Нормативное регулирование деятельности внутренних войск МВД СССР в 80-е годы XX века

(Миняйленко Н. Н., Хомяков И. Д.) ("Военно-юридический журнал", 2012, N 8) Текст документа

НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВНУТРЕННИХ ВОЙСК МВД СССР В 80-Е ГОДЫ XX ВЕКА <*>

Н. Н. МИНЯЙЛЕНКО, И. Д. ХОМЯКОВ

Миняйленко Николай Николаевич, начальник адъюнктуры (очного и заочного обучения) Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России, кандидат юридических наук, профессор.

Хомяков Иван Дмитриевич, адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России.

В статье авторы, рассматривая нормативно-правовые акты, которые регламентируют служебно-боевую деятельность внутренних войск в сфере охраны общественного порядка, указывают, что только в 80-е годы XX века были приняты принципиально новые, консолидированные нормативные акты общегосударственного значения, юридически закрепляющие правовой статус внутренних войск и регламентирующие их служебно-боевую деятельность.

Ключевые слова: внутренние войска, нормативно-правовой акт, охрана общественного порядка, правовой статус военнослужащих.

The author of the article on considering normative-law acts which regulate military activity of internal troops in the sphere of protection of public order points out that only during 1980-s the principally new consolidated normative acts of all-state importance which juridically consolidated legal status of internal troops and regulated military activity thereof were introduced.

Key words: internal troops, normative-law act, protection of public order, legal status of military men.

В соответствии с решениями XXVII съезда КПСС и XIX Всесоюзной конференции КПСС в СССР начала последовательно осуществляться широкая правовая реформа, призванная обеспечить верховенство закона во всех сферах жизни общества и усилить механизм поддержания правопорядка. Одним из направлений этой реформы стало урегулирование деятельности внутренних войск по охране общественного порядка <1>. -------------------------------- <1> Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза, 28 июня - 1 июля 1988 г. М.: Политиздат, 1988.

Выполнение воинскими частями и подразделениями внутренних войск МВД СССР служебно-боевых задач по предотвращению и ликвидации межнациональных конфликтов на территории республик Союза ССР, которые начались с декабря 1986 г., выявило проблему отсутствия законодательно урегулированного механизма привлечения внутренних войск к выполнению задач по восстановлению и охране общественного порядка. Подзаконные нормативно-правовые акты не могли в полной мере соответствовать принципу законности применения внутренних войск, что показали события в Закавказье и Средней Азии. В связи с этими событиями Президиум Верховного Совета СССР 28 июля 1988 г. издал Указ N 9307-IX "Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка" <2> (далее - Указ), который стал существенным вкладом в проводимую правовую реформу. Впоследствии был принят Закон СССР с таким же названием. 1988 год можно считать годом интенсивной законодательной деятельности по расширению полномочий правоохранительных органов, осуществляющих охрану общественного порядка, а также союзных органов власти по усилению общественной безопасности и охране общественного порядка. Помимо Указа "Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка" был принят ряд документов, регламентирующих общественный порядок в стране. В связи с происходившими массовыми беспорядками на юге страны, которые дезорганизовали работу органов власти и жизнь мирного населения, власти союзных республик обратились к руководству СССР. В обращении отмечалось, что "ситуация, сложившаяся в Азербайджанской и Армянской ССР в связи с событиями в Нагорном Карабахе, наносит ущерб народам этих республик и в целом дальнейшему укреплению дружбы народов СССР как единого союзного многонационального государства. Признать недопустимым, когда сложные национально-территориальные вопросы пытаются решать путем давления на органы государственной власти, в обстановке нарастания эмоций и страстей, создания всякого рода самочинных образований, выступающих за перекройку закрепленных в Конституции СССР национально-государственных и национально-административных границ, что может привести к непредсказуемым последствиям" <3>. В результате было принято Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 23 марта 1988 г. "О мерах, связанных с обращением союзных республик по поводу событий в Нагорном Карабахе, в Азербайджанской ССР и Армянской ССР" <4>, которое было направлено на принятие мер к стабилизации обстановки в указанных регионах. Также был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. "О внесении изменений в некоторые законодательные акты СССР" <5>, которым вносились ужесточающие меры, в том числе и административного характера, за нарушения общественного порядка. -------------------------------- <2> Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 31. Ст. 505. <3> Правда. 1988. 24 марта. <4> Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 13. Ст. 195. <5> Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 31. Ст. 506.

К сожалению, принятый 28 июля 1988 г. Указ не в полной мере отвечал требованиям того времени и регулировал лишь отдельные вопросы многогранной служебно-боевой деятельности внутренних войск, хотя и давал широкие полномочия по предотвращению несанкционированных манифестаций. Данный Указ стал первым нормативным актом, носившим надведомственный характер и устанавливавшим основы правового регулирования деятельности внутренних войск по охране общественного порядка. На внутренние войска МВД СССР была возложена охрана государственных объектов, специальных грузов, исправительно-трудовых колоний, воспитательно-трудовых профилакториев и другие обязанности, вытекающие из решаемых ими задач. Также им вменялось оказание содействия органам внутренних дел в охране общественного порядка. К основным обязанностям внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка Указом отнесено несение патрульно-постовой службы в городах силами специальных моторизованных частей милиции, а при необходимости и частей оперативного назначения; внутренним войскам было предписано участвовать в охране общественного порядка при проведении массовых общественно-политических, спортивных и иных мероприятий, карантинных мероприятий при возникновении эпидемий и эпизоотий в каких-либо регионах страны, а также при пожарах и стихийных бедствиях; на них возложено участие в пресечении нарушений общественного порядка, носящих массовый характер, представляющих угрозу жизни и здоровью граждан, дезорганизующих работу предприятий, организаций и учреждений, либо направленных на разрушение и уничтожение государственного, общественного и личного имущества. В случае возникновения беспорядков среди осужденных, отбывающих уголовное наказание в исправительно-трудовых учреждениях, а также группового неповиновения указанных лиц подразделения внутренних войск обязаны были принимать активные меры по их пресечению. В Указе подчеркнуто, что привлечение внутренних войск к выполнению указанных обязанностей осуществляется по решению министра внутренних дел СССР, а в особых случаях - по согласованию с Советом Министров СССР. При этом сохраняется их независимость от местных органов власти и управления, переход в подчинение к которым не допускался. Для выполнения обязанностей по охране общественного порядка военнослужащие внутренних войск были наделены специальными правомочиями. Они могли проверять паспорта и другие удостоверяющие личность документы у подозреваемых в совершении преступлений лиц, доставлять в милицию граждан, совершивших административные правонарушения, в целях пресечения других нарушений, когда исчерпаны иные меры воздействия, либо для установления личности нарушителей. При отсутствии военных патрулей военнослужащие внутренних войск вправе задерживать и передавать военным комендантам или командирам воинских частей военнослужащих, нарушавших общественный порядок. Важное значение имело законодательное закрепление способов действия внутренних войск при выполнении возложенных на них обязанностей. Пунктом "е" ст. 5 Указа предусмотрено, что в исключительных случаях для прекращения беспорядков среди задержанных правонарушителей, их бесчинств, а также при задержании и конвоировании преступников могут применяться наручники и другие меры для обеспечения надлежащего поведения перечисленных лиц и предупреждения побегов <6>. В целях пресечения массовых беспорядков, групповых нарушений общественного порядка и иных антиобщественных действий представители внутренних войск в исключительных случаях вправе были применять к правонарушителям специальные средства, которыми они обеспечивались в установленном порядке. Внутренние войска были наделены дополнительными правомочиями по применению мер физического воздействия в отношении хулиганствующих либо экстремистских элементов, грубо нарушающих общественный порядок, не повинующихся законным требованиям представителей государственной власти. -------------------------------- <6> Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. N 9307-IX "Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 31. Ст. 505.

В рассматриваемый период очень важным было издание нормативного акта Верховным Советом СССР как высшим органом законодательной власти в СССР, который закрепил бы права и обязанности военнослужащих, непосредственно отвечавших за охрану общественного порядка в стране. Так как в обществе еще имелись элементы, пренебрегающие требованиями законности, совершающие правонарушения и антиобщественные поступки, государство должно было располагать надежным механизмом пресечения любого противоправного поведения. Следует иметь в виду, что действия, предпринимаемые в целях защиты интересов государства, общества и личности советского гражданина от противоправных посягательств путем причинения правонарушителю вреда, соразмерного со степенью опасности такого посягательства, признавались Основами уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик правомерными <7>. Это означает полное соответствие законодательно установленных мер по применению активных и эффективных способов воздействия к злостным правонарушителям решению задач всемерного укрепления дисциплины и правопорядка в государстве и обществе. -------------------------------- <7> Статья 13 Уголовного кодекса РСФСР (принят третьей сессией Верховного Совета РСФСР пятого созыва 27 октября 1960 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. N 40. Ст. 591.

С этих же позиций рассматривалось наделение личного состава внутренних войск правом применения оружия в качестве крайней меры при выполнении им обязанностей и своего служебного долга по охране общественного порядка. В Указе записано, что личный состав внутренних войск мог быть вооружен. Право применения оружия предоставлялось представителям внутренних войск при защите граждан от нападения, угрожающего их жизни или здоровью, если иными способами и средствами такая защита невозможна. Оружие могло применяться для отражения нападения на особо режимные и другие важные объекты, а также для отражения нападения вооруженных лиц на охраняемые объекты. Порядок применения оружия при нападениях на охраняемые объекты был определен Уставом гарнизонной и караульной служб. Вместе с тем, поскольку применение оружия допускалось по общему правилу при нападении на объекты, отнесенные к категории особо режимных и важных, то эти объекты должны были быть указаны в соответствующих инструкциях караулам по организации их охраны. Категория объекта, степень его важности определялись и устанавливались командованием внутренних войск. Соблюдение указанных требований позволяло четко определить порядок применения оружия, исходя из категории важности каждого охраняемого личным составом внутренних войск объекта, и исключало возможные инциденты, связанные с неправомерным применением оружия. В качестве самостоятельного условия, допускающего применение оружия, были предусмотрены случаи отражения нападения на работников милиции, народных дружинников и военнослужащих, когда их жизнь подвергалась непосредственной опасности. Причем речь идет об обеспечении безопасности как представителей внутренних войск, так и всех других военнослужащих, специально привлеченных для охраны общественного порядка, если они подвергались нападению, угрожающему их жизни. Тем самым законодательно закреплялась защита жизни и здоровья личного состава Вооруженных Сил СССР от преступных посягательств вплоть до применения оружия. Прежде такая мера допускалась лишь при нападении на работников милиции и народных дружинников. Особо следует выделить предоставление личному составу внутренних войск права применять оружие для задержания лиц, совершивших преступление, оказывающих вооруженное сопротивление либо застигнутых при совершении особо опасного преступления, когда другими способами и средствами задержание этих лиц невозможно. На практике мог возникнуть вопрос: в связи с совершением каких преступлений допустимо применять оружие при задержании? Критерием, очевидно, может служить степень соответствия причиненного задержанному вреда характеру общественной опасности преступления и опасности оказываемого при задержании сопротивления. Значение могли иметь и другие обстоятельства. Скажем, один из соучастников хулиганских действий, не подпадающих под категорию злостных и не связанных с сопротивлением представителям власти, личность которого известна, при задержании его сообщников пытается скрыться. Вряд ли в подобных случаях следует применять оружие. С другой стороны, при совершении преступлений, отнесенных законодательством к тяжким или особо тяжким, применение оружия в отношении оказывающего сопротивление либо пытающегося скрыться опасного преступника является правомерным и оправданным. Всякому применению оружия должно предшествовать предупреждение об этом правонарушителя окриком и предупредительным выстрелом. Лишь при невыполнении им требований военнослужащего внутренних войск и продолжении неправомерных действий в отношении него применялось оружие. О каждом случае применения оружия немедленно сообщалось прокурору, оформлялся соответствующий протокол. Указом в статье 6 специально оговорено, что "запрещалось применять оружие на многолюдных улицах, площадях, в общественных местах, когда от этого могут пострадать посторонние лица; в отношении женщин и несовершеннолетних, за исключением случаев вооруженного нападения с их стороны; в отношении граждан, имеющих при себе несовершеннолетних детей" <8>. -------------------------------- <8> Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. N 9307-IX "Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка".

Конституция СССР наделяла граждан нашей страны широкими демократическими правами и свободами <9>. Однако их использование должно было осуществляться в рамках закона и не наносить ущерба интересам общества, государства, правам и интересам других граждан. Добросовестное исполнение обязанностей по соблюдению общественного порядка, требований советских законов, норм общественной морали и нравственности, выполнение основанных на законах предписаний органов государственной власти устраняло необходимость применять какие-либо меры принуждения. -------------------------------- <9> См.: Конституция Союза Советских Социалистических Республик: принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 12 октября 1977 г. N 41. Ст. 617.

Данный документ принимался в один день с другим очень важным актом - Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. N 9306-XI "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" <10>, который готовился больше года. Впервые актом СССР был определен порядок организации митингов и демонстраций. Порядок этот был более суровым, чем даже "временные правила". Заявку нужно было подать за 10 дней, и через 5 дней получить ответ. В заявке надо было указать форму, цель, место, время, предполагаемое количество участников митинга и т. д. Власти могли переносить место проведения митинга в удаленные уголки города или вовсе отказывать в нем, причем в последний момент. Ответственность за любые беспорядки на митинге возлагалась на организаторов, они становились своего рода заложниками власти, которых можно было судить за любую провокацию, совершенную во время мероприятия. В Кодекс об административных правонарушениях были также внесены поправки, призванные обеспечить выполнение Указа. За проведение несанкционированных митингов предусматривались аресты на 15 суток и штрафы на высокую для того времени сумму - до 1000 руб. (ранее штрафы выписывались на 50 - 100 руб.) <11>. -------------------------------- <10> Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 31. Ст. 504. <11> Статья 166.1 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 5 июля 1984 г. N 27. Ст. 909.

Несмотря на то что Указ Президиума Верховного Совета СССР N 9307-XI от 28 июля 1988 г. "Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка" был опубликован 3 августа 1988 г., только спустя три месяца он был утвержден Законом СССР от 28 октября 1988 г. N 9704-XI <12>. -------------------------------- <12> Закон СССР от 28 октября 1988 г. N 9704-XI "Об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР" // Ведомости Верховного Совета СССР. 2 ноября 1998 г. N 44. Ст. 684.

Следующим этапом в развитии нормативного обеспечения деятельности внутренних войск в сфере охраны общественного порядка стало принятие Закона СССР от 26 марта 1990 г. N 1388-1 "Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка" <13>. Анализ его содержания позволяет сделать вывод о том, что данный документ фактически представлял собой новую редакцию возведенного в ранг закона Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. N 9307-IX "Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка" с незначительными изменениями. В законе был конкретизирован порядок привлечения внутренних войск МВД СССР к выполнению служебных обязанностей, связанных с охраной общественного порядка. Так, особыми случаями были признаны "принятие участия в пресечении нарушений общественного порядка, если эти нарушения носят массовых характер, представляют угрозу жизни и здоровью граждан, дезорганизуют работу предприятий, учреждений и организаций либо направлены на разрушение или уничтожение государственного, общественного и личного имущества. В этих случаях решение принималось по просьбе Совета Министров соответствующей союзной или автономной республики либо с согласия Совета Министров СССР при обязательном рассмотрении данного вопроса с Советом Министров соответствующей союзной или автономной республики, либо во исполнение указа Президента СССР" <14>. Важнейшим новшеством в законе было определение случаев применения специальных средств военнослужащими внутренних войск <15>. -------------------------------- <13> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 14. Ст. 223. <14> Статья 3 Закона СССР от 26 марта 1990 г. N 1388-1 "Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка". <15> Статья 6 Закона СССР от 26 марта 1990 г. N 1388-1 "Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка".

При выполнении обязанностей по охране общественного порядка личный состав внутренних войск имел право применять наручники, резиновые палки, слезоточивые вещества, светозвуковые устройства отвлекающего воздействия, устройства для вскрытия помещений, захваченных правонарушителями, для принудительной остановки транспорта, водометы, боевые приемы борьбы, служебных собак, использовать бронемашины и иные транспортные средства в следующих случаях: 1) для отражения нападения на граждан, личный состав внутренних войск, иных лиц, выполняющих служебные обязанности или общественный долг по охране общественного порядка и борьбе с преступностью; 2) для пресечения массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка; 3) для отражения нападения на здания, помещения, сооружения и транспортные средства, принадлежащие государственным и общественным предприятиям, учреждениям и гражданам, а равно освобождения захваченных зданий, помещений, сооружений и транспортных средств; 4) для задержания правонарушителя, оказывающего неповиновение или сопротивление личному составу внутренних войск либо иным лицам, выполняющим служебные обязанности или общественный долг по охране общественного порядка и борьбе с преступностью; 5) для освобождения заложников. Применению средств, указанных в части первой настоящей статьи, за исключением необходимости отражения внезапного нападения и освобождения заложников, должны предшествовать предупреждение о намерении применить такие средства и предоставление достаточного времени для прекращения правонарушения. Вид специального средства и интенсивность его применения определяются с учетом складывающейся обстановки, характера правонарушения и личности правонарушителя. При их применении должна сводиться к минимуму возможность причинения ущерба здоровью правонарушителей. Запрещается применять специальные средства в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с несомненными признаками инвалидности и детей, кроме случаев совершения ими угрожающего жизни группового нападения либо оказания вооруженного сопротивления. Также был определен порядок применения оружия с предупреждением. Применению оружия, за исключением случаев внезапного нападения и освобождения заложников, нападения с использованием боевой техники, транспортных средств, летательных аппаратов и морских судов, побега из-под стражи с оружием либо при помощи транспортных средств, а также побега из транспортных средств во время их движения, ночью и в условиях ограниченной видимости, должны предшествовать предупреждение о намерении применить оружие и предупредительный выстрел вверх <16>. -------------------------------- <16> Статья 7 Закона СССР от 26 марта 1990 г. N 1388-1 "Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка".

Следует отметить, что содержание законодательных актов периода Союза ССР о внутренних войсках было гораздо шире по сравнению с названием этих актов. Так, в названиях Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г., Закона СССР от 28 октября 1988 г. и Закона СССР от 26 марта 1990 г. речь шла прежде всего об охране общественного порядка; в то же время в вышеуказанных актах регламентировались также вопросы охраны государственных объектов, специальных грузов, исправительно-трудовых колоний и воспитательно-трудовых профилакториев. Несмотря на последовавший в декабре 1991 г. распад Союза ССР и переход внутренних войск, дислоцировавшихся на территории Российской Федерации, под ее юрисдикцию, внутренние войска МВД России продолжали руководствоваться в своей деятельности Законом СССР от 26 марта 1990 г. "Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка" вплоть до 22 октября 1992 г. - дня официального опубликования Закона Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. N 3534-1 "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" <17>. -------------------------------- <17> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 42. Ст. 2334.

Исходя из всего рассмотренного, можно сказать, что твердое знание всеми военнослужащими внутренних войск своих обязанностей по охране общественного порядка и предоставленных им законом прав способствовало повышению их личной ответственности и организованности при выполнении поставленных задач по пресечению и предупреждению противоправных действий. Таким образом, с принятием нормативных актов высшим государственным органом законодательной власти - Верховным Советом СССР правоохранительная деятельность внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка стала носить открытый, даже отчасти публично-правовой характер. Это выразилось в том, что если во второй половине XX века нормативное регулирование деятельности внутренних войск МВД СССР строилось в основном на принятии ведомственных актов МВД СССР, то к концу XX века нормативно-правовые акты, регулирующие применение внутренних войск в охране общественного порядка, стали принимать уже только государственные органы, а ведомство лишь объявляло своим приказом, как например Приказ МВД СССР от 5 апреля 1990 г. N 148 "Об объявлении закона СССР "Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка" <18>. -------------------------------- <18> ЦАВВ. Ф. 94. Оп. 1 с. Д. 1904. Л. 380 - 383.

Название документа