К юбилею Закона Российской Федерации "О государственной тайне"
(Волчинская Е. К.) ("Информационное право", 2013, N 2) Текст документаК ЮБИЛЕЮ ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЕ"
Е. К. ВОЛЧИНСКАЯ
Волчинская Елена Константиновна, главный специалист по информационному праву ФЦИИТ ФНП России, доцент НИУ ВШЭ, кандидат экономических наук.
В статье рассмотрены ключевые проблемы применения законодательства об охране государственной тайны, требующие его комплексного совершенствования, в том числе: система засекречивания сведений, отсутствие механизма определения размеров ущерба от засекречивания сведений, нарушение баланса интересов безопасности и научно-технического развития, возможности защиты государственной тайны "несекретоносителями", соразмерность ограничений прав человека и гражданина на получение загранпаспорта и выезд из России (в связи с допуском к государственной тайне), компенсации и социальные гарантии в связи с допуском к государственной тайне, развитие правового института служебной тайны, несбалансированность ответственности за нарушение законодательства о государственной тайне, несоответствие Закона РФ "О государственной тайне" иным федеральным законам. Предложены направления совершенствования законодательства, обеспечивающего охрану государственной тайны.
Ключевые слова: государственная тайна, служебная тайна, засекречивание сведений, ущерб от засекречивания, допуск к государственной тайне, ограничение выезда из России, компенсации и социальные гарантии, уголовная ответственность, административная ответственность.
To anniversary of the Law of the Russian Federation "About the state secret" E. K. Volchinskaya
The article considers the key problems of application of the legislation of protection of state secret requiring the complex improvement thereof including: the system of securing information, absence of the mechanism of determination of the volume of losses from securing information, violation of balance of interests of security and scientific-techniques development, opportunities of protection of state secret by "nonsecret-carriers", adequacy of limitation of human rights to receipt of foreign passport and exit from the Russian Federation (in connection with the access to the state secret), compensations and social guarantees in connection with access to the state secret, development of the legal institute of official secret, imbalance of responsibility for violation of legislation on state secret, non-correspondence of Law of the RF "On state secret" to other federal laws. The author proposes directions of improvement of the legislation securing protection of the state secret.
Key words: state secret, official secret, securing information, losses from securing, access to the state secret, limitation of exit from the RF, compensations and social guarantees, criminal responsibility, administrative responsibility.
В России все секрет и ничто не тайна
Поставленные в эпиграф слова известной французской писательницы Анны Луизы Жермены де Сталь из книги "Dix d'Exil" (1821) не утратили актуальности. Иногда действительно со стороны виднее. Хотя в данном случае положение дел одинаково понятно и нам самим. В июле этого года исполняется 20 лет Закону Российской Федерации от 21 июня 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (далее - Закон Российской Федерации "О государственной тайне"). Много это или мало? Учитывая, что до 90-х годов прошлого века в нашей стране отношения в области защиты государственной тайны регулировались не законом, а ведомственными нормативными актами, можно считать закон молодым. С другой стороны, за эти 20 лет страна изменилась и политически, и экономически, и технологически. Получили развитие демократические институты, граждане стали активнее отстаивать свои конституционные права, в том числе в международных судах. Изменились внутренние и внешние угрозы безопасности государства. В этих условиях очевидно, что законодательство о государственной тайне, и в частности базовый Закон, уже не в полной мере отвечают реалиям сегодняшнего дня. За прошедшие годы существенные изменения вносились в Закон Российской Федерации "О государственной тайне" только в 1997 г. (отдельные положения Закона были приведены в соответствие с новой Конституцией Российской Федерации) и в 2004 г. (в связи с изменением системы обеспечения социальных гарантий должностным лицам и гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе). В целях обеспечения эффективного применения Закона уполномоченными органами было издано большое количество подзаконных актов (правовых, методических и технических). Кроме того, было принято несколько сотен решений высших судов, связанных с применением Закона Российской Федерации "О государственной тайне". Отдельные положения, касающиеся защиты сведений, составляющих государственную тайну, содержатся более чем в 50 федеральных законах. В целом действующие правовые нормы в области защиты государственной тайны создают условия для поддержания необходимого уровня безопасности Российской Федерации, поскольку за последние несколько лет в России не было серьезных утечек секретных сведений. Но какой ценой? Ценой неэффективных затрат на защиту государственной тайны, поскольку механизмы засекречивания и рассекречивания сведений несовершенны. Ценой приговоров за разглашение государственной тайны, вызвавших бурные дискуссии научной общественности. Ценой ограничений прав на доступ к общественно значимой информации, которая отнесена к государственной тайне. Ценой неоправданных ограничений прав и свобод лиц, имеющих или имевших допуск к государственной тайне. Правоприменительная практика свидетельствует о наличии недостатков в законодательном обеспечении защиты государственной тайны и необходимости комплексного совершенствования не только базового закона, но и связанного с ним гражданского, уголовного и уголовно-процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях, информационного законодательства, законодательства о въезде в Российскую Федерацию и выезде из страны. Рассмотрим несколько групп проблем. 1. Справедливую критику вызывает громоздкая система засекречивания сведений, базирующаяся на трех перечнях, последний из которых, содержащий конкретные сведения, подлежащие засекречиванию, формируется в органах государственной власти и сам является секретным, что препятствует общественному контролю за ограничением конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации. В рамках существующей системы защиты госсекретов рассекречивание сведений, составляющих государственную тайну, происходит чрезвычайно медленно в связи с проблемой обеспечения ритмичной работы экспертов, выделяемых для этих целей уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Это отрицательно сказывается на реализации публикационных и исследовательских проектов научных учреждений РАН, на работе по информационному обеспечению деятельности дипломатических организаций МИД России за рубежом. Система перечней сведений, составляющих государственную тайну, составляет особую проблему концепции законодательства о государственной тайне. Эта система неоднократно оспаривалась в российских <1> и международных судах <2>. В чем же проблема? Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 29) устанавливает ограничения права "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" для сведений, составляющих государственную тайну, перечень которых должен быть определен федеральным законом. -------------------------------- <1> См., например: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 07.05.2002 N КАС02-132 "Дело по жалобе о признании незаконным и недействующим Перечня сведений, подлежащих засекречиванию в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденного Приказом Министра обороны Российской Федерации от 10.08.1996 N 055" направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции со стадии принятия жалобы в связи с неполным выяснением судом обстоятельств дела. <2> Постановление ЕСПЧ от 22.10.2009 по делу "Пасько (Pasko) против Российской Федерации" (жалоба N 69519/01); Постановление ЕСПЧ от 03.05.2011 по делу "Сутягин (Sutyagin) против Российской Федерации" (жалоба N 30024/02).
Статья 5 Закона РФ "О государственной тайне" содержит перечень сведений, составляющих государственную тайну, в виде описания групп сведений в четырех областях: в военной; в области экономики, науки и техники, в области внешней политики и экономики, в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также в области противодействия терроризму. Всего таких групп 25. Способ описания сведений не всегда позволяет лицу, не имеющему допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, однозначно соотнести ставшие ему известными сведения с государственной тайной. Спрогнозируем ситуацию: ученые работают над какой-то проблемой. Перспективы этой работы пока не очевидны, государство свой интерес не проявило. Могут ли участники проекта предвидеть, что полученные ими результаты представляют собой сведения о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства? Видимо, не всегда. Ясность наступит лишь после выполнения всех процедур отнесения конкретных сведений к государственной тайне. Для этого Указом Президента Российской Федерации утверждается Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне <3>, который содержит как наименование перечней, так и органы государственной власти, наделяемые полномочиями по распоряжению данными сведениями. Указ этот содержит уже 117 групп сведений. Можно говорить о существенной конкретизации Перечня. Это хорошо, но достаточно ли для ориентации лиц, не связанных с защитой государственной тайны? Несколько примеров из этого Перечня: -------------------------------- <3> Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. N 1203.
"46. Сведения о степени обеспечения безопасности населения". Вспомним Крымск. Если сведения о недостаточности системы защиты населения от наводнения составляют государственную тайну, то следовало всех участников событий привлечь к ответственности за разглашение. Нередко в СМИ появляется информация о том, что недостаточно надежно обеспечена безопасность тех или иных опасных объектов. Надо ли в этом случае наказывать СМИ, или, может быть, стоит благодарить? "54. Сведения о достижениях науки и техники, о технологиях, которые могут быть использованы в создании принципиально новых изделий, технологических процессов в различных отраслях экономики". О неконкретном характере этих сведений уже говорилось выше. Как указывает А. А. Фатьянов, этот пункт "остается не только юридической загадкой, но и представляет опасность для модернизации экономики" <4>. Число государственных органов и организаций, наделенных полномочиями по распоряжению сведениями, отнесенными к государственной тайне, указанными в рассматриваемом пункте, равно пятнадцати, и любое из этих ведомств уполномочено отнести к государственной тайне любое научное достижение, если речь идет о принципиально новом изделии. Причем оно вправе это сделать в одностороннем (императивном) порядке, даже не отягощая себя необходимостью как-то обосновать свое решение. Возникает вопрос: можно ли успешно модернизировать экономику, если над любой новеллой висит такой дамоклов меч? -------------------------------- <4> Фатьянов А. А. Правовые проблемы отнесения сведений к государственной тайне в условиях модернизации экономики // Административное право и процесс. 2012. N 7.
"64. Сведения, раскрывающие прогнозные оценки научно-технического прогресса в Российской Федерации и его социально-экономические последствия по направлениям, определяющим обороноспособность, безопасность государства". В связи с этим можно привлекать к ответственности любых аналитиков, особенно тех, кто не приукрашивает состояние дел в экономике страны. "80. Сведения о финансовой или денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства". По сути, понятно, но уверенно знать о последствиях распространения конкретных сведений могут только лица, имеющие допуск к государственной тайне. Что подтверждают эти примеры? Как минимум то, что лица, не связанные с системой защиты государственной тайны, получающие по работе или по службе доступ к тем или иным сведениям, не могут точно знать, что эти сведения составляют государственную тайну. Тем не менее уголовная ответственность в случае распространения ими этих сведений уже установлена. Следовательно, необходима конкретизация перечней. Механизм определен в ст. 9 Закона РФ "О государственной тайне" и предусматривает, что "органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, в соответствии с Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. В эти перечни включаются сведения, полномочиями по распоряжению которыми наделены указанные органы, и устанавливается степень их секретности... Целесообразность засекречивания таких перечней определяется их содержанием". Очевидно, что эти ведомственные перечни засекречены. Таким образом, как точно отмечает В. А. Рабкин, "отнесение сведений к государственной тайне базируется на перечневой системе, точнее, на перечневой пирамиде" <5>. Два верхних уровня этой пирамиды составляют открытые документы, конкретизирующие положения федерального закона, что соответствует конституционному принципу, установленному в ч. 3 ст. 15: "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". -------------------------------- <5> Рабкин В. А. Конституция Российской Федерации и вопросы совершенствования нормативно-правовых основ в области защиты государственной тайны // Таможенное дело. 2006. N 4.
Нижний уровень - развернутые (ведомственные) перечни сведений, подлежащих засекречиванию, в силу их содержания, как правило, засекречиваются. Но именно в соответствии с этими перечнями принимается решение о засекречивании конкретных сведений и, как следствие, ограничении прав лиц, получивших доступ к этим сведениям. Вопрос о конституционности установления таких ограничений на основании необщедоступного документа оставим без обсуждения. Нас в данном случае интересует сам подход к засекречиванию. По сравнению с советским периодом Закон РФ "О государственной тайне", безусловно, сделал шаг вперед, хотя бы в отношении персонализации ответственности конкретных должностных лиц за принятие решений по отнесению сведений к государственной тайне. Однако целесообразность сохранения перечневого подхода вызывает сомнения. А. А. Фатьянов в указанной выше статье называет устаревшим существующий административно-правовой механизм засекречивания. Ряд исследователей считают порядок ограничения свободы информации по мотивам государственной тайны неконституционным <6>. В. А. Рабкин в упомянутой статье предлагает изменить наименования подзаконных перечней, что, по мнению автора, приблизит наименования к их назначению и содержанию. К тому же они будут носить инструктивно-методический характер. Эти предложения, по мнению автора, позволят исключить неоднозначное юридическое толкование роли федеральных органов власти по отнесению сведений к государственной тайне и элементы неконституционности в этом вопросе. Полагаем, что данное решение не может принципиально изменить ситуацию. -------------------------------- <6> Четвернин В. А. Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий. М., 1997. С. 205; Шайо А. и др. Конституционные права в России: дела и решения. М., 2002. С. 689; Туманов В. А., Чиркин В. Е., Юдин Ю. А. и др. Энциклопедический словарь. 2-е изд. М.: Большая российская энциклопедия; Юристъ, 1997. С. 53.
Необходимо упростить неоправданно сложную иерархическую процедуру засекречивания сведений с учетом изучения и анализа мирового опыта. По мнению В. А. Мальцева <7>, анализ концепций правового регулирования защиты государственной тайны в США и ФРГ показывает, что эти страны весьма успешно построили свою защиту государственной тайны без ее конкретизации в Конституции, не применяя в законодательстве конкретного и подробного перечня сведений, составляющих государственную тайну, а используя критериальный подход. -------------------------------- <7> Мальцев В. А. Защита государственной тайны в Российской Федерации на современном этапе ее развития // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4.
2. Следующая серьезная проблема отечественной концепции правовой защиты государственной тайны - это отсутствие порядка определения размеров ущерба, наступившего в результате несанкционированного распространения сведений, составляющих государственную тайну, а также ущерба, наносимого собственнику информации в результате ее засекречивания, который должно установить Правительство Российской Федерации в соответствии с положениями ст. ст. 4 и 8 Закона РФ "О государственной тайне". Однако за 20 лет это положение Закона так и не было выполнено. Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности используют в качестве критерия уровень ущерба интересам России в случае их распространения (ст. 8). При этом отнесение сведений к совершенно секретным и секретным, которые образуют большую часть сведений, составляющих государственную тайну, обусловлено ущербом, наносимым интересам ведомства или организации, но не интересам государства. Это положение создает предпосылки для необоснованного засекречивания, не говоря уже о том, что государство вынуждено тратить средства федерального бюджета на защиту сведений, часть из которых в такой защите уже не нуждается. К слову, первым документом, с которым мне довелось ознакомиться после получения допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, было секретное приглашение на открытую конференцию. Проводил ее орган власти субъекта Российской Федерации, и рассылку секретных приглашений он сделал по привычке. Согласно ст. 10 Закона РФ "О государственной тайне" "материальный ущерб, наносимый собственнику информации в связи с ее засекречиванием, возмещается государством в размерах, определяемых в договоре между органом государственной власти, в распоряжение которого переходит эта информация, и ее собственником... Собственник информации вправе обжаловать в суд действия должностных лиц, ущемляющие, по мнению собственника информации, его права. В случае признания судом действий должностных лиц незаконными порядок возмещения ущерба, нанесенного собственнику информации, определяется решением суда в соответствии с действующим законодательством". В отсутствие принятой методики оценки указанного ущерба возможности собственника информации обжаловать в суде нарушение его прав сводятся к нулю, поскольку у суда также нет объективных критериев оценки. Использование неофициальных методик чревато нарушениями прав обеих сторон спора. В свою очередь, Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. N 870, предусматривают, что "количественные и качественные показатели ущерба безопасности Российской Федерации определяются в соответствии с нормативно-методическими документами, утверждаемыми руководителями органов государственной власти.., которые наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, и согласованными с Межведомственной комиссией по защите государственной тайны". Существуют ли подобные методики - неизвестно, во всяком случае, их нет среди общедоступных ведомственных актов, хотя засекречивание таких актов вряд ли конституционно, поскольку физические и юридические лица должны знать, как будет оцениваться размер ущерба, который может быть им нанесен в связи с засекречиванием сведений (например, составляющих ноу-хау предприятия), а также в связи с распространением ими сведений, составляющих государственную тайну. В. А. Мальцев в упомянутой статье высказывает мнение, что эти методики и не могут быть общедоступными, "так как в этом случае разглашается сама государственная тайна". Утверждение спорное, ведь использование такой методики затрагивает интересы лиц, не имеющих допуска к государственной тайне, следовательно, методика должна быть открытой. 3. Из ущербной системы засекречивания сведений вытекает и следующая группа проблем, связанных с балансом интересов безопасности и научно-технического развития. По мнению ученых и Общественной палаты Российской Федерации, правоприменительная практика защиты государственной тайны зачастую не учитывает специфику научной деятельности в условиях современной демократической России, что чревато негативными последствиями для развития отечественной фундаментальной и прикладной науки <8>. Добавим не учитывает специфику научно-технической деятельности с использованием глобальных информационно-телекоммуникационных технологий. Следствием чего становятся обвинения в разглашении государственной тайны, которую составляют сведения, легально полученные из Интернета без преодоления средств защиты. -------------------------------- <8> См.: Материалы Парламентских слушаний "Актуальные проблемы совершенствования законодательства о государственной тайне" (14.10.2008. Государственная Дума).
Из материалов дела в отношении ученого И. Сутягина <9> следует, что у него не было доступа к государственным тайнам и он не мог получить информацию из открытых источников. Однако благодаря его образованию и должности, занимаемой в Институте США и Канады, он имел профессиональные контакты со многими должностными лицами Министерства обороны, имевшими доступ к государственным секретам, и мог целенаправленно получать у них секретные сведения. На видеозаписях с его показаниями сотрудникам ФСБ, которые были использованы в качестве доказательств в суде, заявитель неоднократно подтверждал свое понимание, что его собеседниками являлись агенты иностранной разведывательной службы, однако продолжал передавать им информацию из-за тяжелого финансового положения. -------------------------------- <9> Постановление ЕСПЧ от 03.05.2011 по делу "Сутягин (Sutyagin) против Российской Федерации" (жалоба N 30024/02).
Российская сторона при рассмотрении указанного дела в ЕСПЧ утверждала: "Как образованный человек и как ученый, заявитель мог и должен был знать об ограничениях его права на распространение информации". Возникает резонный вопрос: каким документом были установлены такие ограничения для ученого, если он не является субъектом правоотношений, регулируемых Законом РФ "О государственной тайне"? Кроме того, можно предположить, что существует возможность получения секретной информации из открытых источников, в том числе в результате качественного анализа несекретной информации. Подобные ситуации никак не регулируются Законом РФ "О государственной тайне". Тем не менее уголовная ответственность за разглашение государственной тайны (ст. 283 УК РФ) предусматривает наказание за разглашение сведений, составляющих государственную тайну, не только лицом, которому она была доверена, но и лицом, которому она "стала известна по службе, работе, учебе", а также "в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, если эти сведения стали достоянием других лиц". Изменения диспозиции этой статьи в редакции Федерального закона от 12 ноября 2012 г. N 190-ФЗ стали предметом широкого общественного обсуждения. По нашему мнению, такое внимание закономерно, ведь нормы ответственности должны корреспондировать с Законом РФ "О государственной тайне", а не существовать обособленно. В условиях снижения затрат на фундаментальную науку научно-техническая деятельность зачастую осуществляется в рамках международного научно-технического сотрудничества. Однако Закон РФ "О государственной тайне" и IV часть ГК РФ, с одной стороны, не обеспечивают надлежащую защиту результатов такой деятельности, а с другой - позволяют обходить требования статьи 1395 ГК РФ, препятствующие патентованию секретных изобретений (полезной модели) за рубежом. Не обеспечены интересы обладателей секретных изобретений, поскольку не завершена разработка методик оценки материального ущерба, наносимого обладателю в результате засекречивания сведений об изобретениях. 4. Родственная предшествующей проблема - защита государственной тайны "несекретоносителями". Общественно значимую информацию гражданин может получить лично, обратившись в орган государственной власти. Он может найти ее на официальном сайте этого органа. А если она засекречена? Например, экологическая информация. В качестве посредника нередко выступают СМИ. Получить такую информацию законным путем они, как правило, не могут. Тем не менее подобная информация в печати появляется. При этом сотрудник СМИ не имеет допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, следовательно, Закон РФ "О государственной тайне" на него не распространяется. Чаще всего СМИ получают из открытых источников информацию, которая, по мнению уполномоченных органов, составляет государственную тайну. В этой связи весьма показательна ситуация с журналом "Коммерсантъ-власть", который пытались обвинить в разглашении государственной тайны, а затем вынесли предупреждение о нарушении законодательства о СМИ в части использования СМИ для распространения сведений, составляющих государственную тайну <10>. В свою защиту журнал представил все открытые источники информации, из которых были получены опубликованные сведения, в том числе: электронную библиотеку средств массовой информации Integrum (www. integrum. ru), содержащую публикации русскоязычных газет, журналов, информационных агентств; официальные сайты различных ведомств, в том числе Министерства обороны Российской Федерации; книги по истории Вооруженных Сил, их частей и соединений; поисковые интернет-системы (Google, "Нигма", "Яндекс" и социальные сети, в первую очередь "Одноклассники. ру"). -------------------------------- <10> Коммерсантъ. 2010. N 42(896).
А как туда попадают сведения, составляющие, по мнению специалистов Минобороны, гостайну? "Выясняется, - пишет журнал "Коммерсантъ", - что в число разгласителей данных о дислокации и действительных наименованиях входят Президент России, Министр обороны, главком РВСН, командующие ракетными армиями, губернаторы разных регионов, журналисты "Красной звезды" и, добавим, военнослужащие". Московский городской суд своим решением от 29 сентября 2010 г. признал законным предупреждение, вынесенное Роскомнадзором. Некоторые аргументы суда требуют особого внимания. В частности, суд считает, что использование интернет-ресурсов, не зарегистрированных в качестве средств массовой информации, "не освобождает от ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации за распространение материалов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну". Более того, ссылаясь на п. 6 Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 г. N 16 "О критике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", суд констатирует, что "по действующему законодательству сайты в сети Интернет не подлежат обязательной регистрации как средства массовой информации". Из этого суд делает бесспорный вывод о невозможности привлечения лиц, осуществляющих распространение массовой информации через сайты в сети Интернет, к ответственности "за изготовление или распространение продукции незарегистрированного средства массовой информации". Однако, по нашему мнению, это не означает, что лиц, размещающих на сайтах в сети Интернет информацию, составляющую государственную тайну, нельзя привлечь к ответственности за разглашение государственной тайны в тех случаях, когда данное лицо взяло на себя соответствующие обязательства. Далее, принципиальное значение для развития законодательства о государственной тайне имеет позиция суда о том, что "на степени секретности информации никак не отражается факт ее опубликования в открытых источниках". Суд опирается на п. 35 Инструкции по обеспечению режима секретности в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 2004 г. N 3-1 (в открытых источниках не обнаружена), согласно которому "факт опубликования сведений, составляющих государственную тайну, в средствах массовой информации не может служить основанием для изменения (снятия) грифа секретности с документов и изделий, содержащих такие сведения" <11>. -------------------------------- <11> Цитируется по: решение Московского городского суда от 29 сентября 2010 г.
Возможно, указанный факт не должен быть основанием для автоматического снижения грифа секретности или рассекречивания сведений, но какие-то последствия он должен иметь? Например, можно добиться изъятия соответствующей информации из общего доступа, наказания лиц, допустивших ее разглашение, наконец, подобный факт должен быть побудительным мотивом для совершенствования системы защиты информации и системы засекречивания. Исходя из принципов уголовного права вряд ли справедливо наказывать лиц, получивших информацию, составляющую государственную тайну, без преодоления мер защиты. Правда, есть в этом деле другая примечательная тенденция. А надо ли наказывать лиц, которые точно знают, что публикуют информацию, составляющую государственную тайну? Да, они не обязаны ее хранить, не будучи секретодержателями, но как граждане своей страны они, наверное, могут препятствовать распространению такой информации в открытых источниках? Оказалось, что редакция журнала была извещена Министерством обороны о том, что запрашиваемые ею сведения составляют государственную тайну ("26. Сведения, раскрывающие дислокацию, назначение, степень готовности, действительные наименования, организационную структуру, вооружение, численность войск, не подлежащие открытому объявлению в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации" <12>). -------------------------------- <12> Указ Президента Российской Федерации от 30.11.1995 N 1203.
В связи с этим возникает сомнение в том, что редакция не осознавала незаконного характера своих действий. Верховный Суд Российской Федерации в своем Постановлении, к которому апеллирует редакция <13>, разъясняет, что "выбор законного способа поиска информации осуществляется журналистом и редакцией самостоятельно, за исключением случаев, прямо предусмотренных Федеральными законами (например, частью 4 статьи 4 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", пунктом "б" статьи 12 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", подпунктом 14 пункта 2 статьи 7 Федерального конституционного закона "О военном положении")". Следовательно, редакция СМИ должна была, как справедливо указывает суд, "исключить случаи нарушения законодательства при использовании способов поиска информации ограниченного доступа". -------------------------------- <13> Пункт 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15.06.2010 N 16 "О практике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации".
Но ведь информацию можно добыть обманным путем, можно подсмотреть, можно найти случайно кем-то оброненный документ, наконец, получение секретных сведений может быть результатом коррупционной сделки. В связи с этим были внесены изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации: установлена ответственность за незаконное получение сведений, составляющих государственную тайну (ст. 283.1 УК РФ) <14>, путем похищения, обмана, шантажа, принуждения, угрозы применения насилия либо иным незаконным способом. Однако, как и в случае с учеными, все эти возможные ситуации Закон РФ "О государственной тайне" не регулирует. Вместе с тем деятельность СМИ и других субъектов (типа Wikileaks), правовой статус которых не определен в отечественном законодательстве, заставляет подумать о необходимости совершенствования законодательства о государственной тайне, причем не только путем изменения норм ответственности, но и за счет развития концепции базового закона в части субъектов законодательного регулирования и более оптимального обеспечения баланса интересов национальной безопасности и интересов граждан по доступу к общественно значимой информации. -------------------------------- <14> Введена Федеральным законом от 12.11.2012 N 190-ФЗ.
5. Споры по поводу правомерности ограничений прав человека и гражданина, имеющего или имевшего допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, на получение загранпаспорта и выезд из России все чаще становятся предметом рассмотрения высшими судами страны и даже Европейским судом по правам человека. Являются ли подобные ограничения конституционными? Статья 24 Закона РФ "О государственной тайне" предусматривает, что "должностное лицо или гражданин, допущенные или ранее допускавшиеся к государственной тайне, могут быть временно ограничены в своих правах. Ограничения могут касаться... права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне...". Эти положения конкретизируются в п. 1 ст. 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию": "Статья 15. Право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено в случаях, если он: 1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с Законом Российской Федерации о государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, - до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с настоящим Федеральным законом. В случае если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенно секретные сведения, о которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из Российской Федерации, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд из Российской Федерации может быть продлен Межведомственной комиссией, образуемой в порядке, установленном для создания межведомственных координационных и совещательных органов, образуемых федеральными органами исполнительной власти. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десять лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями". Данные положения базируются на установленных частью 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации ограничениях прав и свобод человека и гражданина: "... права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Таким образом, ограничения права на выезд из Российской Федерации установлены указанными выше федеральными законами в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В соответствии с Законом РФ "О государственной тайне", сведения особой важности и совершенно секретные сведения, отнесенные к государственной тайне, - это наиболее чувствительные защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Таким образом, цель ограничений соответствует Конституции Российской Федерации, в том числе в части приоритета права на обеспечение безопасности государства над правом защиты гражданином своих прав в судебном порядке. Вопрос соразмерности этих ограничений отчасти регулируется Законом РФ "О государственной тайне" и Федеральным законом "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", в частности, ограничение выезда не является обязательным (может быть ограничено) и является временным (до пяти лет). Наряду с этим решение об ограничении выезда из Российской Федерации принимает работодатель, с которым заключен трудовой договор (контракт) и который оценивает риски разглашения сведений, составляющих государственную тайну, и возможные последствия такого разглашения. Объективные критерии для принятия такого решения должны быть установлены либо в Законе РФ "О государственной тайне", либо в подзаконных актах (федерального и ведомственного уровня). Насколько нам известно, в этих актах, имеющих гриф секретности, подобные критерии не установлены, что создает условия для субъективизма при принятии решений об ограничении выезда из Российской Федерации. Законодательством государств - членов Совета Европы с момента основания организации право граждан на выезд за границу в личных целях не ограничивается. Шенгенское соглашение упразднило пограничные посты и проверки на большей части территории Западной Европы и запретило какие-либо существенные ограничения перемещения по Европе. Многие страны, подписавшие соглашение, включая, в частности, бывшие социалистические государства, во время демократических преобразований упразднили ограничения на зарубежные поездки лиц, имевших доступ к государственной тайне, как наследие социалистического режима (например, Эстония, Грузия, Венгрия, Латвия, Литва и Польша). Среди стран - членов Совета Европы, не считая России, последним упразднил такое ограничение Азербайджан в декабре 2005 г. Тем не менее три члена Совета Европы (Армения, Азербайджан и Украина) сохранили временные ограничения, но не на частные зарубежные поездки, а на постоянный выезд за пределы страны для лиц, имевших доступ к государственной тайне <15>. -------------------------------- <15> Постановление ЕСПЧ от 10 февраля 2011 г. по делу "Солтысяк (SOLTYSYAK) против Российской Федерации" (жалоба N 4663/05).
Таким образом, ограничения на выезд из страны лиц, ознакомленных с секретными сведениями, имеют место. Подобные ограничения оправданны и зависят как от положения страны в мировой политике и экономике, так и от содержания защищаемых сведений. Механизмы ограничений в различных странах могут быть отличными от российских, но по сути они являются ограничениями. Вместе с тем при принятии решений о подобных ограничениях необходимо учитывать современный уровень развития информационно-телекоммуникационных технологий, которые позволяют получать и передавать информацию скрытно на большие расстояния и без выезда из страны. В этих условиях ограничения права на выезд из страны должны стать не правилом для лиц, имеющих доступ к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, а исключением из правила беспрепятственного выезда из страны. Совершенствование законодательства Российской Федерации о выезде из страны лиц, имеющих доступ к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, должно основываться на детальном анализе российской практики реализации таких ограничений и исследовании правового регулирования защиты государственных секретов в ведущих странах мира. Целью совершенствования законодательства должно стать установление объективных критериев принятия решений об ограничении выезда из Российской Федерации и установление норм ответственности должностных лиц за необоснованное ограничение данного права с возможным постепенным отказом от ограничений. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, требование соразмерности (пропорциональности) ограничения права на выезд из Российской Федерации предполагает оценку всех имеющих значение для принятия соответствующего решения обстоятельств <16>. В каждом конкретном случае такому решению должны предшествовать установление наличия у лица не только формального допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, но и фактического доступа к ним, а также оценка всех других связанных с этим обстоятельств, обусловливающих в совокупности необходимость временного ограничения его прав в конституционно защищаемых целях, в том числе целей выезда и других обстоятельств, наличие которых позволяет сделать вывод о необходимости применения указанного ограничения. -------------------------------- <16> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2012 N 14-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и статьи 24 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" в связи с жалобой гражданина А. Н. Ильченко".
Таким образом, вопрос о соразмерности ограничений права на выезд из Российской Федерации в связи с допуском к государственной тайне до конца не урегулирован. На это указывают и Комитет по правам человека ООН, и Европейский суд по правам человека <17>. Требуется уточнение механизмов реализации правовых ограничений, но, как представляется, не путем их полной отмены, а за счет совершенствования порядка принятия соответствующих решений. -------------------------------- <17> См.: Постановление ЕСПЧ от 21 декабря 2006 г. по делу "Бартик против России" (жалоба N 55565/00), в котором выражено мнение, что Межведомственная комиссия по защите государственной тайны и суды отказали заявителю в разрешении на выезд из Российской Федерации на том формальном основании, что информация, к которой он имел доступ, по-прежнему является секретной.
6. Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне предусматривает согласие на частичные, временные ограничения их прав, в связи с чем Закон РФ "О государственной тайне" устанавливает для таких лиц некоторые компенсации и социальные гарантии. Термин "социальные гарантии" был введен Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ вместо системы льгот и, как представляется, не вполне отражает специфику отношений, регулируемых законодательством о государственной тайне. Тем не менее в ст. 21 Закона РФ "О государственной тайне" для должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, устанавливаются следующие социальные гарантии: - процентные надбавки к заработной плате в зависимости от степени секретности сведений, к которым они имеют доступ; - преимущественное право при прочих равных условиях на оставление на работе при проведении органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями организационных и (или) штатных мероприятий. Для сотрудников структурных подразделений по защите государственной тайны дополнительно устанавливается процентная надбавка к заработной плате за стаж работы в указанных структурных подразделениях. Размеры надбавок определены Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2006 г. "О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны". Надбавки устанавливаются к должностному окладу (тарифной ставке) и составляют за работу со сведениями, имеющими степень секретности "особой важности", 50 - 75%, имеющими степень секретности "совершенно секретно" - 30 - 50%, имеющими степень секретности "секретно" при оформлении допуска с проведением проверочных мероприятий - 10 - 15%, без проведения проверочных мероприятий - 5 - 10%. При определении размера ежемесячной процентной надбавки учитывается объем сведений, к которым указанные граждане имеют доступ, а также срок, в течение которого сохраняется актуальность засекречивания этих сведений. Ежемесячная процентная надбавка выплачивается за счет утвержденного в установленном порядке фонда оплаты труда. В период до выхода указанного Постановления величину надбавки определял работодатель, исходя из своих возможностей. Получалось: есть на оборонном заводе заказы - надбавку выплачивают, нет - на нет и суда нет. Однако обязательства работников по неразглашению сведений, составляющих государственную тайну, сохраняются. А в некоторых органах власти субъектов Российской Федерации была иная картина: за счет таких надбавок фактически повышали заработную плату сотрудникам. После утверждения системы надбавок ситуация по стране начала выравниваться. По крайней мере, не могла сложиться ситуация, когда за одни и те же сведения получали разные надбавки. Однако прокурорские проверки показывают, что нарушения требований законодательства о государственной тайне по-прежнему допускаются <18>. -------------------------------- <18> Докучаева Е. Гарантии работникам, допущенным к сведениям, составляющим государственную тайну // Законность. 2009. N 2.
Прокуроры фиксируют следующие нарушения законодательства: не всем работникам, допущенным к сведениям, составляющим государственную тайну, и фактически работающим с указанными сведениями, устанавливаются и выплачиваются процентные надбавки к заработной плате; размеры установленных ежемесячных надбавок к должностным окладам не соответствуют требованиям законодательства; не соблюдается порядок начисления надбавок (надбавки устанавливаются не в процентах от должностного оклада (тарифной ставки), как требует действующее законодательство, а в фиксированном размере); руководители предприятий не издают ежегодные приказы об установлении процентных надбавок за работу со сведениями, составляющими государственную тайну. Кроме того, на некоторых предприятиях сотрудникам не выплачивают надбавки за стаж работы в структурных подразделениях по защите государственной тайны. Очевидно, что в организациях, где такие нарушения допускаются, сложно обеспечить защиту государственной тайны, и вряд ли такая организация должна иметь лицензию на работу со сведениями, составляющими государственную тайну. С другой стороны, отсутствие средств для выплаты социальных гарантий может быть стимулом для рассекречивания сведений либо перевода их в другой режим конфиденциальности. 7. Создание правового института служебной тайны позволило бы сократить объемы избыточного засекречивания и затраты на защиту государственной тайны путем отнесения к служебной тайне значительной части ведомственной информации и информации организаций, однако проект Федерального закона "О служебной тайне" пролежал в Государственной Думе с 2005 г. по 2011 г. и был снят с рассмотрения <19>. -------------------------------- <19> См.: Волчинская Е. К., Гришанков М. И. Некоторые проблемы формирования института служебной тайны в России // Государственная служба. 2011. N 2.
В Советском Союзе имелась достаточно эффективная система охраны государственных секретов. Информация с грифом "для служебного пользования" являлась категорией с низшей степенью секретности. К служебной тайне относились сведения с грифом "секретно". Перечни таких сведений формировались министерствами и ведомствами для защиты сведений, неправомерное распространение которых могло нанести ущерб определенной группе государственных интересов. В основном под этим грифом засекречивались сведения, которые по степени важности еще не могли быть отнесены к государственной тайне, но уже не могли открыто распространяться. Например, это могли быть статистические данные, отражающие состояние дел в районе, отдельной воинской части и т. п. При дальнейшем обобщении (в масштабах области, войскового соединения) такие сведения уже приобретали характер государственной тайны. Помимо указанного под грифом "секретно" защищались сведения, которые косвенно касались сведений, отнесенных к государственной тайне (например, второстепенная переписка по новым разработкам вооружений и т. п.) <20>. -------------------------------- <20> Из пояснительной записки к проекту Федерального закона "О служебной тайне" // Архив АСОЗД Государственной Думы.
С принятием в 1993 г. Закона РФ "О государственной тайне" гриф "секретно" был отнесен к сведениям, составляющим государственную тайну, а новый институт правовой охраны служебной тайны так и остался несформированным. Более того, несмотря на установленные Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 55) принципы ограничения прав граждан (в том числе и прав на информацию), необходимость установления режима служебной тайны федеральным законом подвергается сомнению. Так, попытки опротестовать в высших судах Российской Федерации правомерность присвоения документам пометки "Для служебного пользования" на основе применения Постановления Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. N 1233 "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти" (далее - Постановление N 1233) не увенчались успехом: суды не указали на необходимость регулирования данной сферы федеральным законом <21>. Напротив, суды представляют Постановление N 1233 как исключительно процедурный документ, не устанавливающий принципы ограничения доступа к информации, что не вполне соответствует содержанию указанного документа, поскольку в нем определен перечень видов актов и сведений, которые не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения. -------------------------------- <21> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 26.10.2010 N КАС10-536 "Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 06.09.2010 N ГКПИ10-710, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующими пунктов 1.2, 1.7, 2.1 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.1994 N 1233"; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 07.03.2006 N КАС06-45 "Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 22.12.2005 N ГКПИ05-1426, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 1.2, 1.7 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.1994 N 1233"; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11.07.2006 N 269-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Павлова Ивана Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктами 1.2 и 1.7 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти".
А Министерство экономического развития Российской Федерации в отзыве на проект Федерального закона "О служебной тайне" поставило вопрос о необходимости разработки и принятия соответствующего федерального закона в зависимости от результатов применения Федерального закона N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления": если в течение 2011 г. возникнут спорные ситуации, связанные с непредоставлением гражданам информации о деятельности государственного органа по причине конфиденциальности этой информации, тогда нужен Закон "О служебной тайне", в противном случае разработка закона нецелесообразна. С этой позицией сложно согласиться. Кроме того, необходимо отметить, что прецеденты обращения в органы власти, организации и суды в связи с непредоставлением информации уже имеют место. В связи с отсутствием федерального закона о служебной тайне, несмотря на наличие Постановления N 1233, в настоящее время не существует достаточных правовых оснований относить ту или иную информацию к служебной тайне, ограничивая при этом доступ граждан или организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Тем не менее в деятельности органов государственной власти образуется значительное количество внутрисистемной информации, которая в силу законодательных ограничений не может быть отнесена к государственной тайне, однако и не может свободно распространяться. Кроме того, законодательно не установлен единый правовой режим ограничения доступа к информации, поступающей в орган государственной власти или орган местного самоуправления и составляющей охраняемую законом тайну. При этом очевидно, что указанные органы не всегда смогут обеспечить режим охраны информации, адекватный режиму, установленному ее обладателем (любая профессиональная тайна, коммерческая тайна). При этом, несмотря на практически полное отсутствие нормативного правового регулирования отнесения сведений к служебной тайне, их защиты и установления санкций за противоправное их распространение, данная категория информации (непосредственно или по смыслу) присутствует в большом количестве федеральных законов. Согласно ст. 3 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на принципах открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободного доступа к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. Таким образом, критерии отнесения конкретной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к категории ограниченного доступа, в том числе служебной тайны, должны быть определены исключительно специальным федеральным законом. Отсутствие в России должным образом установленных федеральным законом ограничений конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации создает условия как для нарушения этих прав и свобод, так и для злоупотребления правами. Кроме того, органы власти не получают легального права ограничивать доступ к создаваемой ими в процессе управления информации, которая в интересах государственного управления в течение ограниченного времени должна находиться в режиме конфиденциальности (служебная тайна). Отсутствие соответствующего законодательства является также причиной недостаточной эффективности борьбы с незаконным распространением информации, накапливаемой в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Отсутствие же ответственности за разглашение служебной информации ограниченного распространения затрудняет в том числе противодействие коррупции в органах государственной власти, которая превратилась уже в проблему национальной безопасности. Таким образом, потребность в едином правовом режиме конфиденциальности для служебной информации сохраняет свою актуальность, и формироваться этот режим должен в рамках правового института служебной тайны. Сложность и комплексность этого института обусловлены содержанием концепции защиты государственной тайны. Если бы в рамках совершенствования этой концепции удалось вернуть служебную тайну в состав государственных секретов, то вся внутрисистемная информация органов власти и органов местного самоуправления, распространение которой должно быть ограничено, охранялась бы режимом государственных секретов. А в качестве служебной тайны как таковой можно было бы рассматривать только информацию, поступающую в указанные органы в каком-либо режиме конфиденциальности. С другой стороны, при включении служебной тайны в состав государственных секретов возникает опасность распространения на нее пороков инертности, характерных для подобных государственных институтов. Так или иначе, очевидно, что правовые системы государственной тайны (государственных секретов) и служебной тайны тесно связаны. 8. Закон РФ "О государственной тайне" устарел не только морально, но и "физически": ведь он был принят ранее Гражданского кодекса Российской Федерации. В последние годы существенным образом изменилось гражданское законодательство (принята IV часть ГК РФ) и информационное законодательство (приняты Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" и др.). Между тем законодательство о государственной тайне никак не откликнулось на эти изменения. Возникшие в результате коллизии норм снижают эффективность защиты государственной тайны. В частности, Гражданский кодекс Российской Федерации "не знает" такого субъекта, как предприятия, а Закон распространяется на указанные субъекты. Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" не предусматривает наличия права собственности на информацию, а Закон это право сохранил. Наряду с этим указанный Федеральный закон уравнял режимы конфиденциальности (государственной, коммерческой, профессиональной, служебной и иных тайн), не определил критерии отнесения информации к какому-либо виду тайн, их иерархию. Следствием этого является отсутствие системы не только в режимах конфиденциальности, но и в формах и уровне ответственности за их нарушение, а также в уровне требований по технической защите различных видов тайн. Так, уголовная ответственность за разглашение государственной тайны не превышает 7 лет лишения свободы (ст. 283 УК РФ), за незаконное получение сведений, составляющих государственную тайну (ст. 283.1.), - 8 лет, а разглашение коммерческой, налоговой или банковской тайны карается максимально лишением свободы на срок до десяти лет (ст. 183 УК РФ). Кроме того, при совершенствовании норм уголовной ответственности целесообразно учесть рекомендации Парламентских слушаний на тему "Актуальные проблемы совершенствования законодательства о государственной тайне", состоявшихся в Государственной Думе в год 15-летнего юбилея Закона РФ "О государственной тайне" (14 октября 2008 г.), в том числе: 1) конкретизировать конструктивные признаки составов преступлений и унифицировать терминологию, используемую в нормах главы 29 УК РФ (ст. ст. 275, 276, 283, 284); 2) рассмотреть вопрос о целесообразности сохранения ст. 284 УК РФ (поскольку по ней практически не выносятся обвинительные приговоры) и перевода соответствующего состава в число административных правонарушений; 3) усилить максимальное наказание за деяние, предусмотренное частью первой ст. 283 УК РФ, отнеся данное преступление к категории тяжких, поскольку разглашение государственной тайны без достаточных оснований отнесено к преступлениям средней тяжести, что в соответствии с частью второй ст. 30 УК РФ исключает возможность ответственности за приготовление к разглашению государственной тайны; 4) предусмотреть ответственность за умышленное причинение тяжких последствий разглашением государственной тайны (ст. 283 УК РФ). Требует развития и законодательство об административных правонарушениях, в том числе целесообразно: 1) уточнить и детализировать основания для административной ответственности за нарушение законодательства о государственной тайне с учетом возможного изменения вида ответственности за нарушение лицом, имеющим допуск к государственной тайне, установленных правил обращения с содержащими государственную тайну документами, а равно с предметами, сведения о которых составляют государственную тайну; 2) рассмотреть возможность установления административной ответственности за разглашение сведений, полученных по случайности или ошибке. Практика правоприменения требует совершенствования норм процессуальных законов, в частности, целесообразно: 1) внести в процессуальные законы изменения, касающиеся детальной регламентации действий следователя, связанных с порядком и сроками вручения обвиняемому и его защитнику постановления о привлечении в качестве обвиняемого и копии обвинительного заключения, содержащего сведения, составляющие государственную тайну; 2) создать систему аттестации экспертов по делам, связанным с государственной тайной, и привлекать по таким делам только аттестованных экспертов; 3) рассмотреть целесообразность выделения в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации самостоятельного раздела, в котором агрегировать нормы, касающиеся использования в уголовном процессе сведений, составляющих охраняемую законом тайну, и предусмотреть основания и порядок получения в процессе доследственной проверки и производства по уголовному делу сведений, составляющих охраняемую законом тайну (включая государственную тайну), а также иные особенности производства по указанным уголовным делам и уголовно-процессуальные средства защиты охраняемых законом тайн. Как уже указывалось выше, развитие международного сотрудничества в приоритетных отраслях науки и техники требует более эффективной защиты государственных интересов средствами гражданского законодательства, в том числе рекомендовано внести изменения в часть четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, направленные на обеспечение правовой охраны в режиме "ноу-хау" незапатентованных изобретений, используемых при разработке продукции военного и двойного назначения. Несмотря на то что суды Российской Федерации достаточно часто обращаются к вопросам защиты государственной тайны (около 300 решений вынес только Верховный Суд Российской Федерации), последний ни разу не провел обобщения судебной практики, хотя разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации по делам, связанным с нарушением законодательства о государственной тайне, способствовали бы совершенствованию законодательства в данной сфере. Правоприменительная практика требует специально подготовленных кадров, обладающих профессиональными знаниями и квалификацией, адекватными сложности задач защиты тайн в условиях демократического государства с рыночной экономикой. Остаются открытыми и нуждаются в совершенствовании вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов для сферы защиты государственной тайны. Реализация в вузовской практике федерального образовательного компонента по вопросам защиты государственной тайны оставляет желать лучшего. Актуальна сегодня и задача воспитания информационно-правовой культуры пользователей. Таким образом, анализ практики применения законодательства в сфере защиты государственной тайны диктует насущную необходимость комплексного совершенствования правового института государственной тайны с учетом всего спектра угроз и вызовов для России в современном многополярном мире. Концепция защиты государственной тайны должна быть основана на оптимизации объема относимых к ней сведений при гарантии оперативного их рассекречивания и надежной охраны с использованием организационно-административных, юридических и экономических средств.
Название документа