Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации": анализ, проблемы, предложения
(Шаронов С. А.) ("Современное право", 2012, N 8) Текст документаЗАКОН РФ "О ЧАСТНОЙ ДЕТЕКТИВНОЙ И ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ": АНАЛИЗ, ПРОБЛЕМЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ
С. А. ШАРОНОВ
Шаронов С. А., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса Волжского гуманитарного института (филиала), Волгоградского государственного университета.
Закон РФ от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" содержит нормы, создающие проблемы в правовом регулировании частной охранной деятельности. Их суть заключается в некорректных формулировках, в отсутствии положений об условиях договора охраны, в наличии необоснованных ограничений. Автором анализируются эти проблемы и предлагаются пути их разрешения.
Ключевые слова: проблема, частная охранная деятельность, объект охраны, договор охраны, условия договора.
The Law Russian Federation "On the private detective and security activity in the Russian Federation": analysis, problems, suggestions S. Sharonov
Law of the Russian Federation of 11.03.1992 N 2487-1 "On the private detective and security activity in the Russian Federation" contains provisions that create problems in the legal regulation of private security activities. Their essence lies in the incorrect wording in the absence of provisions on the conditions of the contract, in the presence of unreasonable restrictions. The author analyzes the problems and suggests ways to resolve them.
Key words: problem, private security activity, object of protection, contract of protection, contract provision.
Актуальность темы обусловлена тремя факторами. Первый фактор связан с 20-летием частной охранной деятельности, начало которой было положено принятием 11 марта 1992 г. Закона РФ N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (в ред. от 03.12.2011; далее - Закон) <1>. Второй фактор основан на необходимости решения первоочередных государственных задач по созданию максимально широких возможностей для развития малого и среднего бизнеса <2>, к которому, безусловно, относится и частная охранная деятельность. Третий фактор обусловлен тем, что частная охрана способна принимать активное участие в борьбе с терроризмом, поскольку по своей правовой сущности направлена на обеспечение защиты объектов охраны от противоправных посягательств. Сегодня Закон является одним из основных регуляторов частной охранной деятельности, однако нуждается в анализе, поскольку содержит проблемные нормы. -------------------------------- <1> Российская газета. 1992. 30 апр.; СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7067. <2> См.: Медведев Д. А. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. N 290. 2011.
Таким образом, исследование положений Закона является целью настоящей публикации, для достижения которой необходимо решить следующие задачи: 1) провести анализ Закона; 2) выявить проблемы и классифицировать их по группам; 3) сформулировать предложения по совершенствованию Закона. Необходимо отметить, что объектом исследования будут выступать не все нормы Закона, а только те из них, которые создают проблемы в правовом регулировании частной охранной деятельности. Проведенный анализ позволяет выявить первую группу проблем Закона, суть которых заключается в наличии некорректных по отношению к гражданскому законодательству формулировок отдельных основных понятий. Так, согласно ст. 1 Закона "частная детективная и охранная деятельность определяются как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов". Однако из этого понятия остается неясным, в каком случае и исполнителем каких услуг (охранных или детективных) выступает организация, а в каком - индивидуальный предприниматель. Непонятен и некорректен по отношению к гражданскому законодательству Российской Федерации и правовой статус клиента. Очевидно, что это лицо, заказывающее перечисленные в ст. 3 Закона услуги, но в соответствии со ст. 779 ГК РФ оно должно называться "заказчик". Следует заметить, что виды услуг частной охранной и частной детективной деятельности отличаются. Кроме того, частному охраннику запрещается использовать методы сыска (ст. 12 Закона), а дальнейшее толкование понятий "частная охранная организация" и "частный детектив" позволяет сделать вывод о том, что речь идет о разных субъектах гражданского права: организации и индивидуальном предпринимателе. Таким образом, понятия "частная охранная деятельность" и "частная детективная деятельность" на основании статуса лиц, осуществляющих эти виды деятельности, не являются тождественными, а значит, нуждается в изменении и дефиниция "частная охранная деятельность" <1>. -------------------------------- <1> См.: Шаронов С. А. Динамика договорного регулирования услуг частной охранной деятельности // Бизнес, менеджмент и право. 2011. N 1. С. 138 - 145.
Следует обратить внимание и на понятие "объект охраны", поскольку именно по поводу объектов и возникают исследуемые отношения. Например, в случаях, если объект охраны будет не определен или определен ненадлежащим образом, стороны договора охраны могут не прийти к соглашению либо заключить договор в состоянии заблуждения. Традиционно в цивилистической науке объектами гражданских прав являются материальные и нематериальные блага, по поводу которых субъекты вступают между собой в правоотношения. Кроме того, различные комбинации благ и свобод (как объектов гражданских прав) в совокупности определяют структуру и характер договорных отношений <1>. Г. Ф. Шершеневич объектом права называл "вещи... и действия других лиц, состоящие в передаче вещи, в услугах..." <2>. -------------------------------- <1> См.: Гражданское право России. Общая часть: Учеб. / Под общ. ред. А. Я. Рыженкова. М., 2011. С. 180. <2> Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. Т. 1. М., 2005. С. 151.
Таким образом, отношения частной охраны возникают по поводу объектов гражданских прав: вещей, нематериальных благ и поведения людей. Вместе с тем Закон под объектами охраны понимает "недвижимые вещи (включая здания, строения, сооружения) и движимые вещи (включая транспортные средства, грузы, денежные средства, ценные бумаги), в том числе при их транспортировке" (ст. 1.1). Нетрудно заметить ограниченность такого понятия, необоснованно сужающего перечень объектов гражданских прав и не учитывающего особенностей отдельных видов частной охраны. Так, в этом определении деньги и ценные бумаги однозначно относятся к объекту охраны. Однако деньги и ценные бумаги могут участвовать в гражданском обороте и в нематериальной (безналичной) форме. Каким же образом частная охранная организация должна обеспечить состояние защищенности указанного объекта охраны, в случае если деньги и ценные бумаги не имеют материальной формы? Очевидно, что в отношении такого объекта охраны, как деньги и ценные бумаги, понятие должно быть дополнено фразой "имеющие материальную форму". В практике оказания охранных услуг это будет означать, что деньги и ценные бумаги только тогда будут выступать объектом охраны, когда будут находиться в купюрах, пачках, мешках, сейфах и других материальных формах. Среди видов услуг частной охраны предусмотрены защита жизни и здоровья граждан, обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий, обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов. Появляется закономерный вопрос: по поводу каких объектов возникают договорные отношения, предметом которых выступают указанные виды услуг? Очевидно, существующее определение понятия "объекты охраны" не способно на него ответить, поскольку не охватывает всего спектра объектов гражданских прав и видов частной охраны. Вторая группа проблем связана с видами услуг частной охранной деятельности, часть из которых нуждаются в законодательной корректировке. Например, фраза "охрана объектов и (или) имущества" (пункты 2, 3, 7 части третьей ст. 3 Закона) противоречит ст. 1.1 Закона, согласно которой под "объектами охраны" понимаются только "недвижимые и движимые вещи". Нетрудно заметить, что эти "вещи" являются не чем иным, как имуществом во всем его многообразии. Тогда в чем же разница между понятиями "объект охраны" и "недвижимое и движимое имущество"? Кроме того, согласно ст. 128 ГК РФ вещи и иное имущество относятся к объектам гражданских прав. Очевидно, что понятие "объект охраны" по своему содержанию является более широким, чем дефиниция "имущество", которая в названной формулировке является лишней. Проблемы третьей группы касаются договорного регулирования частной охранной деятельности. Поскольку динамика такого регламентирования в достаточной степени рассматривалась нами в других работах <1>, акцентируем внимание не на правовой сущности договора, а на пробелах Закона. -------------------------------- <1> См. подробнее: Шаронов С. А. Указ. ст. С. 138 - 145; N 2. С. 118 - 123.
Во-первых, Закон, несмотря на свою пятнадцатую редакцию, по-прежнему не содержит норм, непосредственно связанных с договорным регулированием услуг охраны. Так, ст. 12 Закона предписывает осуществлять заключение договоров охраны в соответствии со ст. 9 "Особенности требований к договору на оказание сыскных услуг". Однако этот подход является неприемлемым ввиду законодательного разграничения правового регулирования частной охранной и частной сыскной деятельности и, как следствие этого, необоснованности применения элементов договора на оказание сыскных услуг (предмета договора, объекта договора) к договору охраны. Во-вторых, согласно п. 1 ст. 432 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Вместе с тем Закон не содержит каких-либо норм, определенно свидетельствующих о наличии правового закрепления таких условий. Каким же образом сторонам договора следует достигать согласия, если существенные условия не определены? Проведенный анализ позволяет определить существенные условия договора охраны: 1) о предмете договора (видах услуг частной охранной деятельности); 2) о задании заказчика; 3) об объекте охраны; 4) о сроке договора; 5) о месте и времени оказания охранных услуг; 6) о стоимости охранных услуг. Четвертая группа проблем связана с ограничениями частной охранной деятельности. Так, согласно ст. 11 Закона эта деятельность не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством РФ <1>. Однако суть проблемы заключается в том, что такое ограничение не означает автоматического возникновения правоотношений с участием государственной охраны, как это понимают правоохранительные органы, понуждая частных собственников к заключению договора охраны, ссылаясь на Перечень. -------------------------------- <1> Перечень объектов, подлежащих государственной охране (утв. Постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности") (далее по тексту - Перечень) // СПС "КонсультантПлюс". 1992. N 8. Ст. 506.
Этот вывод обусловлен следующими аргументами. Во-первых, Перечень распространяется только на сферу частной охраны, поскольку ограничивает ее права в охране отдельных видов имущества. Во-вторых, указанные в Перечне объекты являются неидентифицированными, что не позволяет окончательно установить их гражданско-правовой статус, предусмотренный ст. 54 ГК РФ: наименование юридического лица, его организационно-правовую форму, характер деятельности и др. Например, в п. 13 Перечня указаны объекты по производству, хранению и переработке, уничтожению и утилизации химически опасных веществ. Нетрудно заметить, что такие вещества (ртуть, бытовой газ, бензин и др.) могут храниться у граждан и юридических лиц. Означает ли это, что квартиры и подсобные помещения граждан, объекты предпринимательской деятельности (аптеки, заправочные станции и др.) в обязательном порядке должны охраняться государственной охраной? Такое положение становится просто абсурдным <1>. -------------------------------- <1> См. подробнее: Шаронов С. А. Современные проблемы рынка охранных услуг // Предпринимательское право. 2011. N 3. С. 28 - 33.
В-третьих, исследуемая часть ст. 11 Закона является некорректной и по отношению к актам, определяющим правовое положение государственной охраны, объекты которой устанавливаются либо соответствующими законами <1>, либо в установленном ими порядке, но не Перечнем. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране" // Российская газета. 1999. 20 апр.
Пятая группа проблем связана с полномочиями частного охранника. Так, в соответствии со ст. 12 Закона лицо, совершившее противоправное посягательство на охраняемое имущество, может быть задержано охранником на месте правонарушения для незамедлительной передачи в орган внутренних дел (полицию). Вместе с тем эта норма порождает проблемы в практике частной охраны. Во-первых, не позволяет охраннику задержать нарушителя, скрывающегося с места правонарушения, например пересекающего ограждение или убегающего от охранника вместе с похищенным имуществом. Во-вторых, не предоставляет охраннику права на задержание лица, совершившего правонарушения по отношению к другим видам охраны (защиты жизни и здоровья граждан, обеспечения пропускного и внутриобъектового режимов и др.). В таком случае не только теряется смысл этих видов услуг, но и не обеспечивается состояние защищенности охраняемых объектов. В практике охранной деятельности сложившаяся ситуация выглядит просто абсурдной, поскольку право на задержание лица, совершившего преступление, для доставления его органам власти предоставляется любому гражданину (УК РФ). Другой проблемой этой группы является отсутствие у охранника права на проведение досмотра. Статья 12.1 Закона предоставляет охраннику право требовать от персонала и посетителей объектов охраны соблюдения внутриобъектового и пропускного режимов, осуществлять допуск лиц на объекты охраны, а также производить в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, осмотр их имущества. Заметим, что термин "осмотр" не является юридической категорией, поскольку его толкование означает "посмотреть на кого-нибудь, что-нибудь с разных сторон, оглядеть" <1>. То есть лицо, осуществляющее визуальный осмотр имущества, не может должным образом обеспечить защиту объектов охраны от противоправных посягательств. Представляется, что в этом случае целесообразно использовать правовую процедуру досмотра, поскольку такое право имеют работники государственной охраны. Отсутствие этого права свидетельствует о дискриминации частной охраны, что противоречит конституционной норме о равной степени защиты всех форм собственности. Наличие у частного охранника права на досмотр, напротив, позволит обеспечить защиту частной собственности и повысить антитеррористическую защищенность объектов охраны. -------------------------------- <1> Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70 000 слов / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1989. С. 460.
Резюмируя сказанное, можно сделать вывод: перечисленные проблемы Закона ставят частную охрану в неравное положение с организациями государственной охраны на рынке охранных услуг, ограничивают право граждан на занятие этим видом предпринимательской деятельности, препятствуют антитеррористической защищенности охраняемых объектов. Разрешение исследуемых проблем возможно посредством внесения в Закон изменений и дополнений, что, в свою очередь, является научной новизной публикации. В качестве разрешения проблем первой группы предлагаем внести изменения в ст. 1 Закона, изложив ее в следующей редакции: "Частная охранная деятельность - оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и (или) юридическим лицам (заказчикам) имеющими лицензию на оказание услуг частной охранной деятельности организациями (исполнителями) в целях защиты законных прав и интересов заказчиков от противоправных посягательств. Объекты охраны - это недвижимое и движимое имущество, в том числе при его транспортировке, физическое тело человека, порядок, по поводу которых возникают договорные отношения по оказанию услуг частной охранной деятельности". В качестве решения проблем второй группы необходимо исключить из пунктов 2, 3, 7 части третьей ст. 3 Закона термин "имущество". В целях разрешения проблем третьей группы следует дополнить Закон ст. 11.7 и изложить ее в следующей редакции: "Договор на оказание услуг частной охранной деятельности - это письменное соглашение, согласно которому исполнитель (частная охранная организация) обязуется по заданию заказчика (физического или юридического лица) оказать услуги частной охранной деятельности в пределах прав, предоставленных лицензией, а заказчик обязуется оплатить эти услуги". В этой же статье следует отметить существенные условия договора. В целях разрешения проблем четвертой группы нужно изложить часть третью ст. 11 в следующей редакции: "Охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых определяется федеральными законами либо в установленном ими порядке". В целях разрешения проблем пятой группы необходимо дополнить ст. 12.1 нормой, предоставляющей охраннику право на проведение досмотра.
Название документа