Правовые основы государственного управления охраной труда
(Гудов А. Б.) ("Юридическое образование и наука", 2011, N 3) Текст документаПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ТРУДА <*>
А. Б. ГУДОВ
Гудов Анзор Борисович, аспирант кафедры трудового права и права социального обеспечения МГЮА.
Научная статья посвящена современной модели российского государственного управления охраной труда, ее правовым основам. На основе действующего законодательства анализируется роль и полномочия различных органов власти, осуществляющих повседневное управление охраной труда в Российской Федерации.
Ключевые слова: охрана труда, государственное управление охраной труда.
The scientific article is devoted to contemporary model of the Russian state administration of occupational safety, the legal fundamentals thereof. On the basis of current legislation the author analyses the role and powers of various agencies of power effectuating day-to-day administration of occupational safety in the Russian Federation.
Key words: occupational safety and health, administration of occupational safety.
Реализация положений законодательства РФ, регламентирующих право граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, во многом обеспечивается существованием стройной и эффективной системы государственного управления охраной труда. Современная модель государственного управления охраной труда стала формироваться в России с начала 90-х годов, с переходом страны на рыночный путь экономического развития, и к настоящему моменту имеет обширную правовую базу и богатую практику. Государственное управление охраной труда можно определить как особый вид управленческой деятельности органов государственной власти и управления, наделенных законодательством властными полномочиями по обеспечению безопасных условий и охраны труда работников в установленных для них сферах деятельности. В силу таких полномочий воля указанных органов, выраженная в нормативных правовых актах, предписаниях, разрешениях и т. д., является обязательной для объектов управления - подчиненных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, юридических лиц, граждан <1>. -------------------------------- <1> См.: Шептулина Н. Н. Новое законодательство об охране труда. М.: Юстицинформ, 2007.
В трудовом праве государственное управление охраной труда выступает в качестве одного из основных направлений государственной политики в области охраны труда (ч. 1 ст. 210 ТК РФ), посредством которой государство решает принципиально важные для каждого социального государства вопросы обеспечения справедливых условий труда, защиты прав работников и работодателей, улучшения благополучия работников и установления, таким образом, социального мира и согласия в обществе. Следовательно, государственное управление охраной труда - это прежде всего регламентируемая законодательством деятельность уполномоченных органов власти. Перечень соответствующих органов указан в ст. 216 Трудового кодекса РФ. В соответствии с ч. 1 данной статьи управление охраной труда осуществляется Правительством Российской Федерации непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и по нормативно-правовому регулированию в сфере труда, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий. Правовой статус Правительства РФ определен Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <2>. В соответствии с положениями данного Закона Правительство РФ - высший орган государственной власти, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В своей деятельности Правительство руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Правительство РФ является коллегиальным органом управления с широким перечнем полномочий в различных сферах жизни общества и государства, в том числе и социальной сфере. В частности, Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, принимает меры по обеспечению условий для реализации трудовых прав граждан; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность; утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти и т. д. Полномочия Правительства РФ в области охраны труда находят свою конкретизацию в ч. 5 ст. 216 Трудового кодекса РФ, которая была введена Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 157-ФЗ <3>. Так, в целях государственного управления охраной труда Правительство РФ, а также уполномоченные федеральные органы исполнительной власти: -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3613.
- обеспечивают разработку нормативных правовых актов, определяющих основы государственного управления охраной труда; - разрабатывают федеральные целевые программы улучшения условий и охраны труда и обеспечивают контроль за их выполнением; - устанавливают порядок организации и проведения обучения по охране труда работников, в том числе руководителей организаций, а также работодателей - индивидуальных предпринимателей, проверки знания ими требований охраны труда, а также порядок организации и проведения обучения оказанию первой помощи пострадавшим на производстве, инструктажа по охране труда, стажировки на рабочем месте; - устанавливают порядок осуществления государственной экспертизы условий труда, порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда и порядок подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда; - разрабатывают меры экономического стимулирования деятельности работодателей по обеспечению безопасных условий труда; - обеспечивают взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединений работодателей, профессиональных союзов и их объединений по вопросам реализации государственной политики в области охраны труда; - координируют научно-исследовательские работы в области охраны труда и обеспечивают распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий и охраны труда; - организуют международное сотрудничество в области охраны труда; - исполняют иные полномочия в сфере государственного управления охраной труда в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Роль Правительства РФ в государственном управлении охраной труда исключительно важна. Только за последнее десятилетие издан значительный массив нормативных правовых актов, направленных на регулирование различных аспектов охраны труда, принятие экстренных мер по улучшению условий труда работников, обеспечение работников средствами индивидуальной и коллективной защиты. Так, среди принятых Правительством РФ актов следует отметить: Постановление от 23 мая 2000 г. N 399 "О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда" <4>, которым установлена система правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, утвержден перечень видов таких актов и определен порядок разработки их федеральными органами исполнительной власти; Постановление Правительства РФ от 26 августа 1995 г. N 843 "О мерах по улучшению условий и охраны труда" <5>; Постановление от 9 сентября 1999 г. N 1035 "О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда" <6>; Постановление от 25 апреля 2003 г. N 244 "Об утверждении Положения о проведении государственной экспертизы условий труда в Российской Федерации" <7> и т. д. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2000. N 22. Ст. 2314. <5> СЗ РФ. 1995. N 36. <6> СЗ РФ. 1999. N 38. Ст. 4546. <7> СЗ РФ. 2003. N 18. Ст. 1716.
На уровне иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <8> вопросы, касающиеся труда и занятости, отнесены к компетенции Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России). -------------------------------- <8> Российская газета. 2004. 12 марта. N 50.
Постановлением Правительства от 30 июня 2004 г. N 321 <9> утверждено Положение о Минздравсоцразвития России, в котором на данное Министерство возложено осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы условий и охраны труда. Данное Положение предоставляет Минздравсоцразвития широкий круг полномочий в области охраны труда, в числе которых принятие нормативных актов по таким вопросам, как: -------------------------------- <9> Российская газета. 2004. 8 июля. N 144.
- порядок подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда; - порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда; - классификация видов экономической деятельности по классам профессионального риска; - порядок обучения по охране труда и проверки знания требований охраны труда работников организаций, в том числе руководителей организаций, а также работодателей - индивидуальных предпринимателей; - порядок направления на обучение по охране труда отдельных категорий застрахованных от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний работников; - перечень услуг в области охраны труда, для оказания которых необходима аккредитация, и правила аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда; - рекомендации о структуре и численности работников службы охраны труда в организации; - правила по охране труда и типовые инструкции по охране труда, стандарты безопасности труда и др. Для реализации возложенных на него обязанностей Министерство обладает рядом существенных полномочий, в частности запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к его компетенции вопросам; создавать координационные и совещательные органы (советы, комиссии, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности и др. В структуре Минздравсоцразвития создан и действует Департамент заработной платы, охраны труда и социального партнерства Министерства здравоохранения и социального развития РФ (Положение утверждено Приказом Минздравсоцразвития от 7 октября 2008 г. N 547), комплексная задача которого состоит в реализации государственной политики в сфере труда и социальных отношений. В числе определенных для Департамента функций особое место занимает разработка проектов приказов Министерства об утверждении перечня документации и материалов, представляемых на государственную экспертизу условий труда (в зависимости от объекта экспертизы); предельных норм переноски и перемещения тяжестей работниками в возрасте до 18 лет; порядка обучения и проверки знания требований охраны труда работников организаций, включая обучение и проверку знаний отдельных категорий застрахованных работников, за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации; положения об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях, а также форм документов, необходимых для расследования несчастных случаев на производстве; правил бесплатной выдачи лечебно-профилактического питания; межотраслевых правил и типовых инструкций по охране труда; типовых норм труда; норм бесплатной выдачи витаминных препаратов; типовых норм бесплатной выдачи работникам сертифицированных специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты; норм бесплатной выдачи работникам смывающих и обезвреживающих средств, порядка и условий их выдачи; норм и условий бесплатной выдачи работникам, занятым на работах с вредными условиями труда, молока или других равноценных пищевых продуктов, а также порядка осуществления компенсационной выплаты в размере, эквивалентном стоимости молока или других равноценных пищевых продуктов; рационов лечебно-профилактического питания и т. д. Кроме того, через указанный Департамент Минздравсоцразвитие проводит огромную работу по координации находящихся в его ведении федеральных служб, к числу которых относится и Федеральная служба по труду и занятости, призванная осуществлять государственный надзор и контроль в области охраны труда. Конституция РФ в ст. 72 (подп. "к" п. 1) устанавливает, что трудовое законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. При этом в соответствии с п. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следовательно, государственное управление охраной труда помимо федерального осуществляется еще и на региональном уровне. Необходимо подчеркнуть, что субъекты РФ пошли по пути активного развития законодательства в области охраны труда и к настоящему моменту в большинстве регионов России приняты законодательные акты, детализирующие полномочия местных органов власти в данной сфере. Примером может служить Закон Кабардино-Балкарской Республики от 12 января 2009 г. N 6-РЗ "Об охране труда в Кабардино-Балкарской Республике" <10>, который закрепил полномочия исполнительного органа государственной власти Кабардино-Балкарской Республики в области охраны труда, а также полномочия отраслевых исполнительных органов государственной власти. В соответствии со ст. 5 указанного Закона исполнительный орган государственной власти в области охраны труда: -------------------------------- <10> Официальная Кабардино-Балкария. 2009. 16 янв. N 3 - 4.
- осуществляет государственное управление охраной труда в Кабардино-Балкарской Республике; - обеспечивает взаимодействие отраслевых исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, органов местного самоуправления, органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов в реализации государственной политики в области охраны труда; - разрабатывает проекты законов и иных нормативных правовых актов Кабардино-Балкарской Республики об охране труда и республиканских целевых программ по улучшению условий и охраны труда, осуществляет контроль за их выполнением; - участвует в установленном законодательством порядке в разработке и реализации федеральных целевых программ по улучшению условий и охраны труда; - проводит мероприятия, направленные на профилактику производственного травматизма, повышение уровня защиты работников от профессионального риска; - организует обучение и проверку знаний работников по охране труда и осуществляет контроль за качеством обучения; - проводит в установленном порядке государственную экспертизу условий труда; - осуществляет иные полномочия в части, касающейся охраны труда, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством Кабардино-Балкарской Республики. Отраслевые исполнительные органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, в свою очередь, создают систему управления охраной труда в отрасли и обеспечивают ее функционирование; проводят государственную политику в области охраны труда в отрасли; разрабатывают отраслевые программы улучшения условий и охраны труда и организуют их выполнение; участвуют в разработке и реализации республиканских целевых программ по улучшению условий и охраны труда; проводят мероприятия, направленные на улучшение условий и охраны труда, снижение производственного травматизма и профессиональной заболеваемости в организациях отрасли; образуют отраслевые комиссии по охране труда и организуют их работу; создают службу охраны труда или вводят должность специалиста по охране труда; принимают участие в установленном федеральным законодательством порядке в расследовании групповых, тяжелых несчастных случаев на производстве, а также несчастных случаев на производстве со смертельным исходом; осуществляют иные полномочия в области охраны труда, предусмотренные федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами Кабардино-Балкарской Республики (ст. 6). Важным элементом региональной системы управления охраной труда остаются органы местного самоуправления, обеспечивающие реализацию основных направлений государственной политики в сфере охраны труда на территориях муниципальных образований в пределах своих полномочий, в том числе в принятии муниципальных правовых актов по вопросам охраны труда и целевых программ улучшения условий и охраны труда. В ст. 216 ТК РФ (ч. 4) подчеркивается, что отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Так, Законом Курской области от 6 апреля 2007 г. N 25-ЗКО "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Курской области отдельными государственными полномочиями Курской области в сфере трудовых отношений" <11> предусматривается, что органы местного самоуправления муниципальных образований наделяются следующими государственными полномочиями в сфере трудовых отношений (ст. 2): -------------------------------- <11> Курская правда. 2007. 20 апр. N 57.
- обеспечение реализации на территории муниципального образования федеральных целевых и областных целевых программ улучшения условий и охраны труда; - организация проведения в установленном порядке обучения по охране труда работников, в том числе руководителей организаций, а также работодателей - индивидуальных предпринимателей, проверки знания ими требований охраны труда, а также проведение обучения оказанию первой помощи пострадавшим на производстве, инструктажа по охране труда, стажировки на рабочем месте; - организация проведения аттестации рабочих мест по условиям труда и проведения подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда; - организация проведения в установленном порядке проверок условий и охраны труда в соответствии с законодательством Российской Федерации; - организация сбора и обработки информации о состоянии условий и охраны труда у работодателей, осуществляющих свою деятельность на территории соответствующего муниципального образования; - осуществление контроля за выполнением коллективных договоров и соглашений, в том числе в вопросах оплаты труда, заключенных между работниками и работодателями в организациях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования. Статья 1 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 г. N 100-ЗЗК "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями в сфере государственного управления охраной труда" <12> предусматривает наделение органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края такими государственными полномочиями в сфере государственного управления охраной труда, как: -------------------------------- <12> Забайкальский рабочий. 2008. 30 дек. N 253.
- координация и методическое руководство работой служб охраны труда организаций всех форм собственности, расположенных на территории муниципального образования; - организация обеспечения организаций нормативными правовыми актами в области охраны труда на территории муниципального образования; - организация учета потребности организаций в средствах индивидуальной и коллективной защиты работников на территории муниципального образования; - участие в расследовании несчастных случаев (в том числе групповых), в результате которых один или несколько пострадавших получили тяжелые повреждения здоровья, либо несчастных случаев (в том числе групповых) со смертельным исходом на территории муниципального образования; - анализ состояния условий и охраны труда, причин производственного травматизма и профессиональной заболеваемости на территории муниципального образования. При этом органы местного самоуправления при осуществлении своих полномочий имеют право: распоряжаться переданными им финансовыми средствами и использовать материальные средства; запрашивать и получать информацию (документы) от органов государственной власти Забайкальского края в части, касающейся осуществления государственных полномочий; в лице специалистов, обеспечивающих осуществление государственных полномочий, беспрепятственно посещать организации и индивидуальных предпринимателей в целях проведения проверок условий и охраны труда, расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; создавать межведомственные комиссии по охране труда в целях координации действий органов надзора и контроля, действующих на территории муниципального образования, и иных заинтересованных организаций; обращаться в соответствующие органы государственной власти с требованием о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении требований охраны труда, а также о приостановке или ликвидации деятельности организации или ее структурного подразделения вследствие нарушения требований охраны труда (ст. 3). Практика передачи функций по решению вопросов охраны труда муниципальным образованием представляется вполне разумной, поскольку органы местного самоуправления ввиду своей близости к реальным социально-экономическим условиям того или иного территориального образования способны более оперативно реагировать на проблемы, связанные с установлением здоровых и безопасных условий труда, и тем самым способны обеспечивать полную и точную реализацию основных направлений государственной политики в указанной сфере. Однако, несмотря на выработанную правовую базу и активную и повседневную деятельность вышеназванных органов власти ситуация в области охраны труда в России по-прежнему остается напряженной. Высокий уровень производственного травматизма и профессиональных заболеваний сохраняет стойкую динамику роста. Практически каждый пятый работник трудится на рабочем месте, не отвечающем санитарно-гигиеническим требованиям, что, в свою очередь, отрицательно влияет на состояние рынка труда, приводит к ухудшению качества трудовых ресурсов, падению престижа ряда профессий, росту дефицита кадров и необходимости привлечения иностранной рабочей силы. Во многом такая ситуация является следствием недостаточно эффективной деятельности органов государственной власти. Отсутствие согласованности в правовых предписаниях и дублирование полномочий разных органов управления зачастую создают существенные препятствия в осуществлении ими своих функций. Серьезной проблемой выступает и отсутствие на региональном уровне механизма должного финансирования мероприятий по охране труда. Кроме того, следует также отметить, что для успешной реализации задач по государственному управлению охраной труда, обеспечению здоровых и безопасных условий труда необходимо осуществлять постоянное обновление научно обоснованной нормативно-правовой базы по охране труда, экологической, радиационной и пожарной безопасности, проводить политику усиления и расширения научно-исследовательской и методической работы в этом направлении. Совершенно очевидно, что в России на данном этапе развития назрела острая необходимость модернизации системы государственного управления охраной труда. Создание современной системы охраны труда - крайне важная задача не только в рамках реализации концепции демографического развития России, но и в рамках создания инновационной российской экономики. Как показал мировой финансовый кризис, только сильное, компетентное и последовательное государственное управление может обеспечить эффективную защиту жизни, здоровья и работоспособности российских граждан, их конституционного права на охрану труда.
Название документа