Роль Счетной палаты Российской Федерации в противодействии коррупции в финансово-бюджетной сфере

(Кузнеченкова В. Е.) ("Финансовое право", 2012, N 6) Текст документа

РОЛЬ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ В ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ <*>

В. Е. КУЗНЕЧЕНКОВА

Кузнеченкова Валентина Евгеньевна, доктор юридических наук, профессор.

В статье анализируется система полномочий Счетной палаты РФ в деле противодействия коррупции в финансовой сфере. Основное внимание уделяется порядку применения бюджетного законодательства в решении названной проблемы. Раскрываются вопросы взаимодействия Счетной палаты РФ с другими органами государства в деле борьбы с коррупцией.

Ключевые слова: Счетная палата РФ, коррупция, противодействие, бюджетная сфера, законодательство, власть, правоохранительные органы, ответственность.

The article analyzes the system of authority of the RF Accounting Chamber in combating corruption in the financial sphere. Great attention is paid to the order of budget legislation in solution of the mentioned problem. The author reveals issues of cooperation of the Accounting Chamber with other state authorities in combating corruption.

Key words: Accounting Chamber of the Russian Federation, corruption, combat, budget sphere, legislation, authority, law enforcement agencies, liability.

Наиболее часто должностными лицами совершаются такие преступления, как присвоение или растрата, служебный подлог, злоупотребление должностными полномочиями и их превышение, получение и дача взятки. Власть на всех уровнях должна быть прозрачна для парламентского контроля, как и для контроля через механизмы выборов всех уровней, развитую систему местного самоуправления, через общественные объединения и другие институты гражданского общества. Сильный парламентаризм объективно препятствует бюрократии отождествлять свои интересы с интересами граждан. Он призван обеспечить и столь востребованную в экономике обратную связь, контроль за реализацией планов, проектов и фактических результатов - при отсутствии этого невозможно принятие точно выверенных стратегических и управленческих решений. На сегодняшний день предприняты реальные шаги по борьбе с коррупцией и меры противодействия коррупции. Главным мероприятием в данном процессе является принятие законодательства, где сформулировано понятие коррупции. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" определяет коррупцию как противоправную, осуществляемую вопреки интересам государства и общества виновную деятельность лиц, указанных в ст. 3 настоящего Федерального закона, носящую характер подкупа/продажности, совершаемую лично или через посредников путем незаконного испрашивания, получения либо предоставления имущества, благ, услуг, а равно путем злоупотребления или превышения власти, полномочий, корыстно использующегося служебного положения, имеющегося статуса, возможностей и направленную на достижение указанными лицами своих личных, групповых, корпоративных целей. Сегодня задачи по сдерживанию и пресечению коррупции поставлены перед всеми контролирующими и правоохранительными органами России. Важная роль в борьбе по противодействию коррупции в финансово-бюджетной сфере принадлежит Счетной палате Российской Федерации - органу внешнего государственного финансового контроля (аудита) Российской Федерации. Уголовная, административная и гражданско-правовая ответственность за коррупционные правонарушения и конкретные виды наказаний предусматриваются статьями соответствующих кодексов (УК РФ, КоАП РФ) Российской Федерации. Полагаем, что в соответствии с Федеральным законом "О противодействии коррупции" к преступлениям, обладающим признаками коррупции, также относятся деяния, совершаемые в финансово-бюджетной сфере, запрещенные следующими статьями Уголовного кодекса Российской Федерации: ст. 285.1 УК РФ ("Нецелевое расходование бюджетных средств"); ст. 285.2 УК РФ ("Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов"). В результате анализа судебно-арбитражной практики рассмотрения споров, связанных с применением ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, установлено, что главные трудности, возникающие на практике как у сотрудников органов, уполномоченных контролировать использование федеральных бюджетных средств, так и у работников предприятий, учреждений, организаций, использующих эти средства, связаны с квалификацией использования средств, выделенных из федерального бюджета, бюджета внебюджетных фондов как нецелевого. Выделение бюджетных средств, средств внебюджетных фондов производится с условиями, во-первых, использования этих средств с целью, преследуемой при выделении, и, во-вторых, соблюдения регламентированного режима их использования. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что под использованием средств не по целевому назначению понимается такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их выделении, или приводит к этим результатам, предусмотренным при их выделении, но сопровождается неправомерными действиями или событиями. Такая неправомерность может быть закреплена в правовых актах, в заключаемых договорах, в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств. В первую очередь нецелевым является использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов бюджетного учреждения. Однако использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов, есть безусловное нарушение бюджетной дисциплины и, возможно, именно по этой причине в практике суда встречается редко, как правило, по итогам отчетного периода указанные нарушения устраняются самими бюджетополучателями. Если средства, выделяемые из федерального бюджета, оказываются закрепленными в хозяйственном ведении или оперативном управлении, ряд ограничений на их использование содержится в Гражданском кодексе Российской Федерации. Например, учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. При этом данные средства все равно находятся в федеральной собственности, только по своему характеру являются распределенными. Далее эти средства могут использоваться на выплату заработной платы, стипендий или перечисляться по хозяйственным договорам поставщикам, подрядчикам, продавцам. В качестве одного из основных критериев при выявлении нецелевого использования федеральных бюджетных средств следует выделить разграничение прав вышестоящих и нижестоящих распорядителей бюджетных ассигнований, а именно право производить перераспределение бюджетных средств в пределах сметы (в пределах выделяемых средств федерального бюджета). В тех случаях, когда нижестоящий распорядитель бюджетных назначений вправе самостоятельно определять направления расходования средств, нецелевым использованием будет являться направление бюджетных средств на цели, не предусмотренные учредительными документами <1>. -------------------------------- <1> Пшеничникова И. В. Нецелевое расходование бюджетных средств // Арбитражная практика. 2006. N 6.

Нецелевое расходование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов является основным составом, предусматривающим уголовное наказание за преступление, совершенное в финансово-бюджетной сфере. Однако коррупция может проявляться и в других уголовно наказуемых деяниях. К иным преступлениям, обладающим признаками коррупции, в соответствии с настоящим Федеральным законом относятся также запрещенные статьями УК РФ и содержащие в качестве самого деяния либо квалифицирующего признака указания на использование лицом своего служебного положения либо должностных полномочий. К примеру, мошенничество, присвоение, растрата, совершенные в финансово-бюджетной сфере. Полагаем также, что к административным правонарушениям, обладающим признаками коррупции, в соответствии с настоящим Федеральным законом относятся не являющиеся преступлениями правонарушения, запрещенные ст. 15.14 "Нецелевое использование бюджетных средств" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. К иным административным правонарушениям, обладающим признаками коррупции, в соответствии с настоящим Федеральным законом относятся запрещенные статьями КоАП РФ и содержащие в качестве самого деяния либо квалифицирующего признака указания на использование лицом своего служебного положения либо должностных полномочий. В соответствии со ст. 6 Федерального закона "О противодействии коррупции" к мерам противодействия относятся следующие виды деятельности: 1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; 2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; 3) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами; 4) установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; 5) внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении; 6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. Как высший орган законодательной власти Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет антикоррупционную политику в Российской Федерации посредством принятия законов и иных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, проведение антикоррупционной экспертизы принимаемых правовых актов, а также изучения, анализа, обобщения материалов о коррупции и мерах противодействия коррупционным правонарушениям (проступкам). Счетная палата как орган внешнего государственного финансового контроля (аудита), образованный Федеральным Собранием Российской Федерации, является полноправным субъектом осуществления антикоррупционной деятельности, которая выражается в непосредственной работе как по выявлению правонарушений коррупционной направленности, так и по проведению мер предупреждения коррупции в финансово-бюджетной сфере. Главенствующая роль Счетной палаты в противодействии коррупции в соответствии с задачами и организацией деятельности Счетной палаты обусловлена исполнением ряда коррупционных мероприятий, которые полагаем возможным классифицировать на такие виды, как: - развитие и осуществление финансового контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства (проведение проверок, ревизий, в том числе и на основе учета мнения и оценки соответствующих материалов, имеющихся в распоряжении Счетной палаты); - мониторинг коррупционных правонарушений (проступков) и отдельных их видов в финансово-бюджетной сфере; - антикоррупционная экспертиза правовых актов в финансово-бюджетной сфере; - создание механизма взаимодействия между правоохранительными органами и Счетной палатой по вопросам противодействия коррупции в финансово-бюджетной сфере. Как известно, финансовый контроль является основным условием эффективного функционирования финансово-бюджетной системы страны. Полагаем, что приведенные антикоррупционные мероприятия осуществляются Счетной палатой при выполнении всех видов контрольной деятельности, предусмотренных ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Проведение ревизий и тематических проверок является антикоррупционным мероприятием, проводимым Счетной палатой в целях последующего выявления нарушений в финансово-бюджетной сфере. Счетная палата традиционно уделяет приоритетное внимание совместной работе с парламентом. Она информирует Федеральное Собрание о результатах проводимых проверок. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ Председатель Счетной палаты регулярно выступает в обеих палатах парламента по проекту федерального бюджета и отчету правительства о его исполнении. Безусловно, под особым вниманием находится контроль за реализацией крупных долгосрочных социально-экономических стратегий в сферах, где возникают новые экономические инструменты государственного влияния. И, наконец, там, где происходит настоящая революция в государственно-бюджетном планировании. Совершенно очевидно, что возможные просчеты и ошибки, антикоррупционные настроения органов исполнительной власти в управлении национальными ресурсами способны привести к дисбалансу в экономике, к серьезным социальным последствиям и негативным перспективам развития страны. Поэтому Счетная палата стремится осуществлять функцию обратной связи: следить за законностью и эффективностью расходования национальных ресурсов и проявлять при этом стабильно высокий уровень и качество контроля. Сегодня Счетная палата проявляет адаптивность и оперативно реагирует на любые вызовы, которые предъявляет сейчас ситуация на мировых финансовых рынках. Только новые знания и внедрение самых современных методик контроля с учетом лучшего зарубежного опыта стран с устоявшейся системой финансового контроля позволяют обеспечить эффективность в работе по борьбе с преступлениями в финансово-бюджетной сфере и коррупцией. В данном случае, безусловно, важны высокий профессионализм государственных контролеров, формирование у них антикоррупционной мировоззренческой позиции, современного представления о месте контроля в системе государства и общества. Внедрение в практику работы Счетной палаты аудита эффективности обеспечивает прозрачность деятельности органов власти, предоставляет обществу ясную информацию о непосредственных и конечных результатах этой деятельности. Главным стержнем такого вида аудита являются определение социально значимого результата использования государственных средств, оценка их эффективности с точки зрения решения общегосударственных задач. В том числе речь идет о результатах эффективности крупномасштабных проектов и программ с участием государства и национальной стратегии долгосрочного развития. Через показатели результата аудита эффективности государство получает возможность сократить ненужные затраты, предупредить коррупцию, перебросить ресурсы туда, где они наиболее востребованы и дадут реальную отдачу. На сегодняшний день появилась возможность увидеть за каждым годовым прогнозом и государственным бюджетом движение страны к намеченным долгосрочным целям, вносить коррективы, используя систему стратегического мониторинга. Внедрение этой методики продиктовано потребностями национальной экономики. Оно позволяет также настроить бюрократический аппарат на более адресное отношение к запросам граждан, повысить социальный "выход" работы исполнительной власти. Для осуществления контроля за масштабными долгосрочными государственными программами Счетной палатой внедряется и другой весьма сложный вид контроля - стратегический аудит. Он применим к оценке отраслевых стратегий Правительства РФ и крупных совместных инвестиционных проектов государства и бизнеса, что также позволяет в некоторой мере предотвратить антикоррупционные настроения. В условиях глобального мирового кризиса Счетная палата ужесточает контроль за реализацией масштабных долгосрочных программ и, учитывая, в частности, качество проработки стратегий и проектов, их реализуемость и результативность, определяет источники повышения эффективности использования ресурсов в контексте общенациональных проектов. Принципиально важным является то, что стратегический аудит, аудит эффективности наряду с традиционным финансовым аудитом позволяют органам внешнего государственного и муниципального контроля охватить весь цикл использования бюджетных средств от разработки проектов до получения конечного результата. В итоге такой современный подход в работе позволяет формулировать системные выводы и рекомендации по формированию антикоррупционных мероприятий, о которых Счетная палата регулярно информирует Президента РФ и Федеральное Собрание РФ. В настоящее время одной из основных задач государства по борьбе с коррупцией является создание дееспособного механизма взаимодействия, который позволит добиться увеличения результативности антикоррупционной деятельности. Поэтому в сфере борьбы с коррупцией для Счетной палаты важное значение имеет сотрудничество с Генеральной прокуратурой, МВД России и ФСБ России, так как согласно своему правовому статусу она не может самостоятельно принимать меры по выявлению в ходе проверок нарушений законодательства. Результативность работы государственных контролеров зависит прежде всего от полноты мер реагирования, принимаемых по их материалам правоохранительными органами. Возбуждаемые по материалам проверок уголовные дела часто затрагивают весьма чувствительные для бюджетно-финансовой сферы проблемы, например внешний государственный долг российских регионов. Таким образом, выполнение комплекса приведенных мероприятий, в силу возложенных на Счетную палату задач, позволяет реально противодействовать коррупционным проявлениям в финансово-бюджетной сфере.

Название документа