К проблеме взаимодействия полиции с частными охранными организациями в сфере охраны общественного порядка
(Сагиндыкова А. Н.) ("Российский юридический журнал", 2012, N 3) Текст документаК ПРОБЛЕМЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОЛИЦИИ С ЧАСТНЫМИ ОХРАННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
А. Н. САГИНДЫКОВА
Сагиндыкова Алма Нуроллайовна - доктор юридических наук, профессор кафедры административного права и административной деятельности ОВД Уральского юридического института МВД России (Екатеринбург).
Исследуются теоретические и практические аспекты организации взаимодействия полиции с частными охранными организациями в сфере охраны общественного порядка. Сформулированы предложения по совершенствованию Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" и других актов в обозначенной сфере.
Ключевые слова: проблемы взаимодействия, полиция, охрана общественного порядка, частные охранные организации.
To the problem of interaction between police and private security organizations in the sphere of public order protection A. N. Sagindykova
Theoretical and practical aspects of the organization of interaction in sphere of protection of a public order of police and private security organizations are considered. Offers on perfection the Law of the RF "About private detective and security activity in the Russian Federation" and other acts in this area of public relations are given.
Key words: problems of interaction, police, protection of a public order, private security organizations.
На протяжении долгого периода милиция решала стоящие перед ней задачи, взаимодействуя с государственными, муниципальными органами и представителями гражданского общества. Происшедшие в России в конце XX - начале XXI в. социально-экономические и политические изменения оказали значительное влияние на все ее государственные и общественные институты. Считается, что радикальные перемены повлекли за собой не только переосмысление ценностей, но и утрату накопленного опыта, в том числе в деле взаимодействия общества и его охранителей <1>. Поэтому сегодня необходим поиск новых путей решения этих задач, к ним целесообразно подходить с позиций теории и практики. -------------------------------- <1> Нургалиев Р. Г. Открытая милиция // Рос. газ. 2009. 6 окт.
В настоящее время одним из принципов деятельности полиции является принцип взаимодействия с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами. Применительно к теме нашего исследования нужно подробнее рассмотреть взаимодействие полиции и представителей охранно-сыскных структур. Взаимодействие определяется как процесс взаимного влияния тел друг на друга, наиболее общая, универсальная форма изменения их состояния <2>, характерная для любой материальной системы. Взаимодействие (interaction) - процесс воздействия различных элементов системы друг на друга, их взаимная обусловленность <3>. -------------------------------- <2> Философский энциклопедический словарь. М., 1997. С. 50. <3> Румянцева Е. Е. Новая экономическая энциклопедия. М., 2005. Т. VI. С. 74.
В науке административного права предлагаются разные трактовки взаимодействия. Одни ученые понимают под ним совместную деятельность не подчиненных друг другу правоохранительных органов и иных органов исполнительной власти, обладающих различной компетенцией, но имеющих общую цель - защиту прав и свобод граждан; совместную деятельность с правоохранительными органами и органами государственной власти иностранных государств и международными организациями по противодействию преступности <4>. По мнению других, взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан есть осуществляемые в рамках этой системы совместные действия органов внутренних дел (их отдельных служб, подразделений и должностных лиц) с другими государственными структурами правоохранительного назначения по созданию благоприятных условий (гарантий) для самостоятельной правомерной, качественной и полной реализации гражданами своих прав и свобод <5>. Сейчас в обеспечении правопорядка все чаще участвуют негосударственные организации, поскольку, как отмечают политологи, борьба с преступностью, с терроризмом уже не может быть достаточно эффективна без использования сил и ресурсов негосударственной системы обеспечения безопасности <6>. -------------------------------- <4> Баженов И. С. Организация МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации взаимодействия с органами исполнительной власти по противодействию преступности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8. <5> Головко А. Г. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан (вопросы теории): Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1999. С. 68, 66. <6> Кашурников С. Н. Негосударственная система обеспечения безопасности российского общества на современном этапе: политологический анализ: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2008. С. 4, 13.
Взаимодействие органов внутренних дел с негосударственными (частными) охранными и детективными структурами определяют и как основанную на законах и подзаконных актах совместную организованную деятельность независимых друг от друга субъектов правоохранительной направленности, согласованную по задачам, функциям, формам, в интересах достижения общей цели по защите прав и законных интересов граждан, обеспечению общественной безопасности и правопорядка <7>. В таком взаимодействии прослеживается наличие двух не всегда взаимосвязанных субъектов: с одной стороны, государственных органов, чья деятельность носит публично-правовой характер, а с другой - представителей гражданского общества. К последним ученые относят реализующих полномочия частноправового характера нотариусов, адвокатов, других субъектов деятельности, в том числе негосударственные (частные) охранные организации <8>. -------------------------------- <7> Колчеманов М. В. Правовое и организационное обеспечение взаимодействия органов внутренних дел с негосударственными (частными) охранными и детективными структурами (по материалам ГУВД г. Москвы): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 7. <8> Об охране общественного порядка: Доклад В. С. Страхова на конференции "Грани безопасности - 2006" // URL: http:// www. nsbural. ru/ Documents/ Detaill5875.
Итак, субъектами взаимодействия в сфере обеспечения правопорядка выступают государственные органы (правоохранительные органы, государственные структуры правоохранительного назначения) и негосударственные организации. Исследуем некоторые аспекты организации взаимодействия органов внутренних дел (полиции) с охранно-сыскными структурами, поскольку эффективность совместной либо согласованной деятельности субъектов обеспечивается организацией взаимодействия, т. е. согласованием деятельности субъектов путем оказания на них управленческого воздействия <9>. В теории административного права высказано мнение о том, что взаимодействие предполагает взаимный (партнерский) характер отношений; будучи взаимоотношениями, они осуществляются в рамках сотрудничества, в результате которого возникает потребность в равенстве сторон, их независимости друг от друга субординационно <10>. Кроме того, взаимодействие должно предполагать взаимную поддержку, взаимную связь явлений <11>. -------------------------------- <9> Шелковникова Е. Д. Теоретические основы и проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в области контроля за оборотом оружия: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 239. <10> Головко А. Г. Указ. соч. С. 66, 68. <11> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2001. С. 270.
Как правило, при реализации полномочий взаимодействуют равные субъекты, в противном случае речь идет не о взаимодействии, а о подчинении. Однако любой процесс, в том числе взаимодействие, подразумевает организаторскую деятельность. Следовательно, организация взаимодействия - разновидность управленческой деятельности, осуществляемая субъектами, наделенными властными полномочиями <12>. -------------------------------- <12> Белоконь А. В. Внутриорганизационное и внешнеорганизационное взаимодействие органов внутренних дел в сфере лицензионно-разрешительной деятельности // Рос. следователь. 2008. N 22. С. 23 - 25.
Итак, взаимодействие - это согласованная деятельность предположительно равных субъектов. При взаимодействии органов внутренних дел с охранно-сыскными структурами такое равенство относительно, хотя с точки зрения закона последние независимы, если соблюдены все условия и требования. В настоящее время из-за отсутствия нормативной базы, которая упорядочивала бы вопросы привлечения негосударственных охранных организаций к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, эффективность такой работы находится на невысоком уровне. Из этого следует, что для эффективного взаимодействия необходима нормативность. Считаем, что общие правила организации и деятельности охранно-сыскных структур по охране общественного порядка, их взаимодействия с правоохранительными органами должны устанавливаться на общероссийском уровне. Причем субъекты взаимодействия должны быть объединены как минимум общностью целей и задач. Закон РФ "О милиции" (утратил силу) закреплял, что задача милиции - обеспечение безопасности личности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности и др. В Федеральном законе "О полиции" <13> определено, что назначение полиции - защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан. Для субъектов предпринимательства, в отличие от правоохранительных органов, обязанность по защите прав неопределенного круга лиц не установлена. Основной целью деятельности частных охранных организаций и детективов как индивидуальных предпринимателей в соответствии со ст. 50 ГК РФ является извлечение прибыли и распределение ее между участниками организации, поскольку эта деятельность характеризуется возмездностью, что закреплено и в Законе РФ N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности" <14>. В свою очередь, в ФЗ "О полиции" признак возмездности в случае оказания организациями содействия полиции при осуществлении возложенных на нее обязанностей отсутствует. Более того, организации и должностные лица по ФЗ "О полиции" должны оказывать содействие при выполнении возложенных на полицию обязанностей. -------------------------------- <13> Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" // Рос. газ. 2011. 8 февр. <14> Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности" (в ред. от 27 декабря 2009 г., 15 ноября 2010 г., 7 февраля, 1 июля, 3 декабря 2011 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 888.
Несмотря на совпадение некоторых задач, цели функционирования рассматриваемых субъектов различны. Поэтому необходимо нормативно-правовое регулирование их взаимодействия. Вопросы содействия охранных структур правоохранительным органам в обеспечении правопорядка разрабатываются достаточно давно, но до конца не решены. Идея привлечения к охране общественного порядка негосударственных правоохранительных организаций возникла практически одновременно с появлением таких предприятий; тогда акты, регулирующие отношения в данной сфере, принимались повсеместно. К примеру, в Московской области 21 апреля 1997 г. между ГУВД Московской области и членами Московского областного союза предприятий безопасности было подписано Генеральное соглашение, регулирующее вопросы привлечения охранников совместно с сотрудниками ОВД к поддержанию правопорядка на улицах и в других общественных местах, которое стало базовым документом при заключении соглашений с УВД и ОВД в городах и районах Московской области <15>. -------------------------------- <15> Московская область. Так ли просто нести идею добровольной помощи и содействия правоохранительным органам в непростых условиях финансового кризиса? // Рос. газ. 2009. 20 марта.
Подобные акты приняты в Свердловской, Амурской и других областях <16>. Так, для организации привлечения негосударственных структур безопасности к работе по предупреждению, пресечению преступлений и нарушений общественного порядка, более полного использования их потенциала был организован Координационный совет ГУВД по Свердловской области по взаимодействию с охранно-сыскными структурами. В 2009 г. для обеспечения охраны общественного порядка при проведении 2363 массовых мероприятий охранные структуры выделили 8891 сотрудника, в совместном патрулировании задействованы 23974 сотрудника и 3765 единиц автотранспорта. От сотрудников частных охранных структур в ОВД поступило 568 (+ 42% АППГ) сообщений о совершенных преступлениях, в результате раскрыто 342 (+ 29% АППГ) преступления. Всего с участием сотрудников частных охранных структур раскрыто 541 преступление, выявлено 5179 административных правонарушений <17>. -------------------------------- <16> Постановление правительства Свердловской области от 25 августа 2004 г. N 793 "О привлечении частных охранных предприятий для обеспечения порядка в местах проведения массовых мероприятий и оказания содействия правоохранительным органам в обеспечении правопорядка на территории Свердловской области" // СЗ Свердловской области. 2004. N 8-1. Ст. 1121; Постановление главы муниципального образования "город Березовский" от 30 декабря 2005 г. "О мерах по обеспечению правопорядка в местах проведения массовых мероприятий и оказанию содействия правоохранительным органам в обеспечении правопорядка на территории муниципального образования" // СПС "Гарант"; Постановление главы Администрации Амурской области от 22 июля 2002 г. N 476 "О привлечении частных охранных структур и служб безопасности к охране общественного порядка в городах и населенных пунктах Амурской области" // Там же. <17> Текущий архив ГУВД Свердловской области.
В 2008 г. за активное содействие охране общественного порядка и правоохранительным органам по решению Координационного совета ГУВД по Свердловской области 56 работников ЧОП награждены медалями "За безупречный труд". За участие в задержании опасных преступников 3 сотрудника ЧОП "Град" и 3 сотрудника ЧОП "Эгида II" получили от начальника ГУВД благодарственные письма. Руководители двух охранных предприятий ("Омега-АС" и "ГарантПлюс") поощрены главой ДООП МВД России <18>. Между тем в ходе социологического опроса сотрудников подразделений ЛРР и КЧДОД Свердловской области (из 117 сотрудников анкеты заполнили 102) только треть респондентов (30,8%) назвали охранно-сыскные структуры полноправными участниками государственной системы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, 61,5% к этому относятся отрицательно, а 7,7% не ответили на вопрос <19>. -------------------------------- <18> Справка о результатах деятельности органов внутренних дел Свердловской области по линии лицензионно-разрешительной работы по итогам работы за 12 месяцев 2008 года // Текущий архив ГУВД Свердловской области. <19> Сагиндыкова А. Н., Корниенко О. В. Лицензирование негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности: Моногр. Екатеринбург, 2011. С. 142 - 148.
Некоторые авторы полагают, что случаи взаимодействия частных охранных предприятий с правоохранительными органами столь редки, что их нецелесообразно учитывать. Например, в Московской области в 2008 г. сотрудники частных охранных структур содействовали задержанию только 600 правонарушителей, тогда как число всех задержанных на порядки больше <20>. -------------------------------- <20> Степанов Н. Подмосковье станет испытательным полигоном для взаимодействия МВД и НСБ // Мир безопасности. 2009. N 4. С. 42 - 43.
Очевидно, что неэффективность взаимодействия обусловлена множеством факторов, в частности отсутствием заинтересованности сторон. Нельзя забывать о том, что охранно-сыскные структуры сегодня выступают одним из системных элементов гражданского общества, они предоставляют на возмездной основе услуги по охране интересов граждан, предприятий, организаций, действуют в условиях рыночной экономики и являются средством реализации частной предпринимательской инициативы граждан <21>. Как было отмечено, Законом РФ N 2487-1 определено, что частная детективная и охранная деятельность - это оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам имеющими специальное разрешение (лицензию) организациями и индивидуальными предпринимателями. -------------------------------- <21> Кашурников С. Н. Указ. соч. С. 4, 13.
Следует сказать, что в этом Законе, закрепляющем правовое положение, статус охранных организаций, охранников, детективов, содействие государственным органам названо правом, а в Законе "О полиции" - обязанностью частных структур. Представляется, что права и обязанности по содействию полиции при выполнении возложенных на нее функций должны регламентироваться отдельной нормой, устанавливающей обязанности государственных, муниципальных органов, общественных объединений, организаций и граждан в сфере защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности. Ни в одном нормативном акте содержание такого понятия, как "право содействовать...", не раскрывается, что может создавать проблемы при налаживании взаимоотношений между государственными правоохранительными органами и негосударственными охранно-сыскными структурами. Поскольку это право, то представители гражданского общества вправе реализовать его по своему усмотрению. Кроме того, деятельность охранных организаций связана с получением прибыли, направлена на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг <22>. МВД России стремится улучшить организацию взаимодействия с частными охранными организациями по охране порядка в общественных местах, на улицах и площадях городов <23>. Поскольку организационную функцию осуществляют органы внутренних дел (полиция), то возникает некоторая зависимость участников процесса от организаторского звена. -------------------------------- <22> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюл. Верховного Суда РФ. 2006. N 12. <23> Веденов Л. Очковтирателей ждет очень серьезное наказание // Газета. 2009. 21 дек.
Высказано мнение, что подчиненность негосударственных правоохранительных формирований сотрудникам органов внутренних дел при взаимодействии нормативно обусловлена, так как охрана правопорядка - обязанность милиции, в то время как частные охранные структуры лишь имеют на это право <24>, причем только при условии добровольного вступления охранных структур в отношения взаимодействия, ведь участие в обеспечении правопорядка (повторим) - это их право, а не обязанность. Другие ученые считают, что сотрудничество во многом обусловливается взаимным характером действий различных субъектов, взаимными интересами и взаимной выгодой; если эти действия имеют одностороннюю направленность, то ни о каком взаимовыгодном сотрудничестве не может быть и речи <25>. -------------------------------- <24> Богатова Т. В. Проблемы взаимодействия милиции с частными детективными и охранными структурами при обеспечении правопорядка // Актуальные проблемы борьбы с правонарушениями: Материалы VI Междунар. науч.-практ. конф. Барнаул, 2008. С. 159 - 160. <25> Головко А. Г. Указ. соч. С. 66, 68.
На наш взгляд, необходимо заинтересовать негосударственные организации в таком взаимодействии, стимулировать их, определив при этом основание, по которому ЧОО должны на безвозмездной основе участвовать в охране общественного порядка совместно с полицией. Ведь, как известно, исполнение государственной функции по обеспечению законности и общественной безопасности, охране общественного порядка, защите прав и свобод человека и гражданина, борьбе с преступностью - обязанность прежде всего государства и его органов. Следует отметить, что мы говорим не о деятельности частных охранных организаций по обеспечению порядка в местах проведения массовых мероприятий, поскольку это одна из услуг, оказываемых в рамках частной охранной деятельности (впрочем, не всегда качественно), здесь установлены лицензионные требования и условия. Для сравнения: в Финляндии частная охрана, по существу, является резервом полиции, работа в ней рассматривается как одно из условий последующего приема на службу в полицию, что само по себе престижно <26>. В отличие от России, там отсутствует жесткое администрирование со стороны государственных структур. К сожалению, данный опыт наша страна еще долго не сможет перенять, ведь отсутствие жесткого контроля за негосударственной системой охраны в России неприемлемо. -------------------------------- <26> Брусничкин Г. Д. Частная охрана в Финляндии // Мир безопасности. 2002. Октябрь. С. 48.
Проведенный анализ деятельности частных охранных структур показывает, что рост их числа сопровождается снижением качества оказываемых услуг. Только в первом полугодии 2009 г. в деятельности охранных структур зафиксировано более 24 тыс. нарушений, за которые к административной ответственности привлечено 14,3 тыс. работников. Зачастую это связано с качеством подбора и подготовки персонала. Многие работники частных структур не отвечают предъявляемым требованиям не только в профессиональном, но и в психологическом плане. Уровень законопослушания у большей части молодых охранников низок, нередко их действия не соответствуют требованиями закона <27>. К тому же перспектива быть резервом правоохранительных органов для охранного бизнеса в России вряд ли привлекательна. -------------------------------- <27> URL: http://guardinfo. ru/official/lru/ru_11177.php.
В России Модельный закон "О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности" <28> (в котором содержались положения о взаимодействии охранно-сыскных структур в области охраны общественного порядка и борьбе с преступностью) был принят только в 2003 г. и вызвал много нареканий, в том числе в связи с его противоречием законодательству государств - участников СНГ <29>. -------------------------------- <28> Модельный закон "О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности", принятый Постановлением Межпарламентской ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 16 июня 2003 г. N 21-11 // URL: http://www. asecuriti. ru/index. php. <29> Петриченко О., Трофимов С. Детективная история. Одному тебе я верю, Холмс! (специально для "Юридической практики") // URL: http://www. yurpractika. com/article. php.
Молодому российскому охранно-сыскному бизнесу, несомненно, необходимо изучать и в некоторых случаях использовать положительный зарубежный опыт. Однако при этом следует учитывать наши условия: степень развития отечественных охранно-сыскных структур, особенности российского менталитета, различия в законодательстве и др. Более того, в России, во всяком случае в настоящее время, неприемлемо наделение негосударственных субъектов правоохранения широкими властными полномочиями, как, например, в США. Нельзя забывать об отличиях государственных субъектов от негосударственных. Некоторые исследователи отмечают, что сущность государственной системы восходит к государству, а негосударственной - к гражданскому обществу <30>. -------------------------------- <30> Кашурников С. Н. Указ. соч. С. 4, 13.
Государство должно создать единую систему, нацеленную на обеспечение общественного порядка, основными направлениями должны быть: 1) совершенствование правовой базы взаимодействия органов государственной власти и правоохранительных субъектов гражданского общества (частных охранных организаций, частных детективов, граждан, участвующих в охране общественного порядка в различных формах, например народных дружин и др.), в которой должны быть четко распределены сферы деятельности, установлен механизм контроля за деятельностью негосударственных субъектов, решены экономические вопросы. В ходе социологического опроса 92,3% респондентов высказались за принятие отдельного нормативного правового акта, регламентирующего порядок, правила, формы взаимодействия правоохранительных органов с охранно-сыскными структурами, и 7,7% были против. При этом они не исключают возможности урегулирования этих вопросов в Законе РФ N 2487-1 <31>; -------------------------------- <31> Сагиндыкова А. Н., Корниенко О. В. Указ. соч. С. 142 - 148.
2) создание базы для подготовки квалифицированных специалистов, способных осуществлять деятельность в сфере охраны общественного порядка. Эти задачи целесообразно, на наш взгляд, возложить на МВД России и подведомственные ему органы, так как охрана общественного порядка - основная цель их деятельности. Более 60% участвовавших в опросе считают, что подготовка специалистов для охранно-сыскных структур силами государственных правоохранительных органов (полиции) может иметь положительные результаты <32>. -------------------------------- <32> Там же.
В литературе предложены критерии для отбора охранных структур <33>, которые смогли бы достойно участвовать в совместных мероприятиях: во-первых, организация должна работать не менее трех лет; во-вторых, не должно быть грубых нарушений, в том числе нарушений правил оборота оружия, либо административных правонарушений, совершаемых сотрудниками; в-третьих, она должна иметь достаточную ресурсную базу, дежурную часть, работающую в круглосуточном режиме, и т. д. Вместе с тем именно государство должно взять на себя обязанности правовой и социальной защиты представителей организаций, участвующих в охране общественного порядка во взаимодействии с государственными правоохранительными органами. -------------------------------- <33> Степанов Н. Указ. соч.
Ученые-административисты утверждают, что взаимодействие органов внутренних дел и частных детективных и охранных служб может быть постоянным и временным. Причем такое взаимодействие предлагают считать в некоторых случаях обязанностью <34>. -------------------------------- <34> Алексеев А. А. Организационно-правовые основы лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 13.
Отмечается, что общность целей деятельности частных охранно-детективных структур и правоохранительных органов условна, основана на больших допущениях. Очевидны различия правоохранительных органов как органов исполнительной власти и субъектов предпринимательства <35>. Отдельные авторы полагают, что подчиненность негосударственных правоохранительных формирований сотрудникам органов внутренних дел нормативно обусловлена <36>. Было указано, что в ч. 4 ст. 10 ФЗ "О полиции" закреплена обязанность содействия ("должны оказывать содействие полиции"). Но если полиция создана для охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности, то частные охранные структуры, как мы уже говорили, в силу Закона РФ N 2487-1 лишь имеют на это право. По российскому законодательству возложение дополнительных обязанностей на граждан России, организации возможно только при чрезвычайных условиях <37>. -------------------------------- <35> Солнышкова О. В. Соотношение частной охранной и детективной и правоохранительной деятельности // Журн. рос. права. 2001. N 9. С. 25. <36> Богатова Т. В. Указ. соч. С. 159 - 160. <37> Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (в ред. от 7 марта 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.
При проведении одних и тех же мероприятий сотрудники государственных правоохранительных органов и охранно-сыскных структур располагают различными правовыми возможностями и средствами воздействия на правонарушителей. Меры принуждения, используемые сотрудниками частных охранных организаций, регламентированы Законом РФ N 2487-1. Так, определено, что охранник имеет право применять огнестрельное оружие только для отражения нападения на охраняемое имущество либо для отражения нападения, угрожающего его жизни и здоровью. Закон не дает частным охранникам разрешения на использование специальных средств, физической силы и огнестрельного оружия для обеспечения охраны общественного порядка, т. е. для реализации публично-правовых полномочий. Неслучайно в литературе высказано мнение о частноправовом характере деятельности сотрудников негосударственных (частных) охранных организаций, который не позволяет им решать задачи публично-правового характера <38>. К тому же в основе различий между государственными правоохранительными органами и негосударственными (частными) организациями лежит источник финансирования: государственный или частный. -------------------------------- <38> Об охране общественного порядка: Доклад В. С. Страхова на конференции "Грани безопасности - 2006".
Несмотря на все проблемы, взаимодействие между государственными правоохранительными органами и охранно-сыскными структурами осуществляется. Как отмечено в науке административного права, сущность его должна сводиться к сотрудничеству, которое раскрывается в совместных согласованных действиях и взаимопомощи при достижении целей и задач <39>. Это, по мнению ученых, позволит не только повысить эффективность работы, но и существенно расширить возможности каждой из взаимодействующих сторон, что особенно важно в нынешних условиях обострения криминогенной обстановки <40>. -------------------------------- <39> Колчеманов М. В. Указ. соч. С. 7. <40> Арестова Е. Н. Организационно-правовые и социологические аспекты взаимодействия органов внутренних дел с частными детективными и охранными службами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 15.
Исследователи называют негосударственные охранно-сыскные структуры негосударственной системой обеспечения безопасности, важнейшим субъектом обеспечения национальной безопасности <41>. На наш взгляд, это заявление несколько преждевременно, однако и не использовать силы и средства охранно-сыскных структур сейчас было бы неверно. -------------------------------- <41> Баженов И. С. Указ. соч. С. 8.
Представляется, что в России вопросы охраны порядка, обеспечения безопасности должны решаться сообща всеми органами государственной власти, а не только органами внутренних дел (полицией). Для этого необходимы комплексные мероприятия. 1. Требует продолжения работа по совершенствованию нормативно-правового регулирования в сфере взаимодействия полиции с негосударственными субъектами обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности. Закон РФ N 2487-1 сегодня не содержит норм, прямо регламентирующих необходимость или возможность взаимодействия полиции с частными охранно-сыскными структурами. Его нужно дополнить положениями, определяющими основные направления такого взаимодействия, права и обязанности сторон, порядок и механизм сотрудничества <42>. -------------------------------- <42> Сагиндыкова А. Н., Корниенко О. В. Указ. соч. С. 142 - 148.
2. Статус государственных органов, во взаимодействии осуществляющих правоохранительную деятельность, нормативно закреплен, статус негосударственных субъектов - нет. Следует уточнить правовое положение представителей охранно-сыскных структур, участвующих в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Необходима государственная система страхования. Для этого целесообразно дополнить ст. 11.1 Закона РФ N 2487-1 частью 6, предусмотрев в ней обязанности, права, ответственность и гарантии правовой защиты частного охранника при исполнении обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. 3. В соответствии с Приказом МВД России от 31 декабря 1999 г. N 1105 "О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью" <43> МВД, ГУВД и другие органы обеспечивают взаимодействие с охранно-сыскными предприятиями, вырабатывают эффективные формы и методы их привлечения к охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Кроме того, в данном документе указывается, что основными задачами при контроле за частной детективной и охранной деятельностью являются привлечение частных охранников к сотрудничеству в качестве внештатных сотрудников милиции и создание условий для взаимодействия с охранно-сыскными предприятиями в названной сфере <44>. -------------------------------- <43> Официально не опубликован // СПС "КонсультантПлюс". <44> Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы, определяющей статус представителей охранно-сыскных структур, участвующих в охране общественного порядка (ВНИИ МВД России) // Текущий архив ГУВД Свердловской области.
Между тем деятельность внештатных сотрудников регулируется другим ведомственным актом <45>, в котором закреплены несколько иные подходы к подбору кадров <46>, оценке их деятельности, применяемые к ним меры поощрения и взыскания. -------------------------------- <45> Приказ МВД России от 20 ноября 1992 г. N 420 "Об утверждении Временной инструкции по организации работы внештатных сотрудников милиции" // Бюл. нормат. актов. 1993. N 3. <46> Внештатные сотрудники подбираются на строго добровольных началах и в индивидуальном порядке, как правило, из числа народных дружинников, пенсионеров - бывших работников органов внутренних дел, федеральных органов государственной безопасности, юстиции, прокуратуры и военнослужащих, проживающих на территории, обслуживаемой соответствующим органом внутренних дел (Сагиндыкова А. Н., Корниенко О. В. Указ. соч. С. 109).
Нецелесообразно рассматривать как форму взаимодействия полиции и охранно-сыскных структур деятельность частных охранников и детективов в качестве дружинников. Как отмечено в некоторых источниках, индивидуальное участие сотрудников негосударственных (частных) охранных организаций в обеспечении общественного порядка возможно, но оно должно происходить во внерабочее время и в совершенно ином качестве <47>. К тому же регулироваться такая деятельность будет не Законом РФ N 2487-1, а иными актами, впрочем, закрепляющими право граждан на участие в охране общественного порядка, но только в виде реализации их прав на необходимую оборону, действия в условиях крайней необходимости, установленных законодательством Российской Федерации. В ходе социологического опроса на вопрос, должна ли деятельность охранно-сыскных структур, принимающих участие в охране общественного порядка во взаимодействии с правоохранительными органами, регулироваться законом, закрепляющим право граждан участвовать в его охране, 76,9% респондентов ответили положительно, 23,1% - отрицательно <48>. Работа же в добровольных народных дружинах определяется обычно как одна из форм участия граждан в охране общественного порядка <49>. Социально-правовая защита, аналогичная защите народных дружинников, тоже неэффективна. -------------------------------- <47> Об охране общественного порядка: Доклад В. С. Страхова на конференции "Грани безопасности - 2006". <48> Сагиндыкова А. Н., Корниенко О. В. Указ. соч. С. 142 - 148. <49> закон Москвы от 28 марта 2001 г. N 9 "Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка" (в ред. от 17 ноября 2004 г.) // Ведомости Московской городской Думы. 2001. N 5. Ст. 43.
Деятельность частного охранника строго регламентируется Законом РФ N 2487-1, где закреплены его права и обязанности, они совершенно иные, нежели у дружинника. Участие в добровольной народной дружине - это, по сути, общественная деятельность, которую гражданин может осуществлять по своему убеждению и желанию. Охранник же такие мероприятия должен воспринимать как часть профессиональной деятельности, к тому же, в отличие от дружинника, он обязан иметь соответствующую квалификацию (4-й, 5-й или 6-й разряд), удостоверение частного охранника. 4. Говоря о взаимовыгодном сотрудничестве, нельзя забывать о материально-технической стороне вопроса, обмене опытом, а также информационном сотрудничестве, за более эффективное осуществление которого высказались 76,9% респондентов, против - 23,1% <50>. Для информационного обеспечения взаимодействия, распространения передового опыта и в целях идеологического воспитания населения необходимо создать эффективный механизм взаимодействия со средствами массовой информации <51>. -------------------------------- <50> Сагиндыкова А. Н., Корниенко О. В. Указ. соч. С. 142 - 148. <51> Подробнее см.: Концепция совершенствования взаимодействия МВД России со средствами массовой информации и общественными объединениями на 2005 - 2008 годы. Целями ее были, с одной стороны, обеспечение максимально возможной открытости МВД для общественности, а с другой - распространение полной и достоверной информации о деятельности Министерства. В этом документе определены основные направления информационной и воспитательно-пропагандистской деятельности: 1) создание эффективного механизма взаимодействия со СМИ и общественными объединениями, обеспечивающего успешное выполнение возложенных на органы внутренних дел задач; 2) проведение в органах внутренних дел согласованной политики для формирования у населения объективной оценки деятельности подразделений системы МВД России; 3) распространение достоверной информации о деятельности органов внутренних дел, разъяснение государственной политики в сфере внутренних дел; 4) повышение уровня взаимного доверия и укрепление партнерства между гражданами и органами внутренних дел (URL: http:// guardinfo. ru/ official/ Iru/ ru_11177.php).
5. Согласованность должна стать основным признаком взаимодействия охранно-сыскных структур и полиции. К примеру, при оказании услуг по обеспечению порядка в местах проведения массовых мероприятий частными охранными организациями согласованные действия при возникновении чрезвычайных, сложных ситуаций выступят дополнительной гарантией обеспечения общественного порядка. Тем более что в соответствии со ст. 10 ФЗ "О полиции" полиция в пределах своих полномочий должна оказывать содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении соблюдения законности и правопорядка. 6. Охранно-сыскные структуры можно воспринимать как серьезных партнеров полиции при охране порядка. Однако сегодня не существует четко оформленной и последовательно реализуемой позиции государства в этом вопросе. Такая позиция должна выражаться в законодательных и управленческих решениях, направленных на создание условий для эффективного функционирования системы взаимодействия государственных и негосударственных субъектов. Кроме того, на наш взгляд, дополнительной нормативной проработки требует и статус частных охранников и детективов. Высказанное в литературе мнение об уравнивании статуса представителя частных охранных структур во время осуществления деятельности по охране общественного порядка с правовым положением народного дружинника <52>, как уже говорилось, вряд ли можно признать обоснованным. Следует добавить, что при взаимодействии в процессе охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности государственных правоохранительных органов и негосударственных структур безопасности одним из основных принципов выступает профессионализм работников частных предприятий, что не требуется от участников добровольной народной дружины. -------------------------------- <52> Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы, определяющей статус представителей охранно-сыскных структур, участвующих в охране общественного порядка // URL: http://www. guardinfo. ru/ official/ lru.
Полагаем, что необходимо предусмотреть дополнительные гарантии правовой защиты частного охранника и детектива при исполнении обязанностей по охране общественного порядка. Во-первых, представитель частных охранно-сыскных структур при исполнении названных обязанностей должен находиться под защитой государства. Данное положение поддержали 84,6% респондентов, против высказались 15,4% <53>. -------------------------------- <53> Сагиндыкова А. Н., Корниенко О. В. Указ. соч. С. 142 - 148.
Во-вторых, частный охранник при исполнении этих обязанностей должен руководствоваться только законом, должностной инструкцией и не может быть ограничен решениями политических партий, общественных объединений и движений. В-третьих, никто не имеет права принуждать частного охранника исполнять обязанности, которые не возложены на него законодательством, а при получении указаний, противоречащих закону, он обязан руководствоваться законом. Это предложение поддержали 100% респондентов <54>. -------------------------------- <54> Там же.
В-четвертых, государство должно взять на себя обязанность правовой и социальной защиты участвующих в обеспечении безопасности согласно закону, в том числе представителей охранно-сыскных структур. В силу ст. 57 Трудового кодекса РФ в трудовом договоре должно содержаться условие об обязательном социальном страховании работника в соответствии с Кодексом либо иными федеральными законами. Социальная защита частного охранника при его участии в охране общественного порядка совместно с правоохранительными органами должна обеспечиваться не только наличием полиса страхования работников предприятия от несчастных случаев, поскольку такая страховка предполагает выплату по страховым случаям, происшедшим на объекте обслуживания частной охранной организации. Совместное же патрулирование может проходить по иным маршрутам, несчастный случай на которых уже не будет основанием для страховых выплат. Таким образом, обязательное государственное страхование жизни и здоровья охранника и детектива на период участия в охране общественного порядка целесообразно. Охранник в частной охранной организации работает по трудовому договору, значит, на него распространяются требования трудового законодательства РФ. В соответствии с ТК РФ нормальная продолжительность рабочего времени не может превышать 40 ч в неделю, все, что отработано сверх них, - это сверхурочная работа, которая должна оплачиваться соответственно (1,5 - 2 размера оплаты труда). При этом бремя сверхурочных выплат лежит на работодателе. Итак, взаимодействие органов внутренних дел с негосударственными охранно-сыскными структурами сегодня действительно вызывает сложности как с организационной, так и с финансовой и особенно правовой точки зрения. Для реализации перечисленных предложений необходимо дополнить Закон РФ N 2487-1 самостоятельным разделом "Взаимодействие частных охранных организаций и частных детективов с правоохранительными органами в сфере охраны общественного порядка" <55>. -------------------------------- <55> Там же. С. 149.
Bibliography
Alekseev A. A. Organizacionno-pravovye osnovy licenzionno-razreshitel'noj deyatel'nosti organov vnutrennix del v Rossijskoj Federacii: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Saratov, 2007. Arestova E. N. Organizacionno-pravovye i sociologicheskie aspekty vzaimodejstviya organov vnutrennix del s chastnymi detektivnymi i oxrannymi sluzhbami: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 1995. Bazhenov I. S. Organizaciya MVD, GUVD, UVD po sub'ektam Rossijskoj Federacii vzaimodejstviya s organami ispolnitel'noj vlasti po protivodejstviyu prestupnosti: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2009. Belokon' A. V. Vnutriorganizacionnoe i vneshneorganizacionnoe vzaimodejstvie organov vnutrennix del v sfere licenzionno-razreshitel'noj deyatel'nosti // Ros. sledovatel'. 2008. N 22. Bogatova T. V. Problemy vzaimodejstviya milicii s chastnymi detektivnymi i oxrannymi strukturami pri obespechenii pravoporyadka // Aktual'nye problemy bor'by s pravonarusheniyami: Materialy VI Mezhdunar. nauch.-prakt. konf. Barnaul, 2008. Brusnichkin G. D. Chastnaya oxrana v Finlyandii // Mir bezopasnosti. 2002. Oktyabr'. Filosofskij ehnciklopedicheskij slovar'. M., 1997. Golovko A. G. Vzaimodejstvie organov vnutrennix del s drugimi sub"ektami pravooxranitel'noj sistemy v sfere obespecheniya prav i svobod grazhdan (voprosy teorii): Dis. ... kand. yurid. nauk. Rostov n/D, 1999. Kashurnikov S. N. Negosudarstvennaya sistema obespecheniya bezopasnosti rossijskogo obshhestva na sovremennom ehtape: politologicheskij analiz: Avtoref. dis. ... kand. polit. nauk. M., 2008. Kolchemanov M. V. Pravovoe i organizacionnoe obespechenie vzaimodejstviya organov vnutrennix del s negosudarstvennymi (chastnymi) oxrannymi i detektivnymi strukturami (po materialam GUVD g. Moskvy): Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2008. Moskovskaya oblast'. Tak li prosto nesti ideyu dobrovol'noj pomoshhi i sodejstviya pravooxranitel'nym organam v neprostyx usloviyax finansovogo krizisa? // Ros. gaz. 2009. 20 marta. Nurgaliev R. G. Otkrytaya miliciya // Ros. gaz. 2009. 6 okt. Ob oxrane obshhestvennogo poryadka: Doklad V. S. Straxova na konferencii "Grani bezopasnosti - 2006" // URL: http:// www. nsbural. ru/ Documents/ DetaiU5875. Ozhegov S. I., Shvedova N. Yu. Tolkovyj slovar' russkogo yazyka. M., 2001. Petrichenko O. Trofimov S. Detektivnaya istoriya. Odnomu tebe ya veryu, Xolms! (special'no dlya "Yuridicheskoj praktiki") // URL: http://www. yurpractika. com/article. php. Rumyanceva E. E. Novaya ehkonomicheskaya ehnciklopediya. M., 2005. T. VI. Sagindykova A. N., Kornienko O. V. Licenzirovanie negosudarstvennoj (chastnoj) oxrannoj i negosudarstvennoj (chastnoj) sysknoj deyatel'nosti: monogr. Ekaterinburg, 2011. Shelkovnikova E. D. Teoreticheskie osnovy i problemy sovershenstvovaniya deyatel'nosti organov vnutrennix del v oblasti kontrolya za oborotom oruzhiya: Dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 1999. Solnyshkova O. V. Sootnoshenie chastnoj oxrannoj i detektivnoj i pravooxranitel'noj deyatel'nosti // Zhurn. ros. prava. 2001. N 9. Stepanov N. Podmoskov'e stanet ispytatel'nym poligonom dlya vzaimodejstviya MVD i NSB // Mir bezopasnosti. 2009. N 4. Vedenov L. Ochkovtiratelej zhdet ochen' ser'eznoe nakazanie // Gazeta. 2009. 21 dek.
Название документа