Административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму: вопросы теории
(Пролетенкова С. Е.) ("Юридический мир", 2013, N 5) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ РЕЛИГИОЗНОМУ ЭКСТРЕМИЗМУ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ
С. Е. ПРОЛЕТЕНКОВА
Пролетенкова Светлана Евгеньевна, докторант ФГКУ "ВНИИ МВД России", кандидат юридических наук, доцент.
В статье анализируются теоретические подходы к определению понятия "административно-правовое регулирование" в преломлении деятельности по противодействию религиозному экстремизму в Российской Федерации.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, религиозный экстремизм, преступление, организация, право.
Administrative-legal regulation regarding counter religious extremism: theory S. E. Proletenkova
The article analyzes the theoretical approaches to the definition of "administrative-legal regulation" regarding counter religious extremism in Russia.
Key words: administrative-legal regulation, religious extremism, crime, business, law.
В последние годы в Российской Федерации наблюдается неуклонный рост количества совершенных преступлений экстремистской направленности. По итогам 2012 г. зарегистрировано очередное увеличение количества подобных преступлений на 11,9%, что составило 696 преступлений. Неподдельную тревогу вызывает то, что значительная доля таких преступлений, примерно около 60%, совершается по мотивам религиозной ненависти, что свидетельствует о существенных проблемах в области государственно-конфессиональных и межконфессиональных отношений в Российской Федерации. Вместе с тем удивляет то обстоятельство, что, несмотря на постепенное заполнение пробелов в области нормативного правового регулирования противодействия религиозному экстремизму, до настоящего времени содержание вводимых правовых норм в основном направлено на уголовно-правовую составляющую, способную обеспечить лишь узкий сектор системы противодействия. Без должного внимания при этом остается организационное построение системы противодействия религиозному экстремизму, подробное закрепление элементов административно-правового статуса отдельных коллективных субъектов противодействия, а также вопросы административной ответственности за противозаконную религиозную деятельность, способную перерасти без ее своевременного пресечения в преступления экстремистской направленности, совершенные по религиозным мотивам. В указанных обстоятельствах совершенно очевидна недооценка возможностей административно-правовых средств противодействия данным негативным явлениям. Вместе с тем, исходя из понимания предмета административного права, можно сделать вывод, что именно его нормы наиболее подробно регламентируют процесс реализации обязанности государства обеспечивать безопасность личности, ее права и свободы, а значит, и реализации правоохранительных функций государства ввиду различного рода угроз и посягательств, в том числе и проявлений религиозного экстремизма. Указанное актуализирует то обстоятельство, что рассмотрение противодействия религиозному экстремизму именно в административно-правовой плоскости способно выработать рекомендации по совершенствованию государственного управления в рассматриваемой сфере, что на сегодняшний день является первостепенной задачей. Для грамотного включения административно-правовых средств в систему правового обеспечения противодействия религиозному экстремизму следует определиться с некоторыми теоретическими вопросами, возникающими по этому поводу. В частности, с вопросом о содержании и сущности административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму. Следует отметить, что подобные фундаментальные проблемы права всегда находили достойное отражение в трудах выдающихся советских и российских юристов. Что касается его административно-правовой составляющей, то различные теоретические аспекты основополагающих категорий административно-правовой науки - правового статуса, механизма правового регулирования, компетенции - подробно исследовались в работах широко известных отечественных ученых-административистов: Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, Ю. А. Тихомирова и др. При этом категория "правовое регулирование" всегда являлась не только категорией, составляющей основу, ядро государственно-правового воздействия, но и проблемой правовой науки, изучению которой было посвящено много работ теоретического характера. Весьма тонкую взаимосвязь между интерпретацией данной категории можно проследить в теории государственного управления и административно-правовой науке. Так, теория государственного управления характеризует регулирование в общем смысле как непременный элемент управленческой деятельности или одну из функций управления. А поскольку административное право имеет своим предметом отношения управленческого характера, то совершенно логично, что именно такое понимание регулирования ложится в основу его отраслевого вида, в частности - административно-правового регулирования. Как справедливо отмечал профессор Ю. М. Козлов, "административно-правовое регулирование и его механизм - это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая - управляемого (объект управления). Такое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения, а механизм административно-правового регулирования не является результатом взаимного (т. е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых" <1>. -------------------------------- <1> Козлов Ю. М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 32.
Аналогичного мнения о производности административно-правового регулирования от особенностей предмета административного права придерживается и профессор Ю. А. Тихомиров, определяющий "административно-правовое регулирование как разновидность государственного регулирования, представляющую собой механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования" <2>. -------------------------------- <2> Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 198.
Профессор А. П. Коренев определил административно-правовое регулирование как "процесс последовательного использования административно-правовых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений" <3>. -------------------------------- <3> Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Часть I. М.: МЮИ МВД России; Изд-во "Щит-М", 1999. С. 59.
Вместе с тем интересным является то обстоятельство, что данные определения являются чуть ли не единственными внятно сформулированными по отношению к рассматриваемой категории. В работах по административному праву определение административно-правового регулирования встречается редко, а ученые-административисты уходят от этого вопроса, заменяя его рассмотрением проблематики системы (механизма) административно-правового регулирования. Таким образом, в теоретических работах часто происходит подмена рассматриваемого понятия другим, что не вносит ясности в понимание столь важной категории. Вместе с тем постановка вопроса об административно-правовом регулировании противодействия религиозному экстремизму диктует настоятельную необходимость в определенности с данным ключевым понятием. Рассуждения по этому вопросу можно начать с того, что административно-правовое регулирование является отраслевой частью общего правового регулирования, которое, в свою очередь, выступает в качестве процесса реализации правовой функции государства. То есть административно-правовое регулирование предполагает процесс формирования форм, способов и методов воздействия государства на правоотношения, входящие в предмет административного права. Исходя из этого, в правовой науке сложилось устойчивое мнение о средствах административно-правового регулирования, сущность которых указывает на его специфическую отраслевую принадлежность. Совокупность данных средств в административно-правовой науке получила название механизма административно-правового регулирования. Данные выводы позволяют согласиться с Н. В. Макарейко, который указывает на то, что "механизм административно-правового регулирования - совокупность административно-правовых средств, которые, воздействуя на управленческие отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государства" <4>. -------------------------------- <4> Макарейко Н. В. Административное право: Конспект лекций. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Высшее образование, 2009. С. 43.
Большинство ученых-административистов сходятся во мнении, что механизм административно-правового регулирования включает в себя: принципы административного права, административно-правовые нормы, акты официального толкования административно-правовых норм, акты применения административно-правовых норм, административно-правовые отношения. Как абсолютно справедливо отмечает Ю. Н. Старилов, "перечисленные элементы системы административно-правового регулирования находятся в неразрывной и постоянной связи; игнорирование одного из них приводит к отрицательным результатам действия других. Например, даже самая совершенная и полезная норма административного права при ее неразумном или неправильном (или противозаконном) применении (или, наоборот, неприменении) не достигает той цели, которая перед ней была поставлена законодателем, стремящимся урегулировать те или иные общественные отношения. К неправильному результату приводит и ложное толкование правовой нормы, способной в этом случае даже причинить ущерб общественным интересам и отношениям" <5>. -------------------------------- <5> Старилов Ю. Н. Российское административное право: Учебно-методическое пособие. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1997. С. 168.
Приведенные выше рассуждения позволили нам сформулировать собственное определение термина "административно-правовое регулирование", под которым мы предлагаем понимать процесс использования комплекса административно-правовых средств (механизма административно-правового регулирования) для реализации государственного управления в сфере обеспечения прав и корреспондирующих с ним обязанностей населения, а также в сфере формирования и деятельности органов государственной власти. В свою очередь, административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму - процесс использования федеральными и региональными органами государственной власти комплекса административно-правовых средств для реализации в государстве системы мероприятий, направленных как на предупреждение правонарушений экстремистской направленности, так и на реагирование на уже свершившиеся факты экстремистской деятельности, а также минимизацию и (или) ликвидацию (нейтрализацию) наступивших вредных последствий.
Название документа