Некоторые аспекты профилактики коррупции в органах государственной власти
(Булгакова И. Г.) ("Журнал российского права", 2012, N 8) Текст документаНЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРОФИЛАКТИКИ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
И. Г. БУЛГАКОВА
Булгакова Ирина Григорьевна, заместитель начальника отдела законодательства в области особо охраняемых природных территорий и животного мира Правового департамента Минприроды России.
Статья посвящена проблеме коррупции - негативному системному явлению, ослабляющему государственную безопасность. Особое внимание уделяется значению антикоррупционной экспертизы в целях выявления коррупционных рисков и предупреждения коррупции. Предложены меры по совершенствованию антикоррупционной экспертизы для повышения уровня ее эффективности, а также изложена позиция на формирование антикоррупционной культуры.
Ключевые слова: коррупция, профилактика коррупции, антикоррупционная экспертиза, качество государственного управления, коррупционные риски, антикоррупционная культура.
Some aspects of prevention of corruption in state authorities I. G. Bulgakova
The article is dedicated to the today's burning issue "corruption" as negative systematic phenomenon, weakening state security. Particular attention is attended to the meaning of anticorruption expertise with the purpose of revelation of corruption risks and corruption prevention. In the conclusion the author is offering measures of anticorruption expertise improvement for increasing the level of its efficiency, as well as the point of view to form anticorruption culture is stated.
Key words: corruption, corruption prevention, anticorruption expertise, quality of public administration, corruption risks, anticorruption culture.
Коррупция... вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации <1>
"Чиновник" и "коррупция" - такое отождествление устойчиво бытует в обществе в отношении деятельности государственного аппарата в течение всего обозримого исторического периода. Различный уровень дохода граждан не определяет дифференцию в отношении такого явления, как коррупция. Открытое обсуждение проблем коррупции всегда актуально и в той или иной мере помогает противодействовать ей. Коррупция признается явлением политически, экономически и социально опасным, она проявляется не только на национальном, но и международном уровне. Вместе с тем межгосударственный уровень коррупции значительно снижен, но на национальном уровне она выступает мощным фактором, ослабляющим государственную безопасность. Коррупция во всех своих проявлениях ослабляет функционирование государственного механизма и препятствует устойчивому развитию государства. Еще ни одному государству не удалось окончательно искоренить коррупцию. Данная проблема продолжает оставаться одной из самых обсуждаемых в политической, научной и общественной среде. В 2008 г. Д. А. Медведев отмечал: "Коррупция в нашей стране приобрела не просто масштабные формы. Она стала привычным, обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь нашего общества" <2>. Коррупция - явление социальное, но его изучение позволяет определить алгоритм негативного влияния: качество государственного управления - социально-экономический сектор - уровень жизни - политическая нестабильность. -------------------------------- <2> Цит. по: Кузьмин В. Борьба с вредной привычкой // URL: http:// www. rg. ru/ 2008/ 10/ 01/ korruptciya. html.
Повышению качества государственного управления способствует совершенствование нормативной правовой базы (правового регулирования организационно-управленческих отношений), что во многом зависит в аспекте рассматриваемого вопроса от деятельности органов государственной власти и общественных институтов по определению и искоренению коррупционных составляющих, оценке коррупционных рисков. Коррупция представляет собой реальную угрозу нормальному функционированию публичной власти, верховенству закона, демократии, правам человека и социальной справедливости, поэтому требуется принятие своевременных мер по ее искоренению. В связи с серьезностью порождаемых коррупцией проблем и угроз для стабильности и безопасности общества, что подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку, а также учитывая, что предупреждение и искоренение коррупции - это обязанность всех государств, 31 октября 2003 г. была принята Конвенция ООН против коррупции. Россия ратифицировала ее в 2006 г. В национальном законодательстве правовые и организационные основы предупреждения коррупции нашли отражение в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции). Базовым документом по реализации требований названной Конвенции стал также Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции". Вместе с тем правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов государственной власти, субъектов РФ. Основные направления государственной политики в области борьбы с коррупцией определены в Национальной стратегии. Для достижения целей Стратегии по искоренению причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, в число решаемых задач включены: организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции. Среди направлений реализации Национальной стратегии особая роль отведена институтам гражданского общества, отмечается необходимость дальнейшего развития правовой основы противодействия коррупции. Таким образом, в качестве основополагающих принципов противодействия коррупции следует выделить приоритетное применение мер по предупреждению коррупции и сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. В настоящее время общество готово к принятию государства "без коррупции". Ведь коррупция оказывает отрицательное влияние на качество государственного управления в целом, негативно воздействует на управленческие, социально-экономические и общественные сферы деятельности государства, подрывает авторитет государственной службы. Поэтому борьба с данным явлением - одно из самых актуальных направлений деятельности для органов государственной власти. Профилактика коррупции осуществляется органами государственной власти в пределах их полномочий, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами путем применения мер, установленных ст. 6 Закона о противодействии коррупции. В частности, такая мера, как формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, направлена на реализацию положения ст. 13 Конвенции ООН против коррупции, согласно которому каждое государство-участник принимает надлежащие меры для содействия активному участию гражданского общества в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз. Генеральный прокурор РФ Ю. Я. Чайка отметил, что "борьба с коррупцией возможна лишь при наличии комплексной системы действий всех правоохранительных, следственных, судебных, иных органов и организаций. Однако рассчитывать на успех в борьбе с этим явлением можно лишь тогда, когда произойдет коренной перелом в общественном сознании, будет выработана нетерпимость к любым коррупционным проявлениям" <3>. -------------------------------- <3> Цит. по: Егоров И. Дел - много // URL: http://www. rg. ru/2012/01/12/procuror. html.
Актуальны предложения по внедрению в систему образования экспертного подхода к установлению нетерпимости общества к коррупционным проявлениям. Этому способствует усиление правосознания гражданского общества и прививание в детском возрасте уважительного отношения к закону, государству и особой роли в нем гражданина, а также введение специального курса по формированию антикоррупционного поведения для студентов ведомственных высших учебных заведений, осуществляющих подготовку кадров для работы в органах государственной власти. Важен и анализ нравственных основ борьбы с коррупцией. Только всеобщее непринятие коррупционного поведения в обществе поможет добиться эффективных результатов. В научной среде до сих пор не утихают споры относительно степени вины взяткополучателя и взяткодателя в формировании процесса развития коррупции в обществе. Проявлению коррупции, как правило, способствует заинтересованность гражданина в приобретении благ (в результате исполнения органами государственной власти государственных функций или предоставления государственных услуг) в приоритетном для него порядке. Это становится возможным в отсутствие четкой административной регламентации деятельности органов государственной власти. В связи с этим требуется строгое нормативное организационно-управленческое упорядочение процесса осуществления деятельности органов государственной власти и их взаимодействия с гражданами, обратившимися за соответствующими услугами, по вопросам исполнения возложенных на них государственных функций. Минимизация коррупционных процессов в управленческом секторе в деятельности органов государственной власти значительно повышает качество государственного управления в целом и его эффективность в целях устойчивого развития государства, изменения уровня жизни его общества, увеличения показателей экономического сектора. Четкая организация управления и высокий профессионализм кадров во многом способствуют предотвращению управленческих рисков, наиболее болезненные из которых связаны с существованием коррупциогенных факторов, обнаруживаемых при подготовке проектов нормативных правовых актов и в ходе их реализации, и возможных проявлений коррупции, включающих деяния, совершаемые фактически государственными служащими и их партнерами <4>. -------------------------------- <4> См.: Тихомиров Ю. А., Шахрай С. М. Риск и право: Науч. изд. М., 2012. С. 21, 23.
Второй мерой по профилактике коррупции Закон о противодействии коррупции определил антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения устанавливает Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Законодательство в области противодействия коррупции требует недопущения юридико-лингвистической неопределенности в терминологии проектов нормативных правовых актов, особо выделяя вопросы разграничения полномочий. Однако до сих пор законодательно не закреплен единый свод требований к нормативным правовым актам в целях разработки терминологии и понятийного аппарата, применяемых при подготовке проектов нормативных правовых актов. Определению единой политики составления проектов нормативных правовых актов может способствовать принятие Федерального закона "О нормативных правовых актах", о котором неоднократно говорилось в научных исследованиях. В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика), утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96, антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов, осуществляемая в составе правовой экспертизы, направлена на выявление коррупционных рисков, а именно коррупциогенных факторов, наличие которых в нормативном правовом акте может спровоцировать в будущем совершение коррупционного правонарушения. Так, закрепление в нормативном правовом акте положения о принятии соответствующего решения тем или иным органом в отсутствие условий, определяющих кем и в каких случаях принимается это решение, на практике повлечет совершение коррупционных правонарушений при принятии решения, наиболее выгодного для заинтересованного лица. В целях предупреждения коррупции необходимо комплексное исследование рисков ее возникновения, или коррупционных рисков. "Риск стал своего рода тенью правовых актов и действий, и его предотвращение и преодоление являются актуальной проблемой" <5>. -------------------------------- <5> Тихомиров Ю. А., Шахрай С. М. Указ. соч.
Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов является мерой по профилактике коррупции в федеральных органах государственной власти Российской Федерации и основывается на принципах обязательности ее проведения; оценки нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обоснованности, объективности и проверяемости ее результатов; компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу; сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) (ст. 2 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"). Анализ итогов проведения Министерством юстиции РФ антикоррупционных экспертиз, направленных на государственную регистрацию ведомственных нормативных правовых актов в 2011 г., показал, что наиболее часто допускаемыми федеральными органами исполнительной власти при подготовке проектов нормативных правовых актов нарушениями являются: установление функций и полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, не предусмотренных федеральными конституционными и федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ; установление ограничений на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных организаций в отсутствие возможности введения таких ограничений в соответствии с действующим законодательством. В связи с принятием Постановления Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" и изменениями, внесенными в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ввиду принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", в настоящее время продолжается работа по разработке административных регламентов, являющихся нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, устанавливающими сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти, его должностными лицами, с заявителями. При проведении этой трудоемкой работы особое внимание уделяется выявлению в соответствии с Методикой и исключению из проектов указанных правовых актов коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Анализ результатов осуществленных антикоррупционных экспертиз показал, что в проектах нормативных правовых актов наиболее часто допускаются такие коррупциогенные факторы, как юридико-лингвистическая неопределенность, наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, широта дискреционных полномочий. По результатам применения Методики хотелось бы отметить необходимость в рассмотрении вопроса о ее корректировки и уточнении с учетом приобретенного опыта ее применения. В целях эффективности Методики необходима разработка разъяснений с указанием примеров ее применения. В последнее время, учитывая участие общества в законотворческой деятельности, усиливается роль независимых экспертов, аккредитованных на проведение антикоррупционной экспертизы. Вместе с тем зачастую вызывает сомнение уровень подготовки, знаний и профессиональных возможностей независимых экспертов в отсутствие правового регулирования вопросов статуса независимых экспертов и предъявляемых к ним требований, а также четкой регламентации их деятельности. Не сформировано надлежащее отношение органов государственной власти к независимым экспертам как к единомышленникам в целях совершенствования нормативной правовой базы и противодействия коррупции. В связи с этим независимые эксперты часто сталкиваются с отсутствием открытости и доступности проектов нормативных правовых актов, особенно носящих общественно резонансный характер. При подготовке проектов нормативных правовых актов с учетом применения Методики поднимается вопрос о наличии коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, принятых до введения в действие Закона о противодействии коррупции. Поскольку ведомственные нормативные правовые акты разрабатываются на основании положений и норм федеральных законов, при их подготовке терминология "базовых" законов (в том числе содержащая в соответствии с Методикой коррупциогенные факторы) находит свое отражение в проектах нормативных правовых актов. Произошедшее перераспределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти потребует пересмотра действующих административных регламентов в целях недопущения пробелов в правовом регулировании и исключения случаев так называемого двойного регулирования в соответствующей области правоотношений. Для совершенствования порядка проведения антикоррупционной экспертизы целесообразно: осуществить комплексный мониторинг применения Методики и ее совершенствование с учетом приобретенного опыта проведенного исследования; применить правовой механизм приведения в соответствие с антикоррупционным законодательством действующих нормативных правовых актов; повысить роль исследования коррупционных рисков в противодействии коррупции в системе органов государственной власти; установить ответственность за несоблюдение антикоррупционного законодательства при проведении антикоррупционной экспертизы и применяемых мер; определить статус независимого эксперта, аккредитованного на проведение антикоррупционной экспертизы, и требования, определяющие его профессиональные и личностные качества; регламентировать порядок учета заключений независимых экспертов при подготовке проектов нормативных правовых актов. Между тем нельзя не сказать и о важности формирования антикоррупционной культуры общества в решении проблемы коррупции, правовая основа которой должна быть установлена в нормативной правовой базе, включая правовое обеспечение антикоррупционного образования. Принимая во внимание длительный исторический период становления коррупции и устойчивое закрепление этого явления в общественной формации, задачи по формированию антикоррупционной культуры должны быть определены на долгий период. Должно пройти немало времени, прежде чем соответствующая модель антикоррупционного поведения будет принята повсеместно в мире в качестве приоритетной для достижения благ и развития общества и государств. Но уже сейчас необходимо предпринять все необходимые меры для формирования антикоррупционной модели государства. Борьба с коррупцией будет успешной только при условии гармоничного сочетания международных и национальных правовых механизмов противодействия коррупции, создания и внедрения комплексных антикоррупционных механизмов, распространяющих свое действие на публичную и частную сферы общества, повышения уровня подготовки нормативных правовых актов и эффективности правоприменения, а также постоянного взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества и научным сообществом в решении поставленных задач в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции.
Библиографический список
Егоров И. Дел - много // URL: http:// www. rg. ru/ 2012/ 01/ 12/ procuror. html. Кузьмин В. Борьба с вредной привычкой // URL: http:// www. rg. ru/ 2008/ 10/ 01/ korruptciya. html. Тихомиров Ю. А., Шахрай С. М. Риск и право: Науч. изд. М., 2012.
Название документа