Совершенствование регламентирования деятельности органов внутренних дел (полиции)

(Васильев Ф. П.) ("Административное право и процесс", 2012, N 9) Текст документа

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (ПОЛИЦИИ)

Ф. П. ВАСИЛЬЕВ

Васильев Федор Петрович, ведущий научный сотрудник Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент.

В статье рассмотрены основные аспекты организации работы по разработке административных регламентов деятельности полиции по вопросам обеспечения правопорядка и безопасности, а также регулированию процессов реализации регламентов. Для изложения и обоснования причин необходимости совершенствования деятельности полиции и ФМС в условиях реформирования МВД России существенным в позиции автора является анализ соответствующих нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность названных федеральных органов исполнительной власти, а также собственные суждения с конкретными предложениями <1>. -------------------------------- <1> Научная статья автором разработана в целях реализации Рабочей программы "Административное регламентирование деятельности МВД России в условиях реформирования", утвержденной ДГКС МВД России и Академией управления МВД России от 31 января 2011 г. Исследование проводится в соответствии с п. 24 плана Научно-исследовательской деятельности Академии управления МВД России на 2011 г. и заявкой ДКО МВД России N 21/6/8708 от 9 сент. 2010 г.

Ключевые слова: безопасность, ведомство, государство, деятельность, задача, МВД России, охрана, ответственность, полиция, правопорядок, регламент, регистрация, регламентирование.

Improving regulation of the internal affairs agencies (police) F. P. Vasilyev

In the article the author reviewed the main aspects of the Organization of work of the development of administrative regulations and policing on the rule of law and security, as well as regulating the processes of implementing regulations. In the process of presenting and justifying reasons for improving the work of the police and the FMS in the context of the reform of the Ministry of internal affairs significant in the author's position is the analysis of the respective normative legal acts regulating the activities of the aforementioned federal bodies of executive power, as well as his own judgement with specific proposals <2>. -------------------------------- <2> Scientific article has been developed by the author in order to implement the work program "Executive regulation of the Ministry of Internal Affairs of Russia in the context of the reform", approved by DGKS MVD Rossii and Management Academy of the Russian Ministry of the Interior (Jan. 31, 2011). Study is being conducted under p. 24 of the plan of scientific research management of Academy of the Russian Ministry of internal affairs in the year 2011 and the application of the RCD MVD Rossii, No. 21/6/8708 (Sept. 9, 2010).

Key words: security, Office of the State, the task of the Russian Ministry of Internal Affairs, security, the police, the rule of law, regulations.

Процессы разработки административных регламентов федеральными органами исполнительной власти (в том числе и МВД России) - весьма серьезная работа, которой должно предшествовать определение перечня исполняемых ими государственных функций и предоставляемых юридическим и физическим лицам госуслуг. При этом необходимо учитывать, что государственные функции на основании федеральных законов, распоряжений и указаний Президента или Правительства России периодически пересматриваются. Что касается административного регламентирования (далее - регламентирование) деятельности МВД России, то в связи с изданием ФЗ "О полиции" все ранее изданные регламенты подлежат коренному пересмотру, дополнению и обновлению с учетом проводимой государственной политики и требований Президента России. Так, из всех президентских указов, изданных в марте 2011 г., центральное место занимают: от 1 марта 2011 г. N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" и от 1 марта 2011 г. N 250 "Вопросы организации полиции", в которых определены основные функции и задачи МВД России и полиции. Естественно, любой регламент должен базироваться на строгом соответствии нормам законодательства. Регламентирование деятельности подразделений ОВД РФ всех уровней должно быть направлено на: обеспечение должной безопасности юридических и физических лиц и уважение их чести и достоинства; недопущение и ликвидацию бюрократизма со стороны должностных лиц ОВД; пресечение коррумпированности в системе государственного управления; совершенствование управленческой деятельности ФМС России; упрочение принципов уважения и охраны прав и свобод человека в России; совершенствование деятельности МВД России в области исполнения госфункций и предоставления госуслуг юридическим и физическим лицам. Президент России первоочередным требованием ко всем органам исполнительной власти и должностным лицам выдвигает уважение и охрану прав и свобод человека. Особое внимание он придает фундаментальной роли права, на котором основывается государство и гражданское общество. В связи с этим внедрение административных регламентов в повседневную деятельность территориальных органов МВД России должно способствовать реализации намеченных президентом страны планов. Другими словами, задача МВД России с точки зрения глобализации регламентирования деятельности ОВД РФ - реализовывать следующие меры: четкое и перспективное планирование по разработке и совершенствованию деятельности не только МВД России, но и полиции, а также подразделений, не являющихся полицейскими; издание регламентов, определяющих правовое положение полиции; определение правового положения подразделений ОВД, в том числе подразделений, относящихся к полиции; в целях обеспечения централизованного подхода и устранения недостатков (ввиду неисполнения в течение длительного времени в плане разработки определенных (обязательных) регламентов) в дальнейшем определение в обязательном порядке конкретного сотрудника в каждом департаменте МВД России для участия (контроля и обеспечения) в разработке регламентов. Значимость регламентов состоит в том, что авторитет ОВД (полиции) будет заслуженным, если каждый сотрудник высокопрофессионально будет подходить к выполнению возложенных на него должностных обязанностей по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг, уметь принимать правильные решения в пределах своих полномочий для реализации потребностей граждан в области обеспечения их безопасности. Вопросы борьбы с коррупцией, затронутые в президентских документах, в большой степени касаются именно должностных лиц полиции. Издание административных регламентов направлено на недопущение бюрократизма и коррумпированности в территориальных полицейских органах МВД России. Поскольку существует множество различных административных регламентов, представляется необходимым разделить их на регламенты, регулирующие деятельность полиции; технические регламенты, регулирующие вопросы безопасности в сфере производства (эксплуатации) <3> и деятельность иных подразделений, а также совместные (смешанные). И надо иметь в виду, что не все правоохранительные и другие государственные органы издали административные регламенты. Так, например, Генеральная прокуратура и Счетная палата РФ не имеют регламентов, относящихся к определенным направлениям их деятельности. -------------------------------- <3> По мнению автора, к сожалению, вопросам технических регламентов в системе МВД России уделяется недостаточно внимания в процессе нормотворческой деятельности как в научном, так и в практическом плане.

Можно утверждать, что деятельности МВД России на современном этапе присущи инновационность и глобальность, которые необходимы в продолжающемся процессе реформирования федеральных государственных органов и пересмотра полномочий определенных должностных лиц (в том числе в системе правоохранительных органов) в целях дальнейшего совершенствования борьбы с правонарушениями и защиты законных интересов населения страны от противоправных посягательств, реализации Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан <4>. -------------------------------- <4> Подписаны Президентом России 28 апр. 2011 г. Пр-1168 // Рос. газ. 2011. 14 июля.

Таким образом, проведенный анализ места и роли административных регламентов в деятельности ОВД показывает, что действующие регламенты МВД России способствуют: во-первых, повышению качества деятельности ОВД (полиции); во-вторых, дальнейшему совершенствованию выполнения должностных полномочий сотрудниками территориальных органов МВД России; в-третьих, повышению доверия населения к правоохранительным органам вообще и сотрудникам полиции; в-четвертых, развитию нормотворческой деятельности в системе МВД России и др. Эти факторы в дальнейшем будут способствовать правильному разрешению вопросов осуществления государственных функций и предоставления госуслуг (ООП и собственности, регистрации транспортных средств, рассмотрения обращений граждан и т. д.) всеми субъектами - участниками административно-юрисдикционной деятельности ОВД РФ в условиях дальнейшего развития правового государства. Сегодня внимание Президента и Правительства России направлено прежде всего как на нормотворческую деятельность, так и на пересмотр всех аспектов правоохранительной деятельности МВД, на исполнение им госфункций (в сфере безопасности) и предоставление госуслуг. Так, в целях совершенствования деятельности по обеспечению правопорядка на местах (на уровне субъектов РФ) своим Указом от 11 декабря 2010 г. N 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка" Президент обязывает территориальные органы МВД, Минюста, МЧС и ФСИН России быть членами координационных совещаний. В процессе участия в работе координационных совещаний, созданных по инициативе руководителя субъекта РФ (губернатора или Президента), они обязаны реализовывать свои основные задачи на территории данного субъекта РФ. Ими являются <5>: а) обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка, а также прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области; б) анализ эффективности деятельности территориальных органов МВД России и территориальных органов иных ФОИВ (ФСИН, ФСНК, МЧС России) и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка; в) разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка; г) организация взаимодействия территориальных органов МВД, МЧС, ФСИН, ФСНК и др., органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка. -------------------------------- <5> По направлению (сфере) деятельности ФОИВ. Так, ФСИН России - по вопросам обеспечения исполнения уголовного наказания, связанного с лишением свободы, а также отбывания уголовного наказания, не связанного с лишением свободы (отсрочки, ограничения свободы - "домашнего ареста", исправительных работ, колонии-поселения и др.).

Постановлением Правительства России от 11 ноября 2005 г. N 679 был утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг, но с учетом проводимой реформы в целях совершенствования управления государством и регламентирования деятельности государственных органов Постановлением Правительства России от 16 мая 2011 г. N 373 утверждены новые единые правила порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и регламентов предоставления государственных услуг. Кроме того, Правительством также утверждены единые правила: разработки и утверждения регламентов исполнения госфункций; разработки и утверждения регламентов предоставления государственных услуг; проведения экспертизы проектов регламентов предоставления госуслуг. При этом Постановление также обязывает ФОИВ до 1 июля 2012 г. привести свои регламенты исполнения государственных функций и регламенты предоставления услуг в соответствие с настоящим Постановлением. Эти задачи поставлены и перед ФМС России. Содержание действующих регламентов МВД России позволяет утверждать, что не все регламенты одинаковы как по изложению, так и по поставленным в них задачам. Они направлены на обеспечение реализации основных федеральных законов, распоряжений и указов Президента и распоряжений и постановлений Правительства России. С другой стороны, в условиях повышенного внимания к вопросам безопасности, защиты чести и достоинства граждан, борьбы с коррупцией во властных структурах в стране и специфики деятельности МВД России, а также на основе проведенного анализа некоторых регламентов закономерно возникает вопрос о необходимости государственного подхода к вопросам регламентации. Активизация ведомственного нормотворчества по изданию регламентов в рамках действующего ФЗ "О полиции" позволит не только придать прозрачность деятельности полиции и подразделений (служб) МВД России, но и будет способствовать повышению уровня профессиональной подготовки кадров ведомственными вузами и развитию ведомственной науки. Недостаточное количество разработанных регламентов связано с рядом объективных факторов, в частности со спецификой деятельности полиции, исполнением несвойственных ей функций. Вместе с тем анализ ФЗ "О полиции" показывает, что территориальные органы МВД России и его должностные лица обладают достаточно широкими служебными полномочиями в процессе исполнения ими государственных функций. Необходимо также отметить отсутствие научной проработки и исследований данной проблемы. В частности, нет диссертационных исследований, монографических трудов и учебных пособий, требующих проведения научных дискуссий, посвященных проблемам регламентирования. В то же время отсутствуют такие спецкурсы (дисциплины) в ведомственных вузах, как: "Административный регламент МВД России", "Регламентирование в деятельности территориальных ОВД", "Административная деятельность полиции", "Обеспечение безопасности на объектах транспортной инфраструктуры", "Применение полицией технических средств и животных в охране общественного порядка", "Административное регламентирование деятельности полиции вневедомственной охраны", "Технические регламенты в обеспечении безопасности" и т. д., не решены вопросы разработки совместных регламентов с другими органами исполнительной власти РФ и др. Представляется, что широкое регламентирование деятельности таких служб, как ПДН, ОВО при территориальных ОВД, УУП, ГИБДД и др., приведет, прежде всего, к повышению качества оказываемых государственных услуг и выполняемых государственных функций, усилению административной и общественной подконтрольности. В связи с актуальностью рассмотренной темы в дальнейшем предстоит решить ряд существенных вопросов, касающихся деятельности ОВД РФ, а именно: конкретизация функций и задач, возложенных на полицию Президентом России, и их реализация в рамках регламентов; обеспечение соблюдения законности и уважения прав и свобод граждан в процессе осуществления государственных функций сотрудниками ОВД, в частности, в процессе расследования уголовных дел или производства дознания; ООП и пресечение правонарушений; инспектирование ведомственной охраны; обследование объектов; несение правоохранительной службы в условиях чрезвычайного положения и т. д.; постоянное совершенствование административно-юрисдикционной деятельности территориальных ОВД посредством нормативного правового регулирования выполнения госфункций и предоставления госуслуг в издаваемых регламентах; повышение качества предоставления услуг по разрешению социальных вопросов (регистрация, выдача документов и лицензий, охрана объектов, сопровождение грузов и транспортных средств, деятельность иностранных граждан в России и т. д.), оказываемых определенными должностными лицами служб и подразделений ОВД в рамках действующих нормативных правовых актов; постоянное обучение должностных лиц порядку реализации действующих регламентов, строгое требование их соблюдения; дальнейшее издание совместных регламентов прежде всего с ФМС, МЧС, ФСНК, ФСИН и Минтрансом России и с другими ФОИВ; совершенствование работы территориальных ОВД по взаимодействию с местными и муниципальными органами; принятие соответствующих нормативных правовых актов и их учет в регламентах и стандартах предоставления государственных услуг и др. Следует отметить, что Президентом России 1 сентября 2009 г. издан Указ N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка". Таким образом, появляется дополнительный субъект правоотношения с несовершеннолетними, что влечет за собой пересмотр порядка разрешения ряда проблем по защите законных интересов ребенка. В системе ОВД этим субъектом выступают сотрудники полиции <6>. -------------------------------- <6> Организация деятельности подразделений по делам несовершеннолетних: Учеб. пособие / Ф. П. Васильев, Ю. Н. Демидов, В. Л. Кубышко и др.; предисл. В. Я. Кикотя. Чебоксары: Новое время, 2009.

По существу, МВД России сегодня не имеет единого регламента по исполнению таких государственных функций, как осуществление приема и рассмотрения обращений граждан, проведения выездных проверок, обследования объектов (охраняемых и неохраняемых вневедомственной охраной), по вопросам осуществления контроля за оборотом огнестрельных оружий и боеприпасов физических и юридических лиц и т. д. Значимость представленной работы в том, что в ней обобщены регламенты МВД России. Необходимо отметить, что на основе изучения административных регламентов и приказов МВД и ФМС России, а также нормативных актов иных правоохранительных органов всем министерствам, федеральным службам и агентствам следует пересмотреть свои официальные сайты в плане приведения их в соответствие с требованиями Приказа Минэкономразвития России от 16 ноября 2009 г. N 470 "О требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти". Данным документом определено, что требования к средствам защиты информации официальных сайтов должны определяться с учетом положений п. 2 и 3 Постановления Правительства России от 18 мая 2009 г. N 424 "Об особенностях подключения федеральных государственных информационных систем к информационно-телекоммуникационным сетям". В целях защиты информации, размещенной на официальном сайте, должно быть обеспечено: а) применение средств электронной цифровой подписи или иных аналогов собственноручной подписи при размещении, изменении или удалении информации на официальном сайте; б) ведение электронных журналов учета операций, выполненных с помощью программного обеспечения и технологических средств ведения официального сайта, позволяющих обеспечивать учет всех действий по размещению, изменению и удалению информации на официальном сайте, фиксировать точное время, содержание изменений и информацию об уполномоченном сотруднике федерального органа (территориального органа) или операторе официального сайта, внесшем изменения на официальном сайте; в) ежедневное копирование всей размещенной на официальном сайте информации и электронных журналов учета операций на резервный материальный носитель, обеспечивающее возможность их восстановления; г) защита информации от уничтожения, модификации и блокирования доступа к ней, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации; д) хранение резервных материальных носителей с ежедневными копиями всей размещенной на официальном сайте информации и электронных журналов учета операций - не менее одного года, с еженедельными копиями всей размещенной на официальном сайте информации - не менее 2 лет, с ежемесячными копиями всей размещенной на официальном сайте информации - не менее 3 лет. В итоге вопросы регламентирования деятельности сотрудников ОВД на сегодня (и для других субъектов) остаются весьма актуальными и требуют их разрешения с учетом времени. Целью должны быть: конкретизация полномочий полиции и должностных лиц по вопросам исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам; придание гласности (прозрачности) правоприменительной деятельности сотрудника полиции и обеспечение граждан полной информацией о полномочиях полицейского и т. д. В заключение следует обозначить, как отмечает профессор А. С. Дугенец: вопросы административного регламентирования непосредственно способствуют совершенствованию не только деятельности полиции, МВД России в целом, но и профессиональных качеств любого сотрудника правоохранительного органа. Этих позиций придерживается также профессор А. Н. Духно <7>. -------------------------------- <7> См.: опубликованные в 2009 - 2011 гг. работы по вопросам развития административного регламентирования деятельности Минтранса, Минюста, ФСИН, ФМС и МВД России в журналах "Право и государство: теория и практика"; "Адм. право и процесс"; "Рос. следователь".

Название документа