Соблюдается ли Конституция Российской Федерации при создании специальных учреждений для содержания иностранных граждан субъектами РФ? Совет Федерации Российской Федерации защитил законные права субъектов РФ
(Курманов М. М., Соловьева Д. Е.) ("Миграционное право", 2012, N 4) Текст документаСОБЛЮДАЕТСЯ ЛИ КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИ СОЗДАНИИ СПЕЦИАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ДЛЯ СОДЕРЖАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН СУБЪЕКТАМИ РФ? СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗАЩИТИЛ ЗАКОННЫЕ ПРАВА СУБЪЕКТОВ РФ
М. М. КУРМАНОВ, Д. Е. СОЛОВЬЕВА
Курманов Мидхат Мазгутович, Министр юстиции Республики Татарстан, доктор юридических наук.
Соловьева Диана Евгеньевна, соискатель кафедры конституционного и административного права Казанского (Приволжского) федерального университета.
Статья посвящена рассмотрению актуальной проблемы, связанной с созданием субъектами Российской Федерации специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства. Анализируются нормы, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации по данной проблеме.
Ключевые слова: депортация, мигрант, иностранные граждане, специальные учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства.
Is the Constitution of the Russian Federation complied during the creation of the special institutions for keep of foreigners by the subjects of the Russian Federation? Federation Council protected legal rights of subjects of the Russian Federation M. M. Kurmanov, D. E. Solovyova
The article is dedicated to actual problem related to the creation special institutions for the detention of foreign citizens and stateless persons by Russian regions. Standards set by the Constitution, federal law and the laws of the Russian Federation are analyzed according to this problem.
Key words: deportation, migrant, foreign citizens, special institutions for the detention of foreign citizens and stateless persons.
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ) регламентирует порядок депортации и указывает на необходимость содержания подлежащих депортации иностранных граждан с 1 июля 2012 г. в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения о депортации. В связи с тем, что только восемь субъектов РФ (Республика Северная Осетия - Алания, Вологодская, Костромская, Курганская, Омская, Ростовская, Ярославская, Тюменская области) были готовы к исполнению данного закона к этому сроку, федеральный законодатель установил новую дату - с 1 января 2013 г. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032.
Возникает вопрос: а правомерно ли возлагать на субъекты РФ такие обязанности? Для ответа на поставленный вопрос в рамках данной статьи предлагаем анализ положений Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законодательства субъектов РФ. Новый этап в развитии российского миграционного законодательства знаменует собой принятие и введение в действие еще одного Федерального закона - "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ, который призван упорядочить систему миграционного учета иностранцев и апатридов, а также направлен на обеспечение миграционной привлекательности Российской Федерации и формирование качественно нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и лиц без гражданства. Принятие данного Закона позволило нашему государству более эффективно управлять миграционными процессами, сократить нелегальную иммиграцию и в то же время существенно повысило уровень конституционно-правовых гарантий прав соотечественников и других категорий иностранцев, желающих трудиться и жить в Российской Федерации <2>. -------------------------------- <2> Шатохин И. В. Административно-правовое регулирование деятельности по противодействию миграционной деликтности в пределах Южного федерального округа // Общество и право. 2011. N 4. С. 273.
В настоящее время вопросы статуса незаконных внешних мигрантов определяются нормами Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ, предусматривающими, что, в случае если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации сокращен, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение трех дней. В случае если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину (лицу без гражданства), аннулированы, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение пятнадцати дней. Иностранный гражданин, не исполнивший указанную обязанность, подлежит депортации. В соответствии с ч. 5 ст. 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в целях исполнения назначенного иностранному гражданину или лицу без гражданства административного наказания в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации судья вправе применить к таким лицам содержание в специальном учреждении для помещения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации. Какова же роль органов государственной власти субъектов РФ в данном вопросе? При привлечении рабочей силы исполнительные органы государственной власти субъектов РФ совместно с миграционной службой определяют количество мигрантов-рабочих на очередной год. Обратимся к нормам Конституции Российской Федерации, в соответствии со ст. 71 - 73 которой содержание иностранных граждан, подлежащих депортации, к предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ не относится. Конституция Российской Федерации разграничивает предметы ведения между Федерацией и ее субъектами; они в принципе не могут распределяться иными актами <3>. Разграничиваться могут только полномочия органов государственной власти - их права и обязанности по управлению определенной сферой общественных отношений в рамках соответствующего предмета ведения. -------------------------------- <3> См. подробнее: Хабриева Т. Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. 2004. N 8. С. 5 - 13.
Поскольку п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации предусматривает, что к исключительному ведению Российской Федерации относится регулирование прав и свобод человека и гражданина, административно-правовой статус незаконных мигрантов должен регулироваться федеральным законом. В основе нормативного закрепления административно-правового статуса незаконного внешнего мигранта лежит четкое определение момента признания его незаконным мигрантом и момента окончания данного состояния. Иностранный гражданин (лицо без гражданства) признается незаконным внешним мигрантом с момента признания его территориальным или местным миграционным органом нарушившим миграционные правила или с момента истечения (аннулирования) срока его законного пребывания на территории Российской Федерации. Статус незаконного мигранта заканчивается фактическим исполнением решения об административном выдворении или депортации <4>. -------------------------------- <4> Жеребцов А. Н. Проблемы административно-правового статуса незаконных мигрантов в Российской Федерации // Миграционное право. 2008. N 4. С. 22.
Принципы финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, позволяющие им предусматривать в своем бюджете расходование денежных средств на осуществление этих полномочий, закреплены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <5> (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ). Однако анализ данного Федерального закона позволяет сделать вывод, что затраты на содержание специальных центров для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации, в нем не предусмотрены и, соответственно, осуществление указанных полномочий к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно, за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, не отнесено. -------------------------------- <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.
Как были приняты при таких обстоятельствах изменения в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ? Это вопрос к законодателю. В целях разрешения данной проблемы депутатом Государственной Думы Российской Федерации В. Н. Плигиным был разработан проект Федерального закона, где предлагается внести изменение в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, дополнив его п. 74 следующего содержания: "74) создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации или депортации, и обеспечения деятельности таких учреждений;" <6>. К сожалению, как впоследствии выяснилось при обсуждении в Совете Федерации РФ, проект не был согласован с Правительством Российской Федерации. -------------------------------- <6> Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. URL: http://www. duma. gov. ru/.
На наш взгляд, рассмотрение данного проекта Федерального закона в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации представляет интерес как для законодателей и практиков, так и для органов государственной власти субъектов РФ. На проект указанного Закона дано положительное заключение Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. В частности, Комитетом отмечается: "Вместе с тем специальным федеральным законом, определяющим объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и позволяющим им предусматривать в своем бюджете расходование денежных средств на осуществление этих полномочий, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. Таким образом, дополнение ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ полномочием по созданию и обеспечению деятельности специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства позволит органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществлять его самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета)". Правовое управление Аппарата Государственной Думы отмечает следующее: "...в связи с этим обращаем внимание на положения пункта 6 статьи 31 и пункта 2 статьи 34 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", относящие мероприятия по депортации и административному выдворению иностранного гражданина за пределы Российской Федерации, в случае если установление приглашающей стороны невозможно, к расходным обязательствам Российской Федерации". На наш взгляд, это еще раз указывает на то, что данные полномочия относятся к полномочиям Российской Федерации. В заключении Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству записано: "Таким образом, рассматриваемый законопроект оформляет (выделено нами. - М. К., Д. С.) вопросы создания и обеспечения работы указанных специальных учреждений для содержания депортируемых и выдворяемых за пределы нашей страны иностранных граждан и лиц без гражданства в рамках совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а полномочия по финансированию такой деятельности закрепляет в контексте осуществления расходных обязательств данных субъектов". Так можно принять множество федеральных законов с установлением полномочий субъектов, а затем это оформить в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству считает необходимым акцентировать внимание на том, что нормативное регулирование в сфере создания и деятельности в субъектах Российской Федерации специальных учреждений для размещения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы нашей страны, напрямую связано с вопросами правового положения в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако в настоящее время - и даже после возможного предстоящего принятия федерального закона, соответствующего представленному законопроекту, - соответствующая область российского законодательства (в соответствии со ст. 3 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации") определяется как состоящая только из законодательных актов федерального уровня и не включающая законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Комитет Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока отмечает: "Таким образом, предлагаемое законопроектом изменение корреспондирует с требованиями пункта 4 статьи 26.3 Федерального закона, которым определено, что перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменения и (или) дополнений в пункт 2 статьи 26.3". Данное заключение Комитета еще раз подтверждает нелогичность действий законодателей. Первоначально нужно было закрепить данные полномочия за субъектами РФ в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, и в случае его принятия можно было принимать Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ. Вместе с тем Комитет полагает необходимым обратить внимание на следующее обстоятельство. Принятие и реализация субъектом РФ решения о создании специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы территории Российской Федерации, потребуют дополнительных расходов из бюджета соответствующего субъекта РФ. При этом существенные различия в бюджетной обеспеченности субъектов РФ могут привести к необходимости оказания финансовой помощи за счет средств федерального бюджета в соответствии со ст. 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает возможность предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования соответствующих расходных обязательств, возникающих при исполнении полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения. Текст законопроекта, а также сопроводительные материалы к нему не содержат указания на источник и порядок финансирования нового вида расходов. Таким образом, по мнению Комитета, проектом федерального закона не учтены требования ст. 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым в случае принятия федерального закона либо другого нормативного акта, предусматривающего увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним из бюджетов, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов, в т. ч. в случае необходимости передачи финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней. Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества отмечает: "С учетом того, что полномочия органов государственной власти субъектов Федерации определены Федеральным законом N 184-ФЗ, настоящий Федеральный закон дополняет нормы последнего соответствующими полномочиями, возложенными Федеральным законом N 115-ФЗ на органы государственной власти субъектов Российской Федерации". К сожалению, доводы те же. Защитником субъектов РФ выступил Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, обращая внимание на то, что финансовое обеспечение расходов бюджетов субъектов РФ на эти цели предполагается за счет административных штрафов, налагаемых за совершение административных правонарушений в сфере миграции, и средств, взимаемых за оформление патентов на осуществление трудовой деятельности иностранными гражданами. Однако Комитет считает необходимым отметить, что доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от вышеназванных штрафов и платежей за патенты не являются целевыми и, следовательно, их нельзя связывать с расходами на создание учреждений, создаваемых в соответствии с законом. Кроме того, Комитет указывает на то, что, помимо выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ, возникших у многих в связи с передачей финансирования полиции общественной безопасности на федеральный уровень, бюджеты субъектов РФ потеряли финансовые средства, выделявшиеся ранее полиции на создание таких учреждений. Обратимся к стенограмме обсуждения проекта данного Федерального закона на заседании Совета Федерации РФ. Председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера О. М. Киричук в своем докладе отметил: "Уважаемые коллеги, это федеральное полномочие, и это федеральное полномочие лучше всего будет, на наш взгляд, на взгляд нашего комитета, на взгляд комитета по бюджету, выполнено именно одной структурой, мы считаем, Федеральной миграционной службой. Не нужно вставлять в эту цепочку другой оперативный элемент в виде субъекта Федерации. Эта активность позволила сегодня прийти, может быть, к парадоксальному решению: мы предлагаем отклонить федеральный закон. И в то же время сегодня предлагается принять решение о создании рабочей группы и обращении в Правительство Российской Федерации... Мне кажется, Валентина Ивановна, это маленький штрих в укреплении федерализма и защиты регионов у нас, в Совете Федерации" <7>. -------------------------------- <7> Стенограмма заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 июля 2012 г. // Официальный сайт Совета Федерации. URL: http://www. council. gov. ru/.
Рассмотрев принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 8 июня 2012 г. Федеральный закон "О внесении изменения в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 125 голосами "против" отклонил проект Федерального закона. На наш взгляд, федеральный законодатель не учел положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. А именно п. 7 ст. 26.3, где закрепляется положение о том, что полномочия РФ по предметам ведения РФ, а также по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не предусмотренные п. 2 ст. 26.3, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Это обязательно при создании государственных учреждений. Соответственно, федеральный законодатель может передать эти полномочия органам государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. В рамках реализации п. 9 ст. 31 и п. 5 ст. 34 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ Правительство Российской Федерации обязано принять и утвердить типовые условия и порядок содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы территории Российской Федерации, в специальных учреждениях. На сегодняшний день в целях реализации поручения Правительства Российской Федерации от 29 марта 2012 г. N ВП-П4-1769 Федеральной миграционной службой разработан проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Типовых условий и Порядка содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации, в специальных учреждениях, а также Порядка осуществления координации деятельности специальных учреждений". Следует отметить, что п. 4 проекта Постановления Правительства РФ устанавливаются типовые нормы питания иностранных граждан и лиц без гражданства, размещенных в специальных учреждениях, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы территории Российской Федерации. При этом данные нормы соответствуют минимальной норме питания для осужденных к лишению свободы, содержащихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации и пограничных органов Федеральной службы безопасности, в мирное время. Необходимо обратить внимание на тот факт, что речь идет об иностранных гражданах и лицах без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации и привлекающихся к административной, а не уголовной ответственности. Разве можно определять такую минимальную норму питания для гостей? Во исполнение Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ в Республике Татарстан принят Закон Республики Татарстан от 25 декабря 2010 г. N 101-ЗРТ "О порядке создания в Республике Татарстан специальных учреждений временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации". Финансирование расходов, связанных с созданием и текущим содержанием специальных учреждений, за исключением средств, выделяемых из федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, осуществляется за счет средств бюджета Республики Татарстан в пределах ассигнований, утвержденных законом Республики Татарстан о бюджете на очередной финансовый год и плановый период <8>. -------------------------------- <8> Закон РТ от 25.12.2010 N 101-ЗРТ "О порядке создания в Республике Татарстан специальных учреждений временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации" // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2010. N 12 (ч. II). Ст. 1456.
Обращаем внимание на проблемы, связанные с установлением штатов центра. К этому вопросу каждый субъект будет подходить индивидуально, так же как, например, при утверждении количества сотрудников аппарата мирового судьи. Есть субъекты РФ, где утверждены по 4 сотрудника аппарата мирового судьи, а есть субъекты, где утверждены по 2, 3 сотрудника. Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы и предложения: - полномочия по созданию специальных центров для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства относятся к предметам ведения исключительно Российской Федерации; - полномочия субъектов РФ по созданию специальных центров для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства не предусмотрены п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами с финансовым обеспечением ив порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ; - перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. Соответственно, федеральный законодатель не имел права закреплять в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ обязанность субъектов РФ по созданию специальных учреждений; - непринятие Правительством РФ Постановления "Об утверждении Типовых условий и Порядка содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации, в специальных учреждениях, а также Порядка осуществления координации деятельности специальных учреждений" логично и последовательно, т. к. до внесения изменений и закрепления за субъектами РФ дополнительных полномочий в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ Правительство неправомочно принимать данный акт; - законы "О порядке создания специальных учреждений временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации" субъектами РФ приняты с превышением своих полномочий - до внесения изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. Отрадно констатировать, что Совет Федерации Российской Федерации отстаивает интересы субъектов РФ. Надеемся, что выявленные противоречия будут устранены, предлагаемые выводы и практические рекомендации получат признание со стороны федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и будут реализованы.
Название документа