Сделан вывод о том, что правовой статус муниципального служащего связан с правовым статусом муниципальной должности и включает в себя целевой, организационный, компетенционный и гарантийный компоненты.
Ключевые слова: самоуправление, муниципальный, служащий, служба, должность, статус, права, обязанности, управление, управление, муниципалитет.
Legal nature of municipal service and legal status of a municipal officer in the Russian Federation M. N. Malysheva
The article exposes the author's approach to composition of a legal status of a municipal officer. The author analyzes approaches to definition and content of a legal status of a municipal officer existing in Russian municipal law. It is concluded that a legal status of a municipal officer is connected with a legal status of a municipal office and includes the target, organizational, competence and guarantee components.
Key words: self-government, municipal, officer, service, status, rights, responsibilities, government, administration, municipality.
В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" "муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель)" <1>. -------------------------------- <1> См.: СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
Статья 10 Закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" определяет, кто является муниципальным служащим: это гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Каждый муниципальный служащий, в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, наделен правами и обязанностями, которые образуют ядро его правового статуса. В 2001 г. председатель комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ В. С. Мокрый высказался о том, что "конкретизация конституционного статуса органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, является одним из направлений реформы всего комплекса законодательства в области местного самоуправления, которая способна решить многие проблемные ситуации в данной сфере" <2>. -------------------------------- <2> Проблемы законодательства в области местного самоуправления: Стенограмма парламентских слушаний 19 января 2001 г. // Местное право. 2001. N 2 - 3. С. 10.
В переводе с латинского status - это правовое положение гражданина либо юридического лица. Правовой статус характеризует отношение субъекта к государству, его органам, другим лицам <3>. -------------------------------- <3> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1984.
Еще правовой статус может рассматриваться как "установленное нормами права положение его субъектов, совокупность его прав и обязанностей" <4>. -------------------------------- <4> См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1999. С. 655.
Н. В. Витрук отождествляет правовой статус органа государства с его компетенцией, установленной законодательством <5>. -------------------------------- <5> См.: Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А. Я. Сухарев. М., 1987. С. 454.
В свою очередь Н. И. Матузов и А. В. Малько под правовым статусом понимают признанную Конституцией России и законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные роли. В структуре правового статуса указанные ученые выделяют: законные интересы, правосубъектность, гражданство, юридическую ответственность, правовые принципы и т. д. Наличие или отсутствие каждого из перечисленных элементов будет зависеть от того, какой конкретно субъект права является объектом исследования <6>. -------------------------------- <6> См.: Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997. С. 237.
По мнению С. А. Авакьяна, под статусом необходимо понимать "оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия" <7>. -------------------------------- <7> См.: Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2000. С. 121.
Таким образом, можно сделать предварительный вывод о том, что правовой статус субъекта общественных отношений - есть сложное юридическое образование, основанное на нормах права - и включающее в себя ряд элементов, характеризующих положение субъекта в системе общества и особенности его взаимоотношений с другими субъектами. В науке муниципального права правовое положение (статус) муниципального служащего рассматривается в рамках нескольких подходов. Некоторые авторы, например В. А. Кобзаренко, рассматривают правовое положение как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющими должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений <8>. Другие, например С. В. Михнева, как правовое положение служащего в системе органов местного самоуправления <9>. -------------------------------- <8> См.: Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. С. 34. <9> См.: Михнева С. В. Правовой статус муниципального служащего в России (Нижневолжский регион): Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 12.
Однако в силу специфической правовой природы служебной деятельности, представляющей собой своего рода дихотомию публично-властной и трудовой деятельности, структура правового положения муниципального служащего представляет собой смешение достаточно разнородных элементов, сложных для систематизации. Это вызывает серьезные трудности при попытках комплексного рассмотрения структуры правового положения муниципального служащего, причем можно с уверенностью говорить о потенциальном усложнении задачи в будущем. Например, в случае окончательного перехода к рассмотрению муниципальной службы как феномена, имеющего дуалистическую, публично-общественную природу. Но, как представляется, более оправданно вернуться к этому аспекту несколько ниже, а сейчас проиллюстрировать уже имеющиеся сложности определения структуры правового положения муниципальных служащих следующим примером. Достаточно оригинальной попыткой определения структуры правового положения является подход Е. В. Осиночкиной. Она предлагает следующее определение правового статуса муниципальных служащих: это система законодательно установленных обязанностей и прав (правомочий) в сфере реализации целей и задач местного самоуправления <10>. Соответственно, составными частями правового статуса муниципального служащего при указанном подходе будут выступать ограничения прав, ответственность, поощрения <11>. -------------------------------- <10> См.: Осиночкина Е. В. Правовой статус муниципальных служащих: становление, понятие и механизм реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. <11> См.: Там же.
Подход Е. В. Осиночкиной к определению состава элементов правового статуса муниципального служащего выражается в следующем: выделяются "предстатусные", "статусные" и "послестатусные" элементы. В качестве "предстатусных" элементов правового статуса муниципального служащего называются гражданство, право - и дееспособность. В качестве "статусных" элементов - обязанности и права как основные элементы статуса муниципального служащего, а также ограничения прав, поощрения и ответственность как производные элементы от обязанностей и прав. Соответственно, к "послестатусным" элементам относятся гарантии деятельности муниципального служащего <12>. -------------------------------- <12> См.: Там же. С. 16.
Думается, что подобное усложнение неоправданно. Совершенно неверно, на наш взгляд, отнесение гарантий деятельности к "послестатусным" элементам. Однако это не единичный случай и подход "смешения публично-властного и трудового" достаточно распространен. Действительно, в рассмотрении вопроса о правовом статусе муниципальной должности муниципальной службы основной упор, как правило, делается на рассмотрение правового статуса муниципального служащего в целом, без разделения по смыслу элементов статуса должности и элементов статуса служащего. Происходит смешение должностных и личных прав и обязанностей муниципального служащего. Не отрицая, однако, отдельных достоинств подобного подхода, отметим, что в некоторых случаях это не вполне оправдано. Рассмотрение муниципальных должностей муниципальной службы как компонентов администрации, представляющих собою нераздельную организационную единицу и своего рода минимальный предел дифференциации властных функций и формализации служебной деятельности требует вычленения из правового статуса муниципального служащего его функционального содержания. Причем данный вопрос имеет не только теоретическое, но и серьезное практическое значение. В свое время, еще более тридцати лет назад, Д. Д. Цабрия предложил применять для разрешения проблем адекватного соотношения компетенций государственных органов и должностных лиц автоматизированные системы анализа и учета <13>. -------------------------------- <13> См.: Цабрия Д. Д. Статус органов управления // Советское государство и право. 1978. N 2. С. 129.
Надо сказать, что его предложения частично нашли свое воплощения в различных справочных системах, базах данных и прочих формах систематизации нормативно-правовых актов. Однако перейти к следующему шагу - созданию алгоритмов учета и устранения пробелов компетенции, т. н. "вакуума власти", и, наоборот, - предотвращению ситуаций споров о компетенции, пока еще не удается. Внедрение элементов электронного управления в рамках программы "Электронное правительство" актуализирует этот процесс <14>. -------------------------------- <14> Одобрена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 632-р // Официальный сайт МСМК РФ. URL: http://minkomsvjaz. ru/3495/3500.
Важнейшим следствием будет оптимизация структуры органов управления и прежде всего на муниципальном уровне, где излишняя бюрократизация в организации исполнительно-распорядительной деятельности противоречит самой сути местного самоуправления. Это делает необходимым выделение четкой элементной структуры, характеризующей сущностные характеристики отдельной муниципальной должности муниципальной службы. Раскрытие этих сущностных характеристик может быть осуществлено через каталог элементов правового статуса. Вопрос об элементном составе статуса субъекта права является одним из центральных и при этом одним из самых спорных в правовой науке. Юридическая энциклопедия под редакцией М. Ю. Тихомирова определяет статус как правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей) <15>. Это наиболее простое определение правового статуса, однако применительно к должностям категории "права" и "обязанности" хоть и используются, однако более оправданным считается применение термина "полномочия". Надо отметить, что серьезные споры ведутся и относительно соотношения категорий "статус" и "положение". В любом случае, какой бы точки зрения мы ни придерживались относительно данного вопроса, необходимо признать, что существуют статусы нормативный и фактический, последний представляет собой пределы реализации закрепленных полномочий и реальное значение иных элементов статуса. -------------------------------- <15> См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. Тихомирова М. Ю. М., 1998. С. 426.
Большой интерес для рассмотрения нашего вопроса представляют работы Д. Д. Цабрия, который, рассматривая правовое положение государственного органа, включил в его статус множество элементов: официальное наименование; порядок и способы образования; территорию деятельности; цели, задачи и функции; объем и характер властных полномочий; формы и методы деятельности; ответственность и многие другие <16>. Д. Д. Цабрия указывал, что цель требует единства конкретных задач и функций органа, а ее достижение в реальной жизни выступает своего рода критерием эффективности выполняемых функций и задач. Также следует отметить, что в своих исследованиях Д. Д. Цабрия не разграничивал понятия "правовой статус" и "правовое положение", считая их тождественными <17>. -------------------------------- <16> См.: Цабрия Д. Д. Статус органов управления // Советское государство и право. 1978. N 2. С. 127. <17> См.: Там же.
Предложенные Д. Д. Цабрия элементы правового статуса не были систематизированы, и Д. Н. Бахрах предложил упорядочить элементы, объединив их в блоки <18>. Так, применительно к правовому статусу органов государственной власти и управления он высказал идею о целесообразности выделения следующих блоков элементов: целевого, структурно-организационного; компетенционного <19>. В целевой блок Д. Н. Бахрах включил нормы о целях и задачах, функциях и принципах деятельности органа власти и управления. Действительно, целеполагание в вопросах создания и деятельности органов публичной власти всегда определено в соответствующем нормативно-правовом акте и не может находиться вне юридической сферы. Относительно должности как структурной единицы это также справедливо. Именно целеполагание определяет особенности правового положения того или иного публичного субъекта. Структурно-организационный блок был представлен различными правовыми предписаниями, регламентирующими: порядок образования, реорганизации и ликвидации органа власти и управления; его структуру; линейную и функциональную подчиненность. Компетенционный блок раскрывался через определенную совокупность властных полномочий. Представляется, что предложенная Д. Н. Бахрахом группировка многочисленных элементов правового статуса публичного органа власти и управления в блоки позволяет рассмотреть его правовое положение не просто как некую совокупность элементов, а уже как юридическую конструкцию, имеющую определенную логическую структуру <20>. -------------------------------- <18> См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 75. <19> См.: Там же. <20> См.: Там же.
Для решения нашей задачи важное значение имеет мнение Л. Б. Соболевой о значении перехода от понятия правового статуса к понятию состав правового статуса. Можно согласиться с тем, что это переход от одной формы абстрагирования к другой, посредством модели, когда не просто формируется понятие явления, а путем анализа вычленяются его структурные элементы и из них конструируется идеальная модель. Состав правового статуса, указывает Л. Б. Соболева, это не просто понятие, а модель, отражающая сложное структурное строение правового статуса органа публичной власти <21>. Именно идеальная модель должна являться основой для оптимизации организационной структуры исполнительных и контрольных органов местного самоуправления. Соответственно, реализация полученных в результате ее использования данных на практике и последующий мониторинг эффективности будет сопровождаться коррекцией ее содержания. -------------------------------- <21> См.: Соболева Л. Б. Исполнительные органы местного самоуправления: особенности правовой природы и статуса: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 25.
Итак, предлагается следующая модель правового статуса муниципальной должности муниципальной службы: 1) целевой компонент, включающий в себя обоснование выделения должностной единицы и целеполагание деятельности; 2) организационный компонент, включающий в себя порядок учреждения и ликвидации должности, ее линейную и функциональную подчиненность; 3) компетенционный компонент, включающий регламентацию должностных прав и обязанностей, относящихся к содержательной стороне полномочий, и не включающий права и обязанности, относящиеся к вопросам служебной дисциплины и т. д.; 4) гарантийный компонент, включающий перечень гарантий осуществления полномочий. Именно в таком виде модель может послужить основой для анализа и поиска путей построения оптимальной структуры исполнительных и контрольных органов местного самоуправления на современном этапе, однако дальнейшая эволюция института муниципальной службы предполагает новые вызовы. Соответственно, к элементам правового статуса служащего будут относиться те традиционно выделяемые элементы правового статуса, которые не включены в вышеуказанные (порядок замещения и освобождения должности, обязанности по исполнению правил служебного распорядка, гарантии трудовой деятельности, ответственность за служебные проступки и т. д.). Дихотомия этих структур, одна из которых представляет собой юридическую конструкцию, а другая - состав, будет раскрывать правовое положение муниципального служащего. Выше мы уже указывали на важность определения природы муниципальной службы в вопросе определения правового положения муниципальных служащих. В настоящее время имеется несколько подходов, и если для сторонников первого достаточно характерным является следующий аргумент: "...поскольку на муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде, а Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" устанавливает лишь особенности трудовых отношений с лицом, принятым на работу для реализации управленческих функций органов местного самоуправления, и для этого нанятое лицо наделяется некоторыми административно-властными полномочиями, то муниципальная служба является не самостоятельным институтом муниципального права, а разновидностью государственной (гражданской) службы" <22>, то сторонники второго считают, что "муниципальная служба не является государственной, но их единство должно обеспечиваться. И не только в отношении целей и функций, но и принципов организации, которые надо выстраивать на единых исходных основаниях, чтобы не утратить общественно-политического содержания и государственной службы, и муниципальной службы - их направленности на защиту интересов всего общества" <23>. -------------------------------- <22> См.: Игнатюк Н. А., Замотаев А. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право. М., 2005. <23> См.: Иванов В. П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 7
В. П. Миронов считает, что в данном случае компромиссом могло бы быть введение института гражданской службы в органах публичной власти. При этом, по мнению В. П. Миронова, "муниципальную службу следует рассматривать как самостоятельный вид негосударственной гражданской службы, сочетающей элементы государственной и общественной, профессиональной трудовой (служебной) деятельности, что предполагает самостоятельное правовое регулирование муниципальной службы и невключение ее в систему государственной службы" <24>. -------------------------------- <24> Миронов В. П. Местное самоуправление как форма публичной власти // Чиновник. 2010. N 507 (51).
Можно констатировать, что действительно наличествует тенденция добавления к пониманию правовой природы муниципальной службы еще и общественного начала. Это вполне соответствует духу местного самоуправления, но ставит перед исследователями правового положения муниципальных служащих новые вызовы. Специфика муниципальной службы, как особого вида служебной деятельности, характеризуется следующими признаками, раскрывающими ее сущность. К публично-властным признакам будут относиться следующие. Муниципальная служба: - это вид публичной службы в органах местной публичной власти муниципального образования; - это деятельность по исполнению полномочий соответствующих органов местного самоуправления, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования; К "трудовым" признакам муниципальной службы будут относиться следующие. Муниципальная служба: - это замещение муниципальным служащим должности муниципальной службы на основе трудового договора (контракта); - это деятельность, организуемая на постоянной основе, то есть муниципальные служащие осуществляют обеспечение полномочий органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно). Постоянная основа деятельности муниципальных служащих обеспечивает профессионализм муниципальной службы, ее стабильность <25>; -------------------------------- <25> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2008. С. 228.
- это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования). В дальнейшем в процессе закрепления общественного начала в правовой природе муниципальной службы перечень этих признаков должен быть расширен.
Библиографический список
1. Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. 2. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2008. 3. Иванов В. П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. N 5. 4. Игнатюк Н. А., Замотаев А. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право. М., 2005. 5. Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. 6. Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2000. 7. Миронов В. П. Местное самоуправление как форма публичной власти // Чиновник. 2010. N 507 (51). 8. Михнева С. В. Правовой статус муниципального служащего в России (Нижневолжский регион): Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. 8. Осиночкина Е. В. Правовой статус муниципальных служащих: становление, понятие и механизм реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. 10. Проблемы законодательства в области местного самоуправления: Стенограмма парламентских слушаний 19 января 2001 г. // Местное право. 2001. N 2 - 3. 11. Соболева Л. Б. Исполнительные органы местного самоуправления: особенности правовой природы и статуса: Дис... канд. юрид. наук. М., 2006. 12. Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997. 13. Цабрия Д. Д. Статус органов управления // Советское государство и право. 1978. N 2.
Название документа