Правовое регулирование деятельности налоговой полиции
(Ялбулганов А. А.)
("Бухгалтерский учет", N 4, 1999)
Текст документа
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЛОГОВОЙ ПОЛИЦИИ
А. А. ЯЛБУЛГАНОВ
Ялбулганов А. А. - доктор юридических наук.
Федеральные органы налоговой полиции осуществляют правоохранительную деятельность с целью обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. К основным задачам органов налоговой полиции относятся:
выявление, предупреждение и пресечение налоговых правонарушений, в том числе налоговых преступлений;
обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защита их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении ими служебных обязанностей;
предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
Эти задачи позволяют четко разграничить сферы деятельности ФСНП России и Министерства РФ по налогам и сборам (ранее - Госналогслужба РФ).
Министерство РФ по налогам и сборам и госналогинспекции на местах осуществляют контрольно - исполнительные функции в налоговой сфере. Их основная задача - выработка и осуществление налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей в полном объеме (п. 1 Указа Президента РФ от 23.12.98 N 1635 "О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам").
В соответствии со ст. 36 Налогового кодекса РФ органы налоговой полиции выполняют функции по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию нарушений законодательства о налогах и сборах, являющихся преступлениями или административными правонарушениями, а также иные функции, возложенные на них российским законодательством о федеральных органах налоговой полиции.
Выполняя свои задачи, федеральные органы налоговой полиции:
- проводят оперативно - розыскную деятельность, в ходе которой добывают и проверяют на достоверность предварительную информацию о сокрытии объектов налогообложения;
- фиксируют нарушения налогового законодательства путем проведения счетно - документальных проверок;
- дают правовую оценку виновности физического лица или руководителей юридического лица в нарушении налогового законодательства и принимают процессуальное решение о возбуждении уголовного дела или об отказе в его возбуждении (в случае возбуждения уголовного дела органы налоговой полиции осуществляют следствие в форме дознания или предварительного следствия);
- взыскивают задолженность налогоплательщика в бюджет.
Заметим, что наряду с органами налоговой полиции фиксировать нарушения налогового законодательства и взыскивать задолженность с налогоплательщика могут и налоговые органы, используя специфические приемы и средства, характерные для финансовых органов.
В то же время общая сфера деятельности - налоги и сборы - предполагает организацию четкого взаимодействия налоговых органов и налоговой полиции. Порядок такого взаимодействия в общем виде определен в Законе РФ "О федеральных органах налоговой полиции" (ст. 9).
Основными формами взаимодействия налоговой полиции и налоговых органов являются проведение совместных проверок и взаимное информирование. Так, в соответствии с ч. 6 ст. 9 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции" налоговые органы передают в территориальные органы налоговой полиции материалы о выявленных фактах уклонения от уплаты налогов в крупных размерах в 10-дневный срок. В свою очередь органы налоговой полиции обязаны принять по этим материалам решения в соответствии с действующим законодательством, а также известить налоговые органы о реализации оперативных материалов по фактам выявления и пресечения налоговых преступлений, о контрольных проверках налогоплательщиков (ч. 6, 8 ст. 9 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции").
При осуществлении правоохранительной деятельности органами налоговой полиции могут быть выявлены обстоятельства, требующие совершения действий, которые входят в компетенцию налоговых органов (например, выявлены налогоплательщики, не вставшие на учет в налоговых органах, установлена необходимость возврата излишне уплаченных или взысканных сумм налогов и т. д.). В таких случаях органы налоговой полиции обязаны в трехдневный срок направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения (п. 3 ст. 36 Налогового кодекса РФ).
В отношении проведения совместных налоговых проверок новые правила установлены Налоговым кодексом РФ. Органы налоговой полиции отныне могут участвовать в налоговых проверках только по запросу налоговых органов, т. е. органов налоговой службы и в отдельных случаях - таможенных органов (подп. 4 п. 2 ст. 36).
Нормативно - правовые основы деятельности
органов налоговой полиции
Профильным законом, определяющим статус, принципы организации и деятельности, систему и структуру органов налоговой полиции, является Закон РФ от 24.06.93 N 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции" (с последующими изменениями и дополнениями). При применении этого Закона следует помнить, что в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 17.12.96 N 20-п (Собрание законодательства РФ, 1997, N 1, ст. 197) признаны не соответствующими Конституции РФ положения п. 2 и 3 части первой статьи 11 Закона, предоставляющие федеральным органам налоговой полиции право производить взыскание с юридических лиц сумм штрафов, а также всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) в бесспорном порядке без их согласия.
Статус органов ФСНП России нашел свое закрепление и в Налоговом кодексе РФ (ст. 36, 37).
При осуществлении своих полномочий в налоговой сфере органы налоговой полиции руководствуются также положениями Закона РФ от 21.03.91 N 943-1 "О государственной налоговой службе РСФСР" (с последующими изменениями и дополнениями), Закона РФ от 09.10.92 N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" и некоторых других законодательных актов.
Выполняя свои правоохранительные функции, федеральные органы налоговой полиции строго следуют предписаниям Федерального закона от 12.08.95 N 144-ФЗ "Об оперативно - розыскной деятельности", Уголовного кодекса РФ, Уголовно - процессуального кодекса РСФСР и Кодекса об административных правонарушениях РСФСР. Кроме того, в своей деятельности они применяют нормы Гражданского процессуального кодекса РСФСР и Арбитражного процессуального кодекса РФ (порядок судопроизводства по гражданским делам, порядок обращения взыскания на имущество организаций - недоимщиков и т. п.).
Среди подзаконных актов, регламентирующих деятельность налоговой полиции, следует выделить указы Президента РФ (например, Указ от 14.02.96 N 199 "О некоторых мерах по реализации решений об обращении взыскания на имущество организаций"), постановления Правительства РФ (например, Постановление от 27.05.98 N 516 "О дополнительных мерах по совершенствованию процедур обращения взыскания на имущество организаций"), ведомственные акты ФСНП России, а также акты, принимаемые на межведомственном уровне, в которых затрагиваются те или иные аспекты деятельности налоговой полиции (например, совместное письмо ГНС России от 16.01.97 N ВП-6-10/46 и ФСНП России от 14.01.97 N ВВ-135 "Об обращении взыскания на имущество мобилизационного назначения и мобилизационные резервы").
Статус налоговой полиции: обязанности,
права и ответственность
Обязанности органов налоговой полиции, как они сформулированы в ст. 10 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции", могут быть объединены в несколько групп:
1) обязанности по выявлению и пресечению налоговых правонарушений:
проводить оперативно - розыскные мероприятия, дознание и предварительное следствие в целях выявления и пресечения налоговых преступлений, осуществлять розыск лиц, совершивших налоговые преступления или подозреваемых в их совершении, а также принимать необходимые меры по возмещению ущерба, нанесенного государству;
осуществлять производство по делам о налоговых преступлениях и нарушениях в пределах своей компетенции;
принимать, регистрировать заявления и иную информацию о налоговых преступлениях и нарушениях и осуществлять их проверку в порядке, установленном законом;
2) обязанности по взаимодействию:
исполнять в пределах своей компетенции определения судов, постановления судей, письменные поручения прокуроров и следователей о производстве розыскных и иных предусмотренных законом действий;
оказывать содействие налоговым органам, органам прокуратуры, предварительного следствия, государственной безопасности, внутренних дел и другим государственным органам в выявлении, предупреждении и пресечении преступлений и иных нарушений в области налогового законодательства;
осуществлять сбор и анализ информации об исполнении налогового законодательства, а также информировать высшие государственные органы о характерных процессах в обществе, связанных с сокрытием доходов (прибыли) от налогообложения;
3) обязанности по охране налоговых органов - налоговая полиция обеспечивает безопасность деятельности государственных налоговых инспекций, защиту их сотрудников при исполнении ими служебных обязанностей и собственную безопасность;
4) обязанности по борьбе с коррупцией в налоговых органах и в самих органах налоговой полиции;
5) обязанности по охране тайны - сотрудники органов налоговой полиции обязаны хранить государственную, служебную, коммерческую тайну, тайну сведений о вкладах физических лиц и другую информацию, полученную ими в ходе выполнения служебных обязанностей.
Среди полномочий органов налоговой полиции, зафиксированных в ст. 11 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции", выделим основные:
права по обнаружению, раскрытию и пресечению преступлений и других нарушений налогового законодательства, в том числе право:
участвовать в налоговых проверках по запросу налоговых органов (ст. 36 Налогового кодекса РФ);
беспрепятственно входить в любые производственные, складские, торговые и иные помещения независимо от форм собственности и места их нахождения, используемые налогоплательщиками для извлечения доходов (прибыли), и обследовать их;
проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, при наличии достаточных оснований подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения;
вызывать граждан с целью получения объяснений, справок и иных сведений;
при наличии достаточных оснований осуществлять внедрение своих оперативных сотрудников в структуры учреждений и организаций независимо от форм собственности в случаях, когда невозможно получение иными способами необходимой информации о формах и методах сокрытия доходов (прибыли) от налогообложения;
выплачивать лицу, предоставившему информацию о налоговом преступлении или нарушении, вознаграждение в размере до 10% сокрытых сумм налогов, сборов и других платежей, поступивших в соответствующий бюджет; и другие полномочия;
права по применению мер принуждения:
приостанавливать операции налогоплательщиков по счетам в банках на срок до одного месяца в случаях непредоставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов;
налагать административный арест на имущество недоимщиков;
составлять протоколы об административных правонарушениях в рамках предоставленных налоговой полиции полномочий, осуществлять административное задержание и применять другие меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях;
хранить, носить и применять табельное огнестрельное оружие, отдельные виды специальных средств, применять физическую силу в порядке, предусмотренном Законом РСФСР "О милиции";
права по реагированию на выявленные нарушения налогового законодательства:
выносить в качестве предупредительной меры письменные предостережения руководителям, главным бухгалтерам и другим должностным лицам банков и других организаций независимо от форм собственности с требованиями устранения нарушений налогового законодательства, своевременной и полной уплаты налогов, предоставления в установленные сроки отчетной и иной документации, ведения бухгалтерского учета в соответствии с законодательством, а при необходимости - восстановления бухгалтерского учета за счет собственных средств налогоплательщика;
вносить в государственные органы, должностным лицам организаций и учреждений, в общественные объединения обязательные для рассмотрения представления и предложения об устранении обстоятельств, способствующих совершению налоговых правонарушений;
права по наложению взысканий:
применять финансовые санкции по результатам проверок;
налагать административные штрафы на должностных лиц организаций и учреждений, а также на физических лиц за воспрепятствование в реализации ряда прав, предоставленных налоговой полиции.
Ответственность сотрудников налоговой полиции за их противоправные действия установлена как в Законе РФ "О федеральных органах налоговой полиции" (ст. 20), так и в Налоговом кодексе РФ (ст. 37).
В соответствии с действующим законодательством сотрудники органов налоговой полиции могут быть привлечены к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности (например, за превышение служебных полномочий, злоупотребление служебными полномочиями, халатность и т. д.).
Органы налоговой полиции несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников органов налоговой полиции при исполнении ими служебных обязанностей. При этом гражданско - правовую ответственность в виде возмещения убытков (включая упущенную выгоду) несут непосредственно органы налоговой полиции, а не их сотрудники, совершившие неправомерные действия.
В вашу организацию прибыл сотрудник налоговой полиции
В этом случае в первую очередь следует убедиться в полномочиях налогового полицейского. Документом, подтверждающим принадлежность лица к органам налоговой полиции, является номерное служебное удостоверение. Уже известны случаи предъявления удостоверений со следами подделки, с истекшим сроком действия. Поэтому во всех случаях следует записать фамилию, должность предъявителя документа и номер самого документа. Если же у вас возникли какие-либо сомнения относительно подлинности документа, необходимо немедленно обратиться в дежурную службу органа налоговой полиции, который обслуживает вашу территорию. Для этого вам нужно заблаговременно узнать телефоны местного и вышестоящего органов налоговой полиции.
По удостоверению вы можете проверить только действительную принадлежность его предъявителя к органам налоговой полиции. Однако вас интересует прежде всего цель, с которой пришел сотрудник налоговой полиции: проведение счетно - документальной проверки, включающей комплекс мероприятий, связанных с ней (обследование помещений, изъятие документов и т. д.); проведение процессуальных действий в рамках расследования уголовных дел, наложения административного ареста на имущество; вручение какого-либо официального документа (запроса, предписания, предупреждения и т. п.). Вам следует убедиться в полномочиях сотрудника налоговой полиции, поскольку осуществлять контрольно - проверочные или процессуальные действия по отношению к налогоплательщику может не всякий сотрудник налоговой полиции, а только сотрудник оперативного и иного, приравненного к оперативному, подразделения (контрольно - ревизионного, следственного). Если у вас возникают вопросы, связанные с полномочиями прибывшего сотрудника налоговой полиции, то следует связаться с его непосредственным начальником.
Следует помнить, что сотрудник налоговой полиции при исполнении служебных обязанностей является представителем государственной власти и находится под особой защитой государства. Его законные требования обязательны для выполнения гражданами и должностными лицами.
Порядок посещения и обследования сотрудниками
налоговой полиции помещений
Сотрудники налоговой полиции при исполнении служебных обязанностей имеют право беспрепятственно входить в любые производственные, складские, торговые и иные помещения, используемые налогоплательщиками для извлечения доходов (прибыли). В случае воспрепятствования посещению и обследованию налоговыми полицейскими указанных помещений руководители и должностные лица организаций и учреждений привлекаются к административной ответственности в виде штрафа в размере до 100-кратного установленного законом минимального размера месячной оплаты труда. Решение о наложении штрафа и его размерах принимает начальник федерального органа налоговой полиции или его заместитель. Результаты обследования помещений оформляются отдельным актом.
Сотрудники налоговой полиции могут проникнуть в жилые помещения, используемые в процессе индивидуальной предпринимательской деятельности, против воли проживающих в них граждан. Однако в таком случае они должны в течение 24 часов с момента проникновения уведомить об этом прокурора.
Налоговая полиция изымает документы
Право сотрудников налоговой полиции изымать документы, свидетельствующие о сокрытии или занижении прибыли (дохода) или сокрытии иных объектов налогообложения, прямо не закреплено в Законе РФ "О федеральных органах налоговой полиции".
На практике оно реализуется опосредованно: сотрудники налоговой полиции осуществляют изъятие документов, когда реализуют свои полномочия, участвуя в налоговых проверках, или выступают в качестве агентов валютного контроля.
В число документов, которые могут быть изъяты сотрудниками налоговой полиции, включены первичные и денежные документы, планы, сметы или иные документы, связанные с исчислением или уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет, а также справочные материалы и различные расчеты.
Изъятие производится на основании письменного мотивированного постановления должностного лица налоговой полиции, производящего проверку.
При изъятии, как правило, должны присутствовать руководители организации, у которой изымаются документы. Они могут сделать заявление по поводу изъятия документов, которое должно быть занесено в протокол изъятия.
Затем составляется опись изъятых документов. Копии протокола изъятия и описи документов вручают руководителю организации, в которой происходило изъятие, о чем делается отметка в протоколе.
В соответствии со ст. 9 (п. 8) Федерального закона РФ "О бухгалтерском учете" главный бухгалтер или другой сотрудник организации вправе с разрешения и в присутствии представителей органов налоговой полиции, производящих изъятие документов, снять с них копии с указанием основания и даты изъятия.
Если сотрудники налоговой полиции действуют в рамках производства по возбужденному уголовному делу, то изъятие осуществляется в соответствии с требованиями Уголовно - процессуального кодекса РСФСР.
Налоговая полиция проверяет соблюдение
валютного законодательства
Очень часто нарушения валютного законодательства приводят к неисполнению налоговых обязательств. Поэтому в Законе РФ "О федеральных органах налоговой полиции" (п. 2 ст. 11) сотрудники налоговой полиции наделены полномочиями агентов валютного контроля. В Законе РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" агентами валютного контроля названы организации, которые в соответствии с законодательными актами Российской Федерации могут осуществлять функции валютного контроля:
определять соответствие проводимых валютных операций действующему законодательству;
проверять выполнение резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации;
проверять обоснованность платежей в валюте;
проверять полноту и объективность учета и отчетности по валютным операциям.
В соответствии со ст. 15 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" должностные лица агентов валютного контроля в пределах компетенции этих органов имеют право:
проверять все документы, связанные с осуществлением ими функций валютного контроля; получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках; изымать документы, свидетельствующие о нарушениях в сфере валютного законодательства;
приостанавливать операции по счетам в уполномоченных банках в случае непредставления указанных документов и информации;
другие права, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Органы налоговой полиции в качестве агентов валютного контроля не могут самостоятельно применять санкции за нарушение валютного законодательства; они направляют соответствующие представления в органы валютного контроля, которыми являются Правительство РФ и Центральный банк РФ. На практике налоговая полиция по этим вопросам взаимодействует, как правило, с Федеральной службой России по валютному и экспортному контролю.
В каких случаях налоговая полиция
может применять силу
Законодательство наделяет сотрудников налоговой полиции правом применять оружие, специальные средства (кроме водометов, бронемашин и служебных собак) и физическую силу в порядке, предусмотренном Законом РСФСР "О милиции". "Силовую компоненту" налоговой полиции составляют сотрудники подразделений физической защиты, которые совместно с подразделениями собственной безопасности обеспечивают безопасность сотрудников налоговых органов, защищают их от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей.
Подразделения физической защиты привлекаются для обеспечения быстрого и беспрепятственного проникновения сотрудников оперативных подразделений на территорию охраняемых объектов, когда существует вероятность противодействия со стороны охранных структур, в целях предотвращения возможности уничтожения или сокрытия документации, выноса денежных средств и т. п.; они сопровождают сотрудников налоговых органов при проверках рынков, мест уличной торговли.
Сотрудник налоговой полиции при использовании физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия обязан:
предупредить о намерении их использовать, предоставив при этом достаточно времени для выполнения требования, за исключением тех случаев, когда промедление в применении физической силы, спецсредств или огнестрельного оружия создает непосредственную опасность жизни и здоровью граждан, сотрудников налоговых инспекций и налоговой полиции, может повлечь иные тяжкие последствия или когда такое предупреждение в создавшейся обстановке является неуместным или невозможным;
стремиться в зависимости от характера и степени опасности правонарушения и совершивших его лиц и силы оказываемого противодействия к тому, чтобы любой ущерб, причиняемый при этом, был минимальным;
обеспечить лицам, получившим телесные повреждения, предоставление доврачебной помощи и уведомление в возможно более короткий срок их родственников;
уведомить прокурора обо всех случаях смерти или ранения.
Налоговая полиция и оперативно - розыскная
деятельность
В соответствии с Федеральным законом РФ "Об оперативно - розыскной деятельности" для решения своих задач органы налоговой полиции могут проводить оперативно - розыскные мероприятия: опрос граждан; наведение справок; сбор образцов для сравнительного исследования; проверочную закупку; исследование предметов и документов; наблюдение; отождествление личности; обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивание телефонных переговоров; оперативное внедрение; оперативный эксперимент и др.
Основаниями для проведения органами налоговой полиции оперативно - розыскной деятельности являются:
наличие возбужденного уголовного дела, подпадающего под подследственность органов налоговой полиции;
ставшие известными сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного правонарушения или преступления, а также о лицах, их подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела; о событиях или действиях, создающих угрозу экономической безопасности Российской Федерации; о лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда;
поручение следователя, органа дознания, указание прокурора или определение суда по уголовным делам, находящимся в их производстве;
запросы других органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность;
постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц;
запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Еще раз о проверках, проводимых органами
налоговой полиции
В соответствии с п. 3 ст. 11 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции" органы налоговой полиции имеют право осуществлять при наличии достаточных данных проверки налогоплательщиков (в том числе контрольные проверки после проверок, проведенных налоговыми органами) в полном объеме с составлением актов по результатам этих проверок.
Принятие решений по актам проверок и применение соответствующих санкций осуществляются начальником органа налоговой полиции или его заместителем.
Если налогоплательщик считает, что оснований для проверки у органов налоговой полиции не было (это "месть", "сведение счетов" и т. п.), то он может (абз. 2 ст. 20 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции" и абз. 3 ст. 5 ФЗ "Об оперативно - розыскной деятельности") обжаловать действия сотрудников налоговой полиции в вышестоящий орган налоговой полиции, прокуратуру или суд. В этом случае "достаточность" данных для проверки будет оценивать государственный орган, рассматривающий жалобу.
Название документа